Etatsstyring med flere prinsipaler:
en studie av styringen av fylkesmannen
Pål Nordby Helle
Masteroppgave i statsvitenskap Institutt for statsvitenskap
UNIVERSITETET I OSLO
Våren 2016 Antall ord: 32286
II
III
Etatsstyring med flere prinsipaler: en studie av styringen av fylkesmannen
IV
© Pål Kristian Nordby Helle 2016
Etatsstyring med flere prinsipaler: en studie av styringen av fylkesmannen Pål Kristian Nordby Helle
http://www.duo.uio.no/
Trykk: Activ print og kopi as, Oslo
V
Sammendrag
Studien fokuserer på statlig styring i tilfeller der flere departementer styrer den samme underliggende virksomheten. Når flere skal styre én kan det oppstå samordningsutfordringer.
Spørsmålet er om samordningsutfordringer drives frem av at ulike statlige sektorer konkurrerer med hverandre om gjennomslag i den virksomheten de sammen styrer. Det undersøkes gjennom en casestudie av styringen av fylkesmannen. Landets 17 fylkesmenn mottar oppdrag fra en rekke departementer og direktorater, og har en sentral rolle i det norske styringssystemet. Jeg fokuserer på helse- og landbrukssektorene, samt aktører som har ansvar på tvers av sektorer. Gjennom intervjuer av åtte informanter og studier av sentrale styringsdokumenter, gir oppgaven innblikk i hvordan styringen har fungert.
I fylkesmannsembetet opplever de utfordringer med at oppgavene er flere enn ressursene, og at den totale oppdragsmengden er omfattende. Studien viser at oppdragsgiverne praktiserer en utbredt atferdsstyring av fylkesmannen. En tilsynelatende resultat- og effektbasert målstyring suppleres med en rimelig omfattende mengde aktivitetskrav og atferdsrettede resultatkrav.
Dermed blir etatsstyringen i realiteten rettet inn mot hvordan fylkesmannen skal utføre oppdraget, og ikke resultatene som skal oppnås.
Prinsipal-agent-teori anvendes for å forsøke å forklare styringspraksisen. Antakelsen har vært at konkurranse gir de ulike departementene insentiver til å detaljere styringen overfor fylkesmannen, slik at aktivitetsstyringen dermed blir et resultat av sektorkonkurranse. Samlet sett er ikke konkurransen spesielt sterk. Departementene forsøker ikke å skjerme fylkesmannen fra hverandres innflytelse, og generelt opplever de få samarbeidsutfordringer.
Oppdragsgivere styrer fylkesmannen uten at samordningen virker særlig inn på prioritering og styringspraksis. Flere mener sterk sektorisering vanskeliggjør mer samordnede styringssignal.
Samtidig oppleves ikke sektoriseringen like sterk innad i fylkesmannsembetet. Studien tyder derfor på at samordning blir enklere jo lenger ut i forvaltningen man kommer.
Fylkesmannens kontroll- og tilsynsoppgaver styres mer omfattende og detaljert enn andre oppgaver. Det skyldes at på rettsikkerhetsoppgaver er det et mål med lik saksbehandling på tvers av de ulike fylkesmannsembetene. Det gir klare insentiver for aktivitetsstyring. I oppgaven konkluderes det med at tradisjonelle myndighetsoppgaver som kontroll og tilsyn kan være vanskeligere å samordne enn annen offentlig virksomhet, på bakgrunn av at rettssikkerhetsdimensjonen gir sterke insentiver til aktivitetsstyring.
VI
VII
Forord
Å skrive masteroppgave i statsvitenskap kan anbefales. Det er tidvis en øvelse i utpreget frustrasjon, men samtidig utviklende, artig og grunnleggende interessant.
Jeg vil takke veilederen min, Jostein Askim, for veldig god faglig støtte, og for nyttige tilbakemeldinger i hele prosessen. Du har gitt meg motivasjon, og vært en stor inspirasjonskilde på det faglige planet. Takk for at du foreslo temaet «styringen av fylkesmannen» for en skarve førsteårsmasterstudent som tok kontakt.
