2.3 T HEORETICAL OVERVIEW
2.3.1 Cross-culture transition and adaptation
As figuras seguintes analisam a execução orçamentária, com um comparativo entre o comprometimento do orçamento em relação ao seu montante. Para permitir esta análise, procedeu-se da seguinte forma: dividiu-se o orçamento total pelo número de meses, obtendo-se o duodécimo orçamentário para cada grupo de despesas. Deste valor, descontou-se o valor comprometido no mês, obtido no relatório RORC797, considerando ainda eventuais correções orçamentárias obtidas com suplementações e/ou reduções ocorridas no mesmo período. Assim, a economia de um mês proporciona uma maior disponibilidade nos meses subseqüentes. Já o comprometimento superior ao duodécimo orçamentário faz com que a limitação nos meses seguintes seja maior.
Vale ressaltar que, diferentemente do valor empenhado, utilizado na análise anterior, neste modelo foi utilizado o valor efetivamente comprometido, ou seja, não foram considerados os valores supridos de empenho global que não foram
subempenhados no período, considerando-se somente empenhos ordinários e sub- empenhos realizados.
4.4.1 Exercício de 2000
Em relação a despesas de Pessoal e Encargos Sociais no exercício de 2000, observa-se que o comprometimento manteve-se aquém da disponibilidade orçamentária durante quase que a totalidade do exercício. As oscilações ocorridas se deram em razão do empenhamento integral do décimo-terceiro salário nos meses de agosto e dezembro.
Todavia, a economia orçamentária realizada em todo o exercício permitiu uma anulação de R$1.469.000,00 no mês de dezembro, restando ainda R$1.030.133,13 (2,9% do inicial) de saldo não utilizado, ou seja, se não fossem as anulações a sobra seria de R$2.499.133,13 (7,1% do previsto).
Neste grupo de despesas ocorreram ajustes na ordem de mais de R$14milhões, ou seja, mas de 40% do orçamento disponibilizado no grupo teve de ser remanejado. 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000
JAN ABR JUL OUT
Orçamento Disponível Despesa Comprometida
Analisando as demais Despesas Correntes, constata-se que desde o início do exercício foram comprometidas além das possibilidades orçamentárias, o que acabou por acarretar na necessidade de redução de gastos nos meses de agosto e setembro, além de uma suplementação de R$1.420.000,00 em outubro e outros pequenos ajustes.
Com estas adequações e considerando que no mês de dezembro foram comprometidos valores abaixo da média, o saldo orçamentário não utilizado ao final do exercício foi de R$991.262,91. - 500 1.000 1.500 2.000
JAN ABR JUL OUT
Orçamento Disponível Despesa Comprometida
Figura 24 – Demais Despesas Correntes – 2000
Constata-se que neste exercício, apesar do orçamento de Investimentos (Obras e Equipamentos) ter aumentado em mais de 140% em relação ao inicialmente previsto, o volume de gastos foi muito baixo, comprometendo menos de 3% dos gastos da Universidade neste período.
A figura seguinte demonstra que até o mês setembro os gastos acompanharam o orçamento disponível, que teve acréscimo em outubro. Este acréscimo permitiu uma pequena melhora nos gastos, todavia, a importância de R$426.343,73 acabou não sendo utilizada.
(200) - 200 400 600 800
JAN ABR JUL OUT
Orçamento Disponível Despesa Comprometida
Figura 25 – Despesas de Investimentos - 2000
No geral o comprometimento de despesas acompanhou a disponibilidade orçamentária, sobretudo até o mês de setembro. Com as suplementações de R$2.000.000,00 realizadas em outubro, a folga orçamentária ficou maior no último trimestre.
Constata-se, todavia, que a disponibilidade financeira foi superior à orçamentária desde o início do ano, fechando o exercício com um déficit orçamentário de mais de R$8.500.000,00, ou seja, haveria necessidade de maiores ajustes orçamentários que permitissem a maior utilização destes recursos.
