2 The acquisition of Case Absorption Effects
2.2 The Pilot Studies
2.2.3 Concluding remarks
BRASILEIRA
Desde os anos 1980 uma onda de reformas dos Estados e de suas administrações, resultantes das transformações econômicas e sociais, vem provocando efeitos sobre o setor público em todo o mundo, em diferentes nações como Estados Unidos da América, Nova Zelândia, Inglaterra, Austrália, Japão, Cingapura, México, Chile e, inclusive, o Brasil.
Na década de 90, o Brasil, inspirado nesse movimento internacional, passou por uma reforma que originou a denominada administração pública gerencial, consolidando a hegemonia do modelo de gestão gerencialista. A estratégia gerencial dá ênfase sobre as dimensões econômico-financeira e institucional-administrativa, focalizando-se nas questões administrativas e se baseando nas recomendações das correntes de ajuste estrutural e do gerencialismo para reorganizar o aparelho de Estado e reestruturar a sua gestão (PAULA, 2005).
Um marco deste novo paradigma veio com a publicação, em 1995, pela Presidência da República do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, cuja proposta básica é a de transformar a administração pública brasileira, de burocrática em administração pública gerencial (BRASIL, 1995). A partir daquele momento, a reforma do aparelho do Estado,
visando torná-lo menor, mais eficiente e mais voltado para o atendimento das demandas dos cidadãos, passou a ser uma questão nacional (BRASIL, 1995).
Uma década mais tarde e seguindo essa mesma linha, foi criado o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização (GesPública), por meio do Decreto 5.378 de 23 de fevereiro de 2005 (BRASIL, 2005). O Programa é o resultado da evolução histórica de uma série de iniciativas do Governo Federal para promover a gestão pública de excelência, visando a contribuir para a qualidade dos serviços públicos prestados ao cidadão e para o aumento da competitividade do país.
Em 2012, foi criada a Secretaria de Gestão Pública (Segep), por meio do Decreto nº 7.675, publicado no Diário Oficial da União do dia 23/01/2012, que promoveu a revisão da estrutura regimentar do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Compete à Segep formular políticas e diretrizes para a gestão pública e de pessoal. A Secretaria tem como meta orientar a ação do Estado para resultados no intuito de prestar bons serviços ao cidadão, dar atenção à qualidade do gasto público, melhorar as práticas de gestão, além de promover a eficiência dos serviços públicos federais.
De todas as mudanças oriundas desse contexto e das diversas correntes de reformas adotadas, o paradigma que pode ser observado constantemente corresponde à tentativa de se implantar no setor público dinâmicas de trabalho semelhantes às da iniciativa privada. De forma geral, a Nova Administração Pública tem como base a premissa de que a adoção de práticas da gestão privada, com suas ferramentas de gestão, lógicas, técnicas e procedimentos, possibilita a melhoria dos resultados das organizações do setor público.
Dessa forma, esse conjunto de fatores acabou propiciando a disseminação da cultura do
management1 para o setor público e a adoção das ditas modernas ferramentas de gestão, também denominados de "modismos gerenciais", como qualidade total, planejamento estratégico, reengenharia, downsizing, benchmarking, terceirização, dentre outras.
Para Farnham e Norton (1992 apud PAULA, 2005) o management é uma atividade universal, ou seja, os gestores, no setor público ou privado, desempenham tarefas e papéis similares. De acordo com esses autores, apesar das diferenças entre a administração do setor público e do
1
Management - em geral associado ao setor privado, é uma abordagem racional para a tomada de decisões. Nela, os administradores são os agentes que maximizam o uso de recursos para atingir metas organizacionais e alimentar o crescimento corporativo (PAULA, 2005).
setor privado, as visões e as ferramentas gerenciais também podem ser aplicadas no setor público.
Para Paula (2005), constatou-se que a nova administração pública se tornou hegemônica devido ao seu status de eficiência, que se funda na absorção do modelo organizacional e das formas de gestão apregoados pelo gerencialismo. A autora questiona, no entanto, a adequabilidade desse modelo para o setor público, justificando que sua adoção posterga a elaboração de ideias, modelos e práticas gerenciais que atendam às especificidades do setor público.
Dentre esse conjunto abrangente de mudanças, destaca-se a gestão por resultados, na qual a mensuração de desempenho é uma ferramenta central, que apesar das dificuldades de sua mensuração no setor público, muitos autores a consideram como um avanço irreversível, que continuará na agenda da modernização do Estado nos próximos anos (LAPSLEY, 2008, apud PACHECO, 2009).
