13.5.1 Regulering i lov eller forskrift
I forlengelsen av vurderingene i punkt 11.5.1 har departementet kommet til at enkelte av kravene i forsikringsdistribusjonsdirektivet kapittel IV for forsikringsbaserte investeringsprodukter bør lov-festes. Det foreslås å lovfeste en definisjon av for-sikringsbaserte investeringsprodukter, samt å innta de særlige kravene til rådgivning ved salg av slike produkter i loven, se forslaget § 1B-2.
Kravene til dokumentasjon av rådgivningen, rap-portering til kunden og opplysninger om kostna-der mv. foreslås inntatt i forskrift. Det foreslås en forskriftshjemmel i § 1B-2 fjerde ledd.
Ved den nærmere gjennomføringen i forskrift bør det også ses hen til sammenhengen med kravene i PRIIPS-forordningen og offentlig-gjøringsforordningen, se punkt 13.2.
13.5.2 Reglenes virkeområde
I høringen er det reist spørsmål om virkeområdet for de særlige kravene for forsikringsbaserte investeringsprodukter. Uttalelsene knytter seg dels til hvordan forslaget i høringsnotatet skal for-stås, dels til hva som bør være reglenes virke-område.
I lovforslaget § 1B-2 foreslås det å definere sikringsbaserte investeringsprodukter som for-sikringsprodukter som har en utløps- eller gjen-kjøpsverdi som helt eller delvis er gjenstand for markedssvingninger, og som «ikke har pensjon som hovedformål». Definisjonen samsvarer med definisjonen som var foreslått i høringsnotatet.
Finans Norge legger i sin høringsuttalelse til grunn at en slik avgrensning vil innebære at de særlige kravene som gjelder for forsikrings-baserte investeringsprodukter, ikke vil gjelde for produkter som faller inn under definisjonen
«pen-sjonsforsikring» i den gjeldende forsikringsavtale-loven § 10-2 bokstav f. D e p a r t e m e n t e t ute-lukker ikke at forslaget i praksis kan innebære en slik avgrensning, men ser grunn til å bemerke at den gjeldende forsikringsavtaleloven § 10-2 bok-stav f, i lovforslaget § 10-2 bokbok-stav e, ikke vil være avgjørende for tolkningen av definisjonen i lov-forslaget § 1B-2 fjerde ledd. Med «pensjonsforsik-ring» i gjeldende forsikringsavtalelov § 10-2 bok-stav f menes ordninger som er utformet i tråd med de særlige kravene i skattelovgivningen, jf. NOU 1983: 56 s. 46. Skatteloven med tilhørende for-skrifter gir omfattende regler om hvordan en pen-sjonsordning må legges opp for at tilskudd og pre-mie til ordningen skal være skattefrie. Det er ikke uten videre de samme hensynene som ligger bak denne skatterettslige avgrensningen og avgrens-ningen av produkter som omfattes av de særlige kravene til forsikringsbaserte investeringsproduk-ter i forsikringsdistribusjonsdirektivet.
Når det skal avgjøres hvilke produkter som er omfattet av de særlige kravene ved distribusjon av forsikringsbaserte investeringsprodukter, må det sees hen til definisjonen i direktivet. Lovforslaget
§ 1B-2 fjerde ledd bygger på direktivet artikkel 2 nr. 1 17), som avgrenser forsikringsbaserte investe-ringsprodukter mot blant annet ulike pensjons-produkter, og skal forstås på samme måte. Formu-leringen «som ikke har pensjon som hoved-formål» er ment å avgrense mot produkter som faller inn under unntakene i artikkel 2 nr. 1 17) bokstav c til e, selv om det kan være noe uklart hvilke produkter dette svarer til i det norske mar-kedet. Unntakene svarer til Europarlaments- og rådsforordning (EU) nr. 1286/2014 om nøkkel-informasjonsdokumenter om sammensatte og for-sikringsbaserte investeringsprodukter (PRIIPs-forordningen) artikkel 2 nr. 2 bokstav e og f, og i fravær av andre holdepunkter legger departemen-tet til grunn at unntakene bør forstås på samme måte. PRIIPs-forordningen er ennå ikke gjennom-ført i norsk rett. Når forordningen gjennomføres, kan det være naturlig å vurdere definisjonen i lov-forslaget her på nytt for å sikre samsvar mellom definisjonene av forsikringsbaserte forsikrings-produkter.