- 2.500 5.000 7.500 10.000 12.500 15.000 17.500
JAN ABR JUL OUT
Disponibilidade Financeira Orçamento Disponível Despesa Comprometida
A figura abaixo compara o orçamento disponível no exercício e seus ajustes com a evolução da receita média, dos 12 meses anteriores ao mês analisado, disponível para a UDESC, sem previsão de correção monetária.
Observa-se o fato que o orçamento já iniciou abaixo da média de repasses do ano anterior, ou seja, foi subdimensionado, necessitando correção já no início do exercício. A pequena correção realizada no mês de outubro amenizou o déficit orçamentário, porém inviabilizou a utilização de recursos na ordem de quase R$9milhões. 35,0 40,0 45,0 50,0 55,0 60,0
JAN ABR JUL OUT
Orçamento Receita Estimada
Figura 27 – Comparativo do Orçamento x Receita - 2000
4.4.2 Exercício de 2001
O comprometimento em despesas de pessoal foi além do previsto. A figura seguinte mostra certo equilíbrio no comprometimento até o mês de agosto. Entretanto, o aumento das despesas a partir do mês de setembro e o pagamento do décimo-terceiro salário e férias em dezembro encadeou a necessidade de suplementação, realizada na ordem de R$4.396.370.00. Esta suplementação, de
13,3% em relação à dotação inicial, permitiu o encerramento do exercício com uma sobra orçamentária de R$1.061.293,98. 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000
JAN ABR JUL OUT
Orçamento Disponível Despesa Comprometida
Figura 28 – Despesas de Pessoal e Encargos Sociais - 2001
As demais despesas correntes tiveram grande oscilação ao longo do exercício, com o comprometimento médio do orçamento se mantendo estável. A suplementação ocorrida em novembro não chegou a ser totalmente utilizada, possibilitando uma redução de R$200.000,00 em dezembro, além de uma sobra superior a R$1milhão. 500 1.000 1.500 2.000 2.500
JAN ABR JUL OUT
Orçamento Disponível Despesa Comprometida
Figura 29 – Demais Despesas Correntes – 2001
A dotação inicial para investimentos era superior a R$10milhões (17,4% do orçamento total da UDESC). Todavia, foram realizadas sistemáticas reduções, nos meses de março, junho e novembro, que supriram as necessidades em custeio.
Além disto, houve uma redução de R$1milhões em dezembro, fazendo com que este grupo de despesas tenha utilizado menos de 45% do montante previsto originalmente. 0 500 1000 1500 2000 2500 3000
JAN ABR JUL OUT
Orçamento Disponível Despesa Comprometida
Figura 30 – Despesas de Investimentos – 2001
À exceção do mês de março, o comprometimento da despesa ficou abaixo do orçamento médio disponível ao longo do ano. Houve suplementação de R$3.196.370,00 em dezembro, o que equilibrou o orçamento em relação a receita disponível. Todavia, os gastos não acompanharam esta evolução, gerando uma economia orçamentária de quase R$4milhões.
2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000
JAN ABR JUL OUT
Disponibilidade Financeira Orçamento Disponível Despesa Comprometida
Esta correção orçamentária demorou para ser processada. Ainda considerando a RLD do Estado, a média de arrecadação dos doze meses anteriores alcançou o orçamento disponível já no mês de julho, ou seja, neste mês já se poderia que ao final do ano estaria gerada sobra financeira. Assim, apesar do ajuste orçamentário que inclusive fez do orçamento maior do que a disponibilidade, houve sobra financeira próxima de R$3,5milhões.
45 50 55 60 65
JAN ABR JUL OUT
Orçamento Receita Estimada
Figura 32 – Comparativo do Orçamento x Receita - 2001
4.4.3 Exercício de 2002
Em relação à despesas de pessoal, o comprometimento de despesa foi superior ao orçamento disponível de março a novembro, quando o saldo foi reestabelecido com as suplementações de R$2.321.842,80 e R$2.795.000,00 em novembro e dezembro, respectivamente.
Estas suplementações aumentaram a disponibilidade orçamentária em 12%, justificando a sobra de aproximadamente R$500.000,00.
