7 SUMMARY OF INFLUENCING PARAMETERS
7.2 C OMPOSITION OF THE CONCRETE PORE SOLUTION
A proteção do meio ambiente na expressão de Andreas J. Krell441 “é acima de tudo, uma função a ser promovida sob o controle do poder estatal e acha suas condições, seus limites e espaços de ação nos moldes do Direito”.
De acordo com Vladimir Passos de Freitas442 a fixação da competência das pessoas políticas na Constituição, no que se refere à questão do meio ambiente, “só é simples na aparência, pois há vários campos em que os limites são imprecisos e vagos”. Neste particular o autor aponta para a complexidade no campo da competência legislativa, mas, não há como deixar de estender este raciocínio também para a esfera da competência material.
REVESTE-SE DE ILEGALIDADE A PORTARIA DO IBAMA, FRUTO DE DELEGAÇÃO DE COMPETENCIA CONTIDA EM DECRETO-LEI NÃO ABRIGADO PELO CONGRESSO NACIONAL. 3- SO A LEI, EM SENTIDO FORMAL E MATERIAL, PODE DESCREVER INFRAÇÃO E IMPOR SANÇÕES. 4- RECURSO IMPROVIDO. (REsp 120285⁄MG, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 16⁄06⁄1997, DJ 01⁄09⁄1997 p. 40757). "ADMINISTRATIVO. IBAMA. INFRAÇÃO. APLICAÇÃO DE MULTA.
1 – SÃO INVÁLIDOS OS ATOS NORMATIVOS PROVENIENTES DE DECRETOS-LEIS O NELES FUNDADOS, QUE NÃO SE ENCONTRAM ALBERGADOS PELA EXCEÇÃO CONSTANTE NO
ARTIGO 25 DO ADCT. 2 – REVESTE-SE DE ILEGALIDADE A PORTARIA DO IBAMA, FRUTO DE
DELEGAÇÃO DE COMPETÊNCIA CONTIDA EM DECRETO-LEI NÃO ABRIGADO PELO
CONGRESSO NACIONAL. 3 – SÓ A LEI, EM SENTIDO FORMAL E MATERIAL, PODE
DESCREVER INFRAÇÃO E IMPOR SANÇÕES. 4 – “RECURSO IMPROVIDO.” (REsp.
120.285⁄DELGADO) (REsp 259173⁄RS, Rel. Ministro HUMBERTO GOMES DE BARROS, PRIMEIRA TURMA, julgado em 27⁄03⁄2001, DJ 11⁄06⁄2001 p. 111)
441 KRELL, Andreas J., Autonomia municipal e proteção ambiental: critérios para definição das
competências legislativas e das políticas locais. In: A aplicação do direito ambiental no Estado Federativo. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2005, p. 147.
442 FREITAS, Vladimir Passos de. A Constituição Federal e a efetividade das normas ambientais. 2ª
Essa complexidade reflete-se no raciocínio de Verônica Bezerra Guimarães443 ao constatar que um “dos maiores desafios da descentralização do poder pelo sistema de competências é manter o equilíbrio federativo”.
Paulo Affonso Leme Machado444 indica a inovação da técnica legislativa do legislador constituinte, que separou “em artigos diferentes a competência para legislar e a competência para administrar”.
A competência constitucional ambiental (legislativa e administrativa), segundo Celso Antônio Pacheco Fiorillo445 passa a observar os fundamentos fixados nos artigos 23, VI446 e 225. E, estes pressupostos passaram a exigir do intérprete
uma nova visão de aplicação do direito positivo, baseado no critério de competência material cumulativa e de predominância do bem difuso em face dos bens públicos ou privados, estabelecendo os parâmetros para a tutela do direito ambiental no Brasil.
Pode-se, assim, afirmar a existência de dois critérios, a competência legislativa447 e a competência administrativa e ou material. A competência legislativa como indica Celso Antônio Pacheco Fiorillo448, classifica-se em exclusiva (art. 25, §§ 1º e 2º da Constituição), privativa (art. 22 e parágrafo único da Constituição), concorrente (art. 24 da Constituição) e suplementar (art. 24, § 2º da Constituição).
Ressalta-se que a questão relativa à competência legislativa ambiental tem sido assunto frequente nos Tribunais. Paulo de Bessa Antunes449, ao refletir sobre
443 GUIMARÃES, Verônica Bezerra. As competências federativas para o controle da poluição do ar
causada por veículos automotores. In: A aplicação do direito ambiental no Estado Federativo. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2005, p. 207.
444 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Op. cit., p. 107. 445 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Op. cit., p. 195. 446
art. 23, VI e VII da Constituição “Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: […] VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; art. 225 “Todos tem direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado [...]”
447 A competência legislativa como gênero admite a seguinte subdivisão: exclusiva, privativa,
concorrente e suplementar.
448 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Op. cit., p. 198-199.