Forbrukertilsynet har i høringen gitt uttrykk for at reglene om forsikringsbaserte investerings-produkter bør gjelde generelt for livsforsikringer med investeringsvalg. En slik løsning vil i tilfelle innebære at man går lenger enn direktivet.
D e p a r t e m e n t e t er enig i at hensynet til investorbeskyttelse og forbrukervern gjør seg gjeldende også for slike produkter. Det dreier seg om investeringsbeslutninger med lang
tidshori-sont, som ofte tas bare én gang eller et fåtall ganger i løpet av livet, og det kan være store forskjeller i forvaltnings- og administrasjonskostnadene. Valget mellom ulike produkter kan få store konsekven-ser for utbetalingen, og det er i det hele et betyde-lig informasjons- og veiledningsbehov.
Etter gjeldende rett stilles det imidlertid alle-rede omfattende krav til informasjon og rådgiv-ning ved salg av alle typer livsforsikring med investeringsvalg. I tillegg til de alminnelige plik-tene som vil følge av lovforslaget §§ 1-5 og 1B-1, inneholder særlovgivningen en rekke særskilte plikter ved salg av slike produkter, jf. bl.a. fore-takspensjonsloven med tilhørende forskrifter.
Dersom de særlige kravene til forsikringsbaserte investeringsprodukter skal gjelde generelt for livsforsikringer med investeringsvalg, vil det kreve samordning med disse særlige informa-sjons- og rådgivningskravene. Det fordrer etter departementets syn en nærmere vurdering av om gjeldende rett ivaretar behovet for forbrukervern på en tilstrekkelig måte. Det vil også være en for-del om reglene om forsikringsbaserte investe-ringsprodukter har fått virke i noe tid før man tar stilling til om virkeområdet skal utvides.
13.5.3 Krav om egnethetsvurdering
Høringsinstansene har ulike syn på om det alltid bør være plikt til å foreta en egnethetsvurdering ved salg av forsikringsbaserte investeringspro-dukter. Departementet har funnet spørsmålet noe tvilsomt, men har kommet til at et slikt krav bør gjelde.
Forsikringsbaserte investeringsprodukter skiller seg fra tradisjonelle forsikringer ved at de i første rekke ivaretar et sparebehov hos den for-sikrede. Produktene har et mer komplisert risiko- og avkastningsbilde enn tradisjonelle forsikrings-produkter, blant annet fordi utløps- eller gjen-kjøpsverdien helt eller delvis er gjenstand for mar-kedssvingninger. Det er derfor særlig krevende for kunden å vurdere produktet opp mot egne for-sikrings- og sparebehov, samtidig som valget vil ha konsekvenser for forsikringstakeren langt frem i tid. Det tilsier etter departementets syn at det bør stilles mer omfattende krav til foretakets veiledning av kunden ved salg av forsikrings-baserte investeringsprodukter enn ved salg av mindre kompliserte forsikringsprodukter.
Det er i første rekke hensynet til lik regulering av sammenliknbare spareprodukter som kan tale for å tillate salg av forsikringsbaserte investe-ringsprodukter uten krav om egnethetsvurdering.
Som påpekt av Finans Norge selges
forsikrings-baserte investeringsprodukter i konkurranse med blant annet aksjesparekontoer og verdipapirfond.
For slike produkter gjelder kravet om egnethets-vurdering bare dersom det ytes investeringsråd-givning eller porteføljeforvaltning, jf. verdipapir-handelloven § 10-15 første ledd. Hvis produktet til-bys uten at det samtidig ytes rådgivning eller for-valtning, er det tilstrekkelig at verdipapirforetaket vurderer om produktet er hensiktsmessig for kun-den, jf. § 10-15 annet ledd. Dersom vilkårene i fjerde ledd er oppfylt, og tjenesten utelukkende består av mottak, formidling og utførelse av ordre («execution only»), gjelder heller ikke kravet om hensiktsmessighetsvurdering. Verdipapirhandel-loven § 10-15 åpner med andre ord for at produk-ter som i stor grad dekker det samme spare-behovet hos kunden, og som kan ha samme risikoprofil som forsikringsbaserte investerings-produkter, selges under et forenklet regime som stiller lempeligere krav til tjenesteyteren.