2.000 2.500 3.000 3.500 4.000 4.500 5.000 5.500 6.000 6.500
JAN ABR JUL OUT
Orçamento Disponível Despesa Comprometida
Figura 33 – Despesas de Pessoal e Encargos Sociais – 2002
As despesas de custeio ultrapassaram a expectativa no mês de maio, acarretando na necessidade de contingenciamento das despesas em agosto e na significativa suplementação em setembro, quando os gastos puderam voltar ao patamar inicial.
A redução ocorrida em novembro (R$908.400,00) e a suplementação de dezembro (R$500.000,00) deixaram ainda um saldo não utilizado de R$1.319.365,85. - 1.000 2.000 3.000 4.000
JAN ABR JUL OUT
Orçamento Disponível Despesa Comprometida
Figura 34 – Demais Despesas Correntes – 2002
A exemplo do exercício anterior, as despesas com investimentos foram sacrificadas em detrimento de despesas de pessoal e custeio. Da previsão de R$9.240.300,00, somente 57% dos recursos foram utilizados.
O volume comprometido até o mês de agosto foi baixo, embora tenham ocorrido suplementações de R$1.704.925,26 em junho. Assim, além de um gasto elevado no mês de setembro (R$1.731.420,27), houve redução orçamentária de quase R$3milhões no mesmo mês. Com os gastos estabilizados a partir de outubro, foram realizadas novas reduções em novembro (R$1.413.802,81) e dezembro (R$500.000,00), restando ainda sobra de R$876.587,19.
- 500 1.000 1.500 2.000
JAN ABR JUL OUT
Orçamento Disponível Despesa Comprometida
Figura 35 – Despesas de Investimentos – 2002
Neste exercício, chamam a atenção dois fatos: o primeiro, o fato do saldo orçamentário não utilizado, superior a R$3milhões, o que até poderia ser considerado normal se comparado com os demais exercícios. Todavia, percebe-se ainda que, desde o mês de abril, o comprometimento orçamentário é superior à disponibilidade financeira, considerando-se o duodécimo repassado pelo Estado.
- 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000
JAN ABR JUL OUT
Disponibilidade Financeira Orçamento Disponível Despesa Comprometida
Esta última análise fica evidenciada na figura abaixo, demonstrando que o orçamento disponível manteve-se superior a receita média dos doze meses anterior em todos o exercício. Traçando-se uma reta imaginária na linha correspondente à Receita Estimada, já podia se observar em junho que esta não alcançaria o orçamento disponível que, mesmo assim, foi suplementado no mês de dezembro.
Aparentemente, tal fato deve ter acontecido por conta de saldos financeiros anteriores, que não foram recolhidos pelo Governo do Estado, permanecendo de posse da UDESC. 60,0 65,0 70,0 75,0 80,0 85,0
JAN ABR JUL OUT
Orçamento Receita Estimada
Figura 37 – Comparativo do Orçamento x Receita - 2002
4.4.4 Exercício de 2003
Neste exercício, as despesas de pessoal mantém a característica de, subestimada ao longo do exercício, ser suplementada em dezembro para possibilitar o empenhamento das obrigações restantes. Assim, observa-se que ao longo do exercício o comprometimento foi sempre superior à possibilidade orçamentária. As suplementações ocorridas em novembro e dezembro, que totalizaram
R$6.177.500,00, permitiram não só o cumprimento das obrigações, mas também um acúmulo orçamentário não utilizado de R$1.855.614,94.
3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000 9.000
JAN ABR JUL OUT
Orçamento Disponível Despesa Comprometida
Figura 38 – Despesas de Pessoal e Encargos Sociais – 2003
Em relação a despesas de custeio, percebe-se equilíbrio entre orçamento e despesas até o mês de julho, quando as despesas começaram a diminuir. Estas reduções nos gastos, aliadas a suplementações de R$203.000,00, resultaram em sobra orçamentária de R$942.131,13. - 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000
JAN ABR JUL OUT
Orçamento Disponível Despesa Comprometida
Figura 39 – Demais Despesas Correntes – 2003
O orçamento de investimentos comprometia, inicialmente, 7,2% do orçamento total da UDESC. Todavia, utilizou-se somente cerca de 40% do montante previsto, ou seja, 3,0% do total comprometido pela UDESC durante todo o exercício. Não
houveram reduções significativas ao longo do exercício, resultando em sobra orçamentária superior a R$3milhões.