A mensuração de desempenho é o pilar de sustentação de duas das três inovações responsáveis pela melhoria de desempenho das organizações públicas, segundo pesquisa comparada compreendendo sete países: a contratualização de resultados e o orçamento por produto aliado à contabilidade gerencial (Jann e Reichard, 2002, apud PACHECO, 2009). O tema é polêmico e sua implementação nas duas últimas décadas tem sido acompanhada de inúmeros artigos e estudos. Para alguns autores, a mensuração de desempenho no setor público tem contribuído para o alcance de múltiplos objetivos, dentre eles a transparência de custos e de resultados, a melhoria da qualidade dos serviços prestados, a motivação dos funcionários, sendo um dos pilares mais importantes da nova governança em torno do Estado- rede (Goldsmith e Eggers, 2006; Behn, 1995 apud PACHECO, 2009).
Para seus críticos, no entanto, trata-se de uma transposição indevida de um instrumento desenvolvido para a gestão empresarial, que gera graves distorções quando aplicado ao setor público (Dunleavy e Hood, 1994; Hood, 2007 apud PACHECO, 2009). Apesar da polêmica, as experiências de mensuração de desempenho e contratualização de resultados têm-se expandido tanto em outros países como no Brasil e diferentes governos vêm enfrentando as dificuldades introduzidas por essa nova forma de gestão e procurando aperfeiçoar metas e indicadores.
Para Pacheco (2009), apesar das dificuldades, o sentido das experiências em curso é o de aprofundar as reformas na direção da gestão voltada para resultados. Isso implica enfrentar as dificuldades de mensuração de desempenho, ultrapassando as justificativas simplistas para não medi-lo ou as críticas superficiais que veem nessas iniciativas a “privatização do Estado”, simplesmente porque emprestam técnicas antes aplicadas pelas empresas privadas (PACHECO, 2009). Adaptações são requeridas, assim como esforços continuados de aperfeiçoamento das medidas e dos medidores, já que há evidências suficientes que comprovam a contribuição da mensuração de desempenho para a efetiva melhoria de resultados alcançados pelas organizações públicas – principalmente aquelas que prestam serviços, onde é mais fácil mensurar atividades e produtos do que nas secretarias formuladoras de políticas públicas (PACHECO, 2009).
2.5.1 Indicadores de desempenho
Pode-se afirmar que o principal objetivo dos indicadores é o de assistir aos gestores públicos, com informações confiáveis, precisas e tempestivas, diminuindo as decisões fundamentadas
exclusivamente na intuição, tradição, “tino administrativo” ou opiniões pessoais. Neste
contexto, os indicadores permitem integrar subjetividade e objetividade a partir de evidências empíricas, viabilizam comparações e avaliações consistentes, e, principalmente, criam condições para esclarecer e fornecer suporte às decisões (BRASIL, 2012).
Em suma, indicadores são informações que permitem descrever, classificar, ordenar, comparar ou quantificar de maneira sistemática aspectos de uma realidade e que atendam às necessidades dos tomadores de decisões (BRASIL, 2012).
Se um indicador não reflete a realidade que se deseja medir ou não é considerado nos diversos estágios da elaboração e implementação de políticas, planos e programas, torna-se então um desperdício de tempo e de recursos públicos (BRASIL, 2012).
Existem diferentes classificações para os indicadores de desempenho, dentre as encontradas na literatura destaca-se as listadas abaixo, conforme Brasil (2012).
1 - Indicadores de Gestão do Fluxo de Implementação de Políticas Públicas.