D e p a r t e m e n t e t er enig i at det er viktig å unngå vilkårlige forskjeller i reguleringen av sammenliknbare produkter. Hensynet til like regler i de nordiske landene kan også tilsi at egnethetsvurderingen ikke gjøres obligatorisk.
Disse hensynene må imidlertid veies mot behovet for et sterkt forbrukervern.
Også etter gjeldende rett er det stilt omfat-tende krav til informasjon og rådgivning ved salg av forsikringsbaserte investeringsprodukter.
Finanstilsynet har i sin praktisering av regelverket lagt til grunn at den generelle rådgivningsplikten i
§ 11-1 for personforsikringer innebærer at fore-taket må gjøre en egnethetsvurdering. Departe-mentet legger derfor til grunn at det vil svekke det gjeldende forbruker- og investorvernet der-som det generelt åpnes for salg av forsikrings-baserte investeringsprodukter uten krav om egnethetsvurdering.
Det kan ikke utelukkes at kravet om egnet-hetsvurdering kan utgjøre en konkurranseulempe ved salg av forsikringsbaserte investeringspro-dukter, slik enkelte høringsinstanser peker på. En konkurranseulempe vil igjen kunne svekke det samlede forbrukervernet ved at forbrukere ledes til å kjøpe produkter som ikke nødvendigvis er de komparativt beste. Departementet er likevel noe i tvil om hvilken vekt dette bør tillegges. Som nevnt har Finanstilsynet i sin praksis lagt til grunn at det allerede gjelder et krav om egnethetsvurdering etter gjeldende rett, slik at det i realiteten vil dreie seg om en videreføring av gjeldende praksis. Ut fra høringsinstansenes uttalelser synes det ikke som om denne praksisen så langt har medført uheldige konkurransemessige vridninger. Det
fremstår for øvrig heller ikke som opplagt at for-brukere vil foretrekke å kjøpe investeringspro-dukter som selges uten forutgående rådgivning, fremfor produkter der slik rådgivning tilbys.
Departementet viser videre til at verdipapir-handellovens regler om egnethetsvurdering bygger på reglene i MiFID II. I motsetning til MiFID II åpner forsikringsdistribusjonsdirektivet uttrykkelig for å gjøre egnethetsvurderingen obli-gatorisk ved salg av forsikringsbaserte investe-ringsprodukter der hensynet til forbrukerne til-sier det, artikkel 29 nr. 3. Selv om hensynet til lik regulering av sammenliknbare produkter kan tale for å tillate salg av forsikringsbaserte investe-ringsprodukter uten krav om egnethetsvurdering, må hensynet til et fortsatt sterkt forbrukervern ved kjøp av forsikringsbaserte investeringspro-dukter etter departementets syn her veie tyngre.
Departementet har derfor kommet til at det nasjo-nale handlingsrommet til å påby egnethetsvurde-ring ved kjøp av forsikegnethetsvurde-ringsbaserte investeegnethetsvurde-rings- investerings-produkter bør benyttes.
En mellomløsning kunne være å åpne for salg av enkelte mindre kompliserte forsikringsbaserte investeringsprodukter under et forenklet regime – såkalt «execution only»-salg. Det er særlig denne muligheten som har blitt trukket frem i høringen. Finans Norge har blant annet vist til at rådgivningsplikten etter § 11-1 i praksis har vært relativ til produktets kompleksitet og kunden pro-duktet retter seg mot, og at det derfor har vært mulig å selge enklere produkter via nettløsninger.