- 1.000 2.000 3.000 4.000
JAN ABR JUL OUT
Orçamento Disponível Despesa Comprometida
Figura 40 – Despesas de Investimentos – 2003
No geral, a despesa comprometida manteve-se sempre inferior ao orçamento disponível. De acréscimos no orçamento, duas pequenas suplementações em outubro e novembro, além de outra, em dezembro, de R$5.809.500,00. Cabe destacar que estas suplementações ocorreram sobretudo para despesas de pessoal e que mais de R$5milhões do orçamento não foi utilizado.
4.000 6.000 8.000 10.000 12.000 14.000 16.000
JAN ABR JUL OUT
Disponibilidade Financeira Orçamento Disponível Despesa Comprometida
Figura 41 – Disponibilidade Orçamentária Mensal – 2003
Nota-se que no mês de agosto a receita estimada alcançou o orçamento disponível e, mais uma vez, as suplementações ocorreram somente em dezembro. Destaca-se o fato de que estas suplementações fizeram que o orçamento final
ficasse em R$1,6milhões superior ao total da participação da UDESC na RLD do Estado. 65,0 70,0 75,0 80,0 85,0 90,0
JAN ABR JUL OUT
Orçamento Receita Estimada
Figura 42 – Comparativo do Orçamento x Receita - 2003
4.4.5 Exercício de 2004
O comprometimento orçamentário com despesas de pessoal, nos período de janeiro a novembro, oscilou entre R$4,6 e R$5,2milhões, ou seja, ficou ligeiramente abaixo da média mensal disponível, de cerca de R$5milhões.
Todavia, apesar deste exercício apresentar uma das melhores evoluções orçamentárias neste grupo de despesas, ainda houve necessidade de suplementação em dezembro, para possibilitar o empenhamento das despesas com décimo-terceiro salário e férias. Dos R$1.275.483,00 suplementados, quase a metade, R$632.825,55, acabaram não sendo utilizados.
4.000 5.000 6.000 7.000 8.000
JAN ABR JUL OUT
Orçamento Disponível Despesa Comprometida
Figura 43 – Despesas de Pessoal e Encargos Sociais – 2004
As despesas de custeio tiveram comprometimento correspondente ao orçamento disponível até o mês de julho, quando tiveram pequena redução. A partir daí a média utilizada se manteve, com acentuada redução em dezembro.
Foram realizadas suplementações em maio (R$400.000,00) e julho (R$1.231.000,00). Todavia, como os gastos foram reduzidos a partir de julho, foram realizadas reduções de cerca de R$3milhões nos meses de novembro e dezembro, deixando ainda um saldo de quase R$1milhão não utilizados.
- 500 1.000 1.500 2.000 2.500 3.000 3.500
JAN ABR JUL OUT
Orçamento Disponível Despesa Comprometida
Figura 44 – Demais Despesas Correntes – 2004
Mais uma vez o grupo de despesas “investimentos” acabou servindo aos demais itens, para ajustes orçamentários, visto que menos de 60% do estimado foi comprometido. Os gastos se mantiveram muito aquém das possibilidades
orçamentárias, com reduções de R$400.000,00 em maio, R$1.101.000,00 em julho e R$1.678.000,00 em novembro. A suplementação de R$163.901,35 realizada em dezembro ajudou a compor o saldo orçamentário não utilizado, de R$1.356.056,95.
- 500 1.000 1.500 2.000 2.500 3.000
JAN ABR JUL OUT
Orçamento Disponível Despesa Comprometida
Figura 45 – Despesas de Investimentos – 2004
Neste exercício, o orçamento era superavitário, tendo que ser reduzido em 3,2% para se adequar as receitas disponíveis. Todavia, mesmo com as restrições orçamentárias ocorridas, cerca de R$2milhões deixaram de ser utilizados.