449 ANTUNES (c), Paulo de Bessa. Federalismo e competências ambientais no Brasil. Rio de Janeiro:
as questões específicas em relação aos transgênicos examinadas pelo STF, considera que
O que se leva à Corte é o exame e a definição de um modelo federativo de repartição de competências dentre as quais, certamente, se incluem com destaque as competências ambientais. O cerne das demandas suscitadas perante o STF está, evidentemente, vinculado aos limites e fronteiras dentro dos quais devem-se situar, seja a União, no exercício do seu poder de legislar de forma genérica, sejam os estados, na suplementação da legislação federal como determinado pelo art. 24 da Constituição Federal. [...] ainda que na prática, os limites de atuação dos Estados venham sendo restringidos, consolidando um modelo de “federalismo centralizado” que vem caracterizando a nossa federação desde seus primórdios e que o desejo descentralizador de 88 não logrou alterar [...]
Cite-se, neste sentido, ADI 3035 MC/PR e ADI 3035/PR. As decisões das referidas Ações são pela declaração da inconstitucionalidade das leis estaduais. A interpretação dada ao tema pelo STF no caso concreto (concorrência legislativa) importa assim na definição dos padrões de regularidade a serem seguidos.
A competência material, de acordo com o abordado por Celso Antônio Pacheco Fiorillo450, subdivide-se em exclusiva da União (art. 21 da Constituição) e, comum entre todos os entes federativos - União, Estados, distrito Federal e Municípios (art. 23 da Constituição).
Paulo Affonso Leme Machado451 alerta, oportunamente, que a leitura do art. 23 da Constituição deve-se dar concomitantemente com o art. 18 também da Constituição que reafirma a autonomia dos entes federativos. Cuida, no entanto, de logo esclarecer que “a autonomia não significa a desunião entre os entes federados”, lembrando que
As atribuições e obrigações dos Estados e dos Municípios só a Constituição Federal pode estabelecer. O arcabouço do país tem que estar estruturado na lei maior que é a Constituição. Se leis ordinárias, se decretos, portarias ou resoluções, por mais bem intencionados que sejam, começarem a criar direitos e obrigações para os entes federados, subvertem-se totalmente os fundamentos da Federação.
450 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Op. cit., p. 198. 451 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Op. cit., p. 107-108.
A Emenda Constitucional nº 53/2006 deu nova redação ao parágrafo único do art. 23 da Constituição. Nesse sentido é a previsão de que leis complementares “fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”.
Aduz Paulo Affonso Leme Machado452 que a cooperação “há de ter duas finalidades indeclináveis – o equilíbrio do desenvolvimento e o equilíbrio do bem estar em âmbito nacional”.
Resta, nessa tarefa, estabelecer o que é desenvolvimento e como esse pode ocorrer de forma equilibrada. Adianta-se que essa é uma tarefa hercúlea. O direito ao desenvolvimento na perspectiva de Flávia Piovesan453 “traduz o direito a um ambiente nacional e internacional que assegure aos indivíduos e aos povos o exercício de seus direitos humanos básicos, bem como suas liberdades individuais”. No entanto, na advertência da autora esse direito tem “sido caracterizado por tensões ideológicas e ambivalências políticas”.
Nesse aspecto, conciliar interesses ou direitos aparentemente antagônicos como o direito à subsistência e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, ambos, direitos humanos fundamentais, passa também pela construção de um adequado modelo de fixação de competências.
Feitas essas considerações acerca da competência comum em matéria de meio ambiente, vale ressaltar a dificuldade que se encontra na prática na atuação dos órgãos ambientais no exercício do seu poder de polícia, que ensejam, por vezes, ações repetidas dos distintos entes na administração do meio ambiente,
452 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Op. cit., p. 111.
453 PIOVESAN, Flávia. Direito ao desenvolvimento: desafios contemporâneos. In: Direito ao
desenvolvimento. Coord.: Flávia Piovesan e Inês Virgínia Prado Soares. Prefácio de Celso Lafer. Belo Horizonte: 2010, p. 115.
resultando em prejuízos ao administrado454 e, muitas vezes, oportunizando malversação no atuar da Administração Pública455.
Paulo de Bessa Antunes456 é sensível a esta constatação ao afirmar que
O exercício da competência comum ambiental pode implicar, em tese, a imposição de sanções administrativas e, consequentemente, penas de multa. Ora, como é de conhecimento de todos, a imposição e arrecadação de multas por parte dos entes públicos está plenamente submetida ao princípio da legalidade e, evidentemente, não pode dele se afastar.
Assim, fundamental a observância além do princípio da legalidade, do princípio da cooperação e informação entre os órgãos ambientais a fim de evitar a distorção do sistema, tornando-o incompatível com o Estado Democrático de Direito, abrigado na Constituição.
Pode-se, portanto, afirmar que tanto as delimitações atinentes à competência administrativa quanto de competência legislativa implicam em observância aos limites constitucionais, evitando-se sobremodo a existência de conflitos na interpretação e aplicação da lei.