Som det fremgår av punkt 10.5, innebærer for-slaget at omfanget av den alminnelige veilednings-plikten ved distribusjon av forsikringsavtaler frem-deles kan tilpasses produktet og kunden. Når det gjelder egnethetsvurderingen, viser d e p a r t e -m e n t e t til at det fremgår av de utfyllende bestemmelsene til direktivet i forordning (EU) nr. 2359/2017 at omfanget av opplysninger som skal innhentes i forbindelse med egnethetsvurde-ringen, avhenger av hva som er relevant og hensiktsmessig sett hen til produktet og kunden, jf. artikkel 9 nr. 3 og nr. 4 samt artikkel 17 nr. 1.
Departementet foreslår å tydeliggjøre dette i ord-lyden ved å presisere at det er «nødvendige» opp-lysninger om kundens kunnskap og erfaring mv.
som skal innhentes. Departementet viser videre til at det ikke er foreslått formkrav som vil være til hinder for salg via nettbaserte løsninger der det er forsvarlig sett hen til kunden og produktets kom-pleksitet og risiko.
I likhet med i høringsnotatet foreslår departe-mentet at tilbud om forsikringsbaserte investe-ringsprodukter alltid skal bygge på en personlig
anbefaling. Det innebærer at forsikringsdistribu-tøren plikter å foreta en egnethetsvurdering før det inngås avtale om forsikringsbaserte investe-ringsprodukter. Plikten til å foreta en egnethets-vurdering etter forslaget § 1B-2 første ledd er imidlertid knyttet til at det gis en personlig anbefa-ling, og den gjelder dermed uavhengig av om det fremsettes et tilbud. Departementet antar likevel at det mest praktiske er at det også fremsettes et tilbud der det gis en personlig anbefaling.
Finanstilsynet har i høringen gitt uttrykk for at det bør fremgå tydeligere av ordlyden at plikten til å foreta en egnethetsvurdering også gjelder der det gis rådgivning i forbindelse med senere endringer i avtalen. D e p a r t e m e n t e t er enig i dette og vil påpeke at kravene i § 1B-2 vil gjelde der endringene er av en slik art og et slikt omfang at det i realiteten dreier seg om en ny avtale. Det kan imidlertid også være aktuelt med endringer i forsikringstiden som det ikke er naturlig å karak-terisere som et nytt tilbud, f.eks. ved bytte av underliggende investeringer. Dersom det ytes rådgivning i direktivets forstand i forbindelse med slike endringer, legger departementet til grunn at det må foretas en ny egnethetsvurdering.
Departementet foreslår derfor at det skal fremgå uttrykkelig av lovens § 11-3 at § 1B-2 gjelder til-svarende der det gis en personlig anbefaling om
forsikringsbaserte investeringsprodukter i for-sikringstiden. Departementet viser til at en slik avgrensning samsvarer med direktivets rådgiv-ningsbegrep, jf. artikkel 2 nr. 1 punkt 15, og tyde-liggjør at plikten til å foreta en egnethetsvurdering gjelder på ethvert tidspunkt der det ytes rådgiv-ning i direktivets forstand – enten det er før avtale-inngåelsen eller ved senere endringer i avtalen.
Om foretaket plikter å gi en personlig anbefa-ling ved endringer i forsikringstiden, slik at det må foretas en ny egnethetsvurdering, vil etter departementets oppfatning bero på hva slags endringer det dreier seg om, jf. også Finans-tilsynets rundskriv 14/2016 punkt 3.2. Forslaget er etter dette ment å videreføre gjeldende rett når det gjelder plikten til å foreta en egnethetsvurde-ring. Det vises til merknadene til §§ 1B-2 og 11-3.
Når det gjelder Forbrukerrådets ønske om for-bud mot returprovisjoner for forsikringsbaserte investeringsprodukter og øvrige spareprodukter, viser d e p a r t e m e n t e t til Finansdepartemen-tets Prop. 233 LS (2020–2021). I høringsuttalelsen etterlyser Forbrukerrådet også mer tilgjengelig informasjon om returprovisjoner for kundene.
Departementet viser til at hvilke opplysninger foretaket skal gi om omkostninger og gebyrer, foreslås regulert i forskrift.