6.000 8.000 10.000 12.000 14.000
JAN ABR JUL OUT
Disponibilidade Financeira Orçamento Disponível Despesa Comprometida
Figura 46 – Disponibilidade Orçamentária Mensal – 2004
Como a receita média dos doze meses anteriores não alcançaria a linha do orçamento disponível, houve necessidade de redução orçamentária, ocorrida em novembro, na ordem de R$4,2milhões. Entretanto, este número teve suplementação de R$1milhão em dezembro, sendo que apenas R$364.786,00 ficaram desprovidos de orçamento, não podendo ser empenhados.
80,0 85,0 90,0 95,0 100,0
JAN ABR JUL OUT
Orçamento Receita Estimada
Figura 47 – Comparativo do Orçamento x Receita - 2004
4.5 ANÁLISE DAS VANTAGENS E AS DESVANTAGENS DOS PROCEDIMENTOS UTILIZADOS PELA
UDESC NO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO
Considerando-se as despesas pelos seus grupos, nota-se que as despesas de pessoal e encargos sociais são quase sempre subestimadas quanto a real necessidade orçamentária. Assim, em apenas um dos últimos cinco exercícios o comprometimento neste grupo foi menor do que a estimativa inicial. Na média, os orçamentos foram deficitários em cerca de 4,7%, conforme se pode verificar na figura abaixo: 0 10 20 30 40 50 60 70 2000 2001 2002 2003 2004 Valores (em R$1m i) Previsto Comprometido
Já em relação as demais despesas de custeio, percebe-se aparente equilíbrio no comprometimento do orçamento previsto, sendo que na média dos últimos cinco anos apenas 2,2% dos valores previstos deixaram de ser utilizados.
0 5 10 15 20 25 30 2000 2001 2002 2003 2004
Valores (em R$1mi)
Previsto Comprometido
Figura 49 – Comparativo do comprometimento orçamentário de outras despesas de custeio
Todavia, o grupo que acaba tendo suas previsões comprometidas, seja por ajustes orçamentários internos ou pela inoperância em sua utilização, são as despesas com investimentos. No período analisado, apenas no exercício de 2000 foram comprometidos valores superiores ao orçamento inicial, e mesmo assim, este comprometimento ocorreu em razão do pífio valor destinado ao grupo (1,2% do orçamento total). Nos demais exercícios, que comprometiam em média 12,1% do orçamento geral, houveram cortes abruptos, sendo que em média, apenas 33,9% dos recursos propostos foram utilizados. A figura seguinte ilustra bem a situação acima descrita.
0 2 4 6 8 10 12 2000 2001 2002 2003 2004 Valores (em R$1m i) Previsto Comprometido
Figura 50 – Comparativo do comprometimento orçamentário de investimentos
Diante do exposto, observa-se que o orçamento público, na UDESC, não vem sendo utilizado como ferramenta gerencial, no que tange ao planejamento. Mas quais seriam os motivos destas distorções?
Um dos motivos mais relevantes é a falta de informações históricas, que permitam elaborar um planejamento a médio e longo prazo. Apesar destas informações estarem todas nos bancos de dados do sistema de administração orçamentária e patrimonial do Estado, em sistema desenvolvido pelo Centro Integrado de Automação de Santa Catarina – CIASC, as mesmas não são dispostas de forma clara, necessitando serem retrabalhadas, como realizamos neste estudo.
No período analisado verifica-se que a quantidade de itens orçamentários vem diminuindo ao longo dos anos. Todavia, as quantidades percentuais de itens que sofrem alterações, sejam aumentos ou diminuições, se mantém. Para piorar, existem itens que são acrescidos e diminuídos no mesmo exercício, o que mostra que até durante a correção com suplementações a Universidade não tinha domínio da utilização dos recursos. A figura seguinte demonstra esta análise.
Exercício Total de itens
orçamentários Aumentos Diminuições Ambos Inalterados
2000 106 33,0% 43,4% 11,3% 34,9%
2001 84 19,0% 11,9% 2,4% 71,4%
2002 96 28,1% 47,9% 11,5% 35,4%
2003 79 12,7% 8,9% - 78,5%
2004 69 21,7% 89,9% 18,8% 7,2%
Figura 51 - Variação em relação ao planejado
Outra possível justificativa estaria embasada no fato de que a Universidade não possuía, no período estudado, em setor de planejamento devidamente estruturado, em condições de fomentar a Reitoria das informações necessárias. Sabe-se que hoje este setor já começa a ser estruturado, acreditando que os frutos começarão a ser colhidos em horizonte próximo.