Essa classificação permite separar os indicadores de acordo com a sua aplicação nas diferentes fases do ciclo de gestão de uma política pública, quais sejam: antes, durante ou depois de sua implementação:
a) Insumo (antes): são indicadores que têm relação direta com os recursos a serem
alocados, ou seja, com a disponibilidade dos recursos humanos, materiais, fi- nanceiros e outros a serem utilizados pelas ações de governo. São exemplos médicos/mil habitantes e gasto per capita com educação;
b) Processo (durante): são medidas que traduzem o esforço empreendido na obtenção dos
resultados, ou seja, medem o nível de utilização dos insumos alocados como, por exemplo, o percentual de atendimento de um público alvo e o percentual de liberação dos recursos financeiros;
c) Produto (depois): medem o alcance das metas físicas. São medidas que expressam as
entregas de produtos ou serviços ao público-alvo. São exemplos o percentual de quilômetros de estrada entregues, de armazéns construídos e de crianças vacinadas em relação às metas estabelecidas;
d) Resultado (depois): essas medidas expressam, direta ou indiretamente, os benefícios
no público-alvo decorrentes das ações empreendidas no contexto de uma dada política e têm particular importância no contexto de gestão pública orientada a resultados. São exemplos as taxas de morbidade (doenças), taxa de reprovação escolar e de homicídios;
e) Impacto (depois): possuem natureza abrangente e multidimensional, têm relação com
a sociedade como um todo e medem os efeitos das estratégias governamentais de médio e longo prazo. Na maioria dos casos estão associados aos objetivos setoriais e de governo. São exemplos o Índice Gini de distribuição de renda e o PIB per capita. 2 - Indicadores de Avaliação de Desempenho
Essa classificação possui foco maior na avaliação dos recursos alocados e dos resultados alcançados. Segundo essa ótica, os indicadores podem ser de (TCU, 2000):
a) Economicidade: medem os gastos envolvidos na obtenção dos insumos (materiais,
planejados. Visa a minimizar custos sem comprometer os padrões de qualidade estabelecidos e requer um sistema que estabeleça referenciais de comparação e negociação;
b) Eficiência: essa medida possui estreita relação com produtividade, ou seja, o quanto se
consegue produzir com os meios disponibilizados. Assim, a partir de um padrão ou referencial, a eficiência de um processo será tanto maior quanto mais produtos forem entregues com a mesma quantidade de insumos, ou os mesmos produtos e/ou serviços sejam obtidos com menor quantidade de recursos;
c) Eficácia: aponta o grau com que um Programa atinge as metas e objetivos planejados,
ou seja, uma vez estabelecido o referencial (linha de base) e as metas a serem alcançadas, utiliza-se indicadores de resultado para avaliar se estas foram atingidas ou superadas;
d) Efetividade: mede os efeitos positivos ou negativos na realidade que sofreu a
intervenção, ou seja, aponta se houve mudanças socioeconômicas, ambientais ou institucionais decorrentes dos resultados obtidos pela política, plano ou programa. É o que realmente importa para efeitos de transformação social.
Pacheco (2009) sistematizou o debate em torno do que mensurar – outputs (produtos) versus
outcomes (impactos). Para a autora, a defesa da mensuração de impactos (outcomes), ou seja,
a contribuição efetiva para a resolução de um problema, tem levado alguns analistas, tanto no Brasil como em outros países, a criticar boa parte das experiências em curso, já que a maioria delas se inicia pela mensuração da prestação de determinados serviços previamente especificados, os produtos (outputs). Mas há autores que consideram tal debate inócuo; para esses autores, ambas as opções apresentam vantagens e inconvenientes. Na mensuração de impactos, é difícil estabelecer relações de causalidade entre as ações empreendidas e o resultado observado – é difícil isolar, dentre as inúmeras variáveis que afetam a situação, aquelas diretamente ligadas aos serviços prestados por uma determinada organização pública (PACHECO, 2009). Por vezes, as ações requerem um longo tempo de maturação para que os impactos possam ser observáveis, pois os impactos desejados podem depender de mudanças substanciais no comportamento dos cidadãos. Por outro lado, mensurar produtos pode levar a um foco excessivo no curto prazo (PACHECO, 2009).
Para Trosa (2001, apud PACHECO, 2009), ambas as formas de mensuração são importantes e respondem a duas perguntas distintas: a mensuração de produtos (outputs) permite conhecer o que é efetivamente produzido com os recursos públicos; já a preocupação com impacto
(outcomes), permite indagar sobre a eficácia e utilidade daquilo que é produzido. Segundo a autora, a resposta a esse debate deve ser pragmática: governos devem começar pelos serviços prestados, cuja mensuração é mais fácil, e ir evoluindo em direção aos impactos, por meio da construção da cadeia lógica que liga as ações aos objetivos visados, relacionando impactos, resultados intermediários e ações (PACHECO, 2009).
3 METODOLOGIA
3.1 TIPO DE PESQUISA
Neste capítulo é apresentada a metodologia da pesquisa, é descrita a operacionalização utilizada para identificar as categorias e as dimensões do processo de gestão de mudança, e finalmente apresentado o método escolhido para a coleta e a análise dos dados.
Para o estudo de mudança organizacional sugere-se que pesquisas qualitativas de caráter descritivo sejam adequadas, uma vez que, segundo Godoy (1995), na perspectiva qualitativa um fenômeno pode ser melhor compreendido no contexto em que ocorre e do qual é parte, devendo ser analisado de forma integrada. Para tanto o pesquisador vai a campo buscando captar o fenômeno em estudo a partir da perspectiva das pessoas nele envolvidas, considerando todos os pontos de vista relevantes. Vários tipos de dados são coletados e analisados para que se entenda a dinâmica do fenômeno.
Por esses motivos, a abordagem qualitativa foi escolhida neste estudo, por entender que se trata da melhor forma de buscar a compreensão da influência do processo de gestão adotado sobre o alcance dos objetivos pretendidos com a mudança organizacional estudada.
O estudo se caracteriza como descritivo, por ter como objetivo a exposição das características da população e do fenômeno de mudança objetos do estudo (VERGARA, 2010).
Triviños (1987) destaca que os estudos descritivos pressupõem o conhecimento prévio do problema a ser investigado, por isso foi realizada previamente à pesquisa de campo extensa revisão da literatura acadêmica.
Também se destaca o aspecto aplicado desta pesquisa, por ser motivada pela necessidade de resolver problemas concretos e tendo, portanto, finalidade prática (VERGARA, 2010).
A metodologia adotada para a pesquisa foi o estudo de caso único. Para Yin (2001), o estudo de caso é uma estratégia que contribui de forma inigualável para a compreensão de fenômenos sociais complexos, sejam eles individuais, organizacionais ou políticos.
Para o autor, o estudo de caso é uma maneira adequada de investigar fenômeno contemporâneo inserido em um contexto real, especialmente quando os limites entre fenômeno e o contexto não estão claramente definidos; situações em que comportamentos
relevantes não podem ser manipulados; e em situações em que o pesquisador tem pouco controle sobre os eventos. Este é o caso desta pesquisa, especialmente por acreditar que vamos lidar com questões contextuais que podem ser muito pertinentes ao fenômeno estudado.
Os programas de pesquisas das diferentes áreas, dentre elas as de mudanças, tem dado grande ênfase sobre o papel do contexto na análise da mudança. Como o tema deste estudo é o processo de mudança, o contexto em torno do tema, que molda o campo de eventos, e é, por sua vez moldado por eles, é uma parte necessária da investigação (PETTIGREW; WOODMAN; CAMERON, 2001).
A metodologia de estudo de caso único foi escolhida por ser adequada à descrição da intervenção da mudança estudada e do contexto da vida real em que ela ocorre (YIN, 2001).
3.2 COLETA DE DADOS
A coleta de dados foi dividida em três fases, todas com o enfoque qualitativo, em virtude de este estudo privilegiar o significado das informações coletadas (BOAVENTURA, 2004). A escolha do caso a ser estudado - implementação dos indicadores de complexidade na Criminalística da Polícia Federal - deu-se de forma intencional por se tratar de mudança ocorrida no local de trabalho da pesquisadora, permitindo o acesso facilitado às pessoas e às fontes de informações relevantes para o desenvolvimento da pesquisa e compreensão do fenômeno.
A unidade de análise utilizada neste estudo foi o processo de mudança organizacional ocorrida por meio da implementação dos indicadores de complexidade, na Criminalística da Polícia Federal. O período investigado contemplou janeiro de 2009 até julho de 2013, no qual aconteceram as fases de concepção, planejamento e adoção da mudança estudada.
Inicialmente realizou-se uma revisão da literatura para identificar os conceitos e dimensões de mudança organizacional, de forma a estabelecer as categorias de análise a serem estudadas. A segunda fase foi realizada por meio de análise documental com o objetivo de identificar nos documentos da organização evidências do processo de mudança, da natureza da mudança e do contexto organizacional, conforme as categorias de análise estruturadas.
A terceira fase foi realizada por meio da pesquisa de campo, que contemplou a realização de entrevistas semiestruturadas com os gestores responsáveis pelo processo de implementação da mudança, complementada pela observação direta.
A utilização de diferentes fontes de dados pretende aumentar a confiabilidade das informações colhidas, uma vez que permite a confrontação de informações contrastantes.