Mas talvez o grande problema ainda seja outro: a falta de participação dos vários segmentos da Universidade na elaboração orçamentária. Observa-se que, sistematicamente, o orçamento foi elaborado por alguns poucos indivíduos, onde estes tomavam para si a responsabilidade de traçar e executar metas, deixando de lado o restante da comunidade universitária, que possuía total ignorância a respeito da figura do orçamento.
Apesar das tentativas de descentralização orçamentária, as mesmas foram muito tímidas, deixando ainda grande parte do orçamento centralizado na Reitoria da Universidade. Talvez traços da administração patrimonialista, centralizadora, ainda permaneça enraizada também na Universidade, fazendo do orçamento um instrumento de barganha. É importante frizar que esta prática, de centralização do poder, é comum em todas as esferas de Governo.
A cultura da UDESC fazia do orçamento apenas um documento formal, valorizando ações políticas em detrimento de ações administrativas, ou seja, o orçamento na Universidade ainda carregava as fortes características do orçamento brasileiro do início do século passado.
É importante frisar que neste trabalho não foram levados em consideração os pagamentos referentes a exercícios anteriores, ou seja, aqueles que foram executados e liquidados em um exercício, mas que só puderam ser quitados no exercício seguinte. Os gastos com despesas de exercícios anteriores são, historicamente, superiores a R$1.000.000,00, sendo que somente são consideradas se houver previsão financeira que a suporte.
Mais um problema para o planejamento orçamentário é o fato de o Executivo Estadual elaborar a estimativa de receitas, em geral, com visão pessimista, como mostra a figura abaixo:
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 2000 2001 2002 2003 2004 Exercício
Valores (Em R$1mi)
Dotação Inicial
Dotação Comprometida
1,95% da RLD (cota da UDESC)
Figura 52 – Comparativo da execução orçamentária
Nota-se que as despesas comprometidas ainda assim ficam abaixo da proposta orçamentária inicial. Tal fato é justificado na execução orçamentária, que mesmo observando o comportamento da receita ao longo do exercício, só faz os ajustes necessários tardiamente, comprometendo a utilização dos recursos. É preciso lembrar, entretanto, que os ajustes na peça orçamentária precisam de apreço do Executivo, com aprovação do Legislativo, o que acaba acarretando na demora em se corrigir tais distorções.
A figura seguinte mostra a execução orçamentária do período analisado, demonstrando que as correções são efetuadas somente nos meses finais de cada
ano, o que implica na impossibilidade de utilização de parte de recursos pela falta de tempo hábil para as etapas inerentes ao processo, como projetos e pareceres, processos licitatórios e empenhos.
-20% -10% 0% 10% 20%
Jan Abr Jul Out
2000 2001 2002 2003 2004
Figura 53 – Execução orçamentária – 2000/2004
4.6 APRESENTAÇÃO DE UMA PROPOSTA DE PROCEDIMENTOS QUE POSSIBILITE A EFETIVA UTILIZAÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO COMO FERRAMENTA GERENCIAL NA UDESC
Como visto anteriormente, o plano plurianual compreende dois grandes módulos, que são a base estratégica e os programas. Assim, em relação às propostas orçamentárias cabe traçar um paralelo entre planejamento estratégico é orçamento público.
A análise da situação atual, as diretrizes, prioridades e objetivos estabelecidos pelo Reitor, no caso da UDESC, que tenham por objetivo atender ao anseio da comunidade universitária, minimizando ou extinguindo os problemas e/ou demandas da mesma, pode ser considerada como base estratégica.
Para complementar a base estratégica, faz-se necessário um sistema de apuração de custos, para se saber quanto custa o atendimento a cada objetivo a que a administração se propõe, bem como a disponibilidade dos mesmos. Assim, a base estratégica da universidade é o próprio planejamento estratégico da mesma.