3.2.1 Categorias de Análises
O estudo da literatura forneceu o direcionamento a ser seguido durante a realização da pesquisa e subsidiou a estruturação da coleta de dados, por meio das categorias de análise, com foco no alcance dos objetivos propostos neste estudo.
O Quadro 3 apresenta as categorias de análise escolhidas, que emergiram do estudo da literatura.
Quadro 3 - Categorias de análise do estudo
Categoria de análise Justificativa da escolha
Natureza da mudança associada aos indicadores de produtividade adotados na Criminalística da Polícia Federal.
Conhecer a natureza da mudança adotada, bem como suas motivações, de modo a compreender sua influência no processo de implementação.
Contexto externo e interno da Polícia Federal e da Criminalística durante o período da mudança.
Contextualizar o ambiente externo e o organizacional que molda os eventos da mudança adotada.
Gestão do processo de mudança. Identificar evidências das intervenções realizadas que possam ter interferido no processo da gestão de mudança.
Fonte: elaboração própria.
As categorias de análise foram divididas em dimensões. As primeiras dimensões sobre a natureza e o contexto da mudança foram desenvolvidas a partir da revisão da literatura, enquanto que a estruturação das dimensões relativas ao processo de mudança foi baseada no modelo de Kotter (1995).
As dimensões, por sua vez, deram origem às subcategorias de análise, que orientaram a elaboração do roteiro para as entrevistas. A relação completa das categorias de análise, das dimensões e das subcategorias pode ser observado no Quadro 4. O roteiro das entrevistas encontra-se no Apêndice A.
Quadro 4: Estruturação da investigação (categorias, dimensões e subcategorias de análise).
Categorias de
análise Dimensões Subcategorias
Natureza da
mudança Tipo da mudança
Finalidade (objetivo, motivação) Adequação
Cárater ameaçador
Contexto
Externo Administração pública, especificamente na área de segurança
Organizacional Missão, estrutura, cultura, históricos de mudanças anteriores
Setorial Infraestrutura e apoio local
Processo de mudança
Urgência
Existência de motivação para a mudança
Comunicação das motivações e intenções da mudança
Coalizão
Pessoas participantes tinham posição de poder e expertise suficiente
Liderança e credibilidade
Visão Existência da visão e clareza da visão de mudança Comunicação Canais formais e informais utilizados
Empoderamento (empowerment)
Incentivo à tomada de decisão Treinamento
Conquistas de curto
prazo Benefícios visíveis observados
Consolidação Novas adaptações de possíveis incoerências ainda existentes em relação à mudança
Institucionalização Incorporação da mudança à cultura
3.2.2 Pesquisa documental
Esta etapa consiste na realização de pesquisa documental com foco nas intervenções para a mudança adotada por meio da adoção dos indicadores de complexidade na perícia criminal federal.
Para isso foram realizados exames de materiais de natureza diversa, como documentos impressos, informações disponibilizadas nos veículos institucionais, intranet, normas internas, etc. Para Yin (2005) esses documentos são fontes ricas de dados a respeito de características
organizacionais, desde que considerados os possíveis vieses presentes nos registros produzidos pela organização (YIN, 2005).
Os documentos pesquisados abrangem os documentos pertencentes à organização estudada, relativos à adoção dos indicadores de produtividade, bem como outros que tivesse alguma relação com a mudança, ou que pudesse contextualizar a organização. O período da pesquisa documental abrangeu os anos de 2009 a 2013.
3.2.3 Pesquisa de campo – Entrevistas Semiestruturadas
Optou-se pela realização de entrevistas de forma semiestruturada, utilizando-se como norteador o roteiro elaborado a partir das categorias de análise escolhidas, conforme demonstradas no Quadro 4.
O roteiro foi elaborado com base no resultado da análise do referencial teórico, em conformidade com o proposto por Vergara (2008), de que os roteiros das entrevistas são alimentados pelas teorias que embasam o estudo, por informações que o pesquisador já tenha
registrado sobre o fenômeno de interesse, bem como por “dicas” de pessoas vinculadas a
determinadas organizações com vivências que lhes permitam explicitar conclusões relativas ao tema em pauta.
A opção pela entrevista semiestruturada baseou-se no interesse de existência de abertura, de forma a possibilitar o surgimento de novas interrogativas à medida que as respostas dos informantes fossem sendo recebidas (TRIVIÑOS, 1987). No entanto, não houve o surgimento de questões importantes relacionadas ao tema que não haviam sido previamente levantadas na