Jeg har vært så heldig å få intervjue dyktige embetsfolk i departementer, tilsyn og fylkesmannsembete, og jeg er veldig takknemlig for at dere satte av tid til å dele interessante perspektiver og kunnskap. Takk også til Ivar hos fylkesmannen og Arnfrid i KMD for raske svar på spørsmål, og for god hjelp til å manøvrere i embetsverkets mange spennende kroker.
Det er på sin plass å sende en solid porsjon takknemlighet til min mor, som har gitt meg god og uforbeholden støtte gjennom studieårene. Det setter jeg stor pris på! Takk til gode studievenner for veldig bra år på Blindern. Og takk til den bunnsolide Lillehammer-gjengen for det dere er, og for at dere stadig holder sammen med meg her inne i storbyen.
Til slutt vil jeg rette en stor takk til Vegar. Jeg tenkte at det siste året kom til å bli veldig bra.
Takk for at du har gjort det enda bedre enn jeg kunne forestille meg.
Eventuelle feil og mangler i oppgaven er ene og alene mitt ansvar.
Blindern, 23. mai 2016 Pål Nordby Helle
Antall ord i oppgaven: 32286
VIII
IX
Innholdsfortegnelse
1 Innledning ... 3
2 Fylkesmannen og etatsstyringen ... 9
2.1 Embetenes rolle og utvikling ... 9
2.2 Etatsstyringsprosessen ... 10
3 Teori ... 13
3.1 Økonomisk inspirerte byråkratiteorier ... 13
3.2Teoretisk strategi ... 14
3.3 PA i en forvaltningskontekst ... 16
3.4 Flere prinsipaler i styringen ... 18
3.5 Forventninger på grunnlag av prinsipal-agent-teorien: ... 19
4 Metode ... 25
4.1 Casestudie ... 25
4.2 Forskningsdesign ... 27
4.3Rammer for casen ... 28
4.4Datainnsamling og reliabilitet ... 30
4.5Operasjonalisering av hypoteser ... 38
5 Etatsstyringen av fylkesmannen ... 43
5.1 Styringen innenfor landbrukssektoren ... 43
5.1.1 Årsaker til detaljeringsgrad i styringen ... 44
5.1.2 Oppgaver ... 46
5.1.3 Landbrukssektoren som forfektingskoalisjon? ... 48
5.2 Styringen innenfor helsesektoren ... 49
5.2.1 Årsaker til detaljeringsgrad i styringen ... 51
5.2.2 Oppgaver ... 53
5.2.3 Helsesektoren som forfektingskoalisjon? ... 54
5.3 KMDs samordningsrolle ... 55
5.3.1 Balanse mellom oppgaver og ressurser ... 56
5.3.2 Delegert etatsstyringsansvar ... 58
5.4 Den samlede styringen ... 59
5.4.1 Kultur, tillit og konkurranse ... 61
5.4.2 Oppgaver, fagfelt og alvorlighetsgrad ... 63
X
5.4.3 Interne styringskoalisjoner ... 64
6 Analyse av etatsstyringen ... 66
6.1 Målkonflikt ... 66
6.2 Oppgavetype ... 73
6.3 Styrende prinsipal ... 77
6.4 Interne koalisjoner ... 81
6.5 Hypotesene samlet ... 83
6.6 Nytten av PA og teoretiske implikasjoner ... 83
7 Konklusjon ... 86
7.1 Svar på problemstillingene ... 86
7.2 Begrensninger og generaliseringspotensial ... 89
7.3 Videre forskning ... 93
Litteraturliste ... 95
Vedlegg 1: Informantliste ... 103
Vedlegg 2: Intervjuguider ... 104
Vedlegg 3: Kvantitativ innholdsanalyse av embetsoppdrag ... 108
Tabell 1: Hypoteser oppsummert ... 24
Tabell 2: Samlet oversikt over dokumentpopulasjon ... 35
Tabell 3: Resultatdelområder Helsetilsynet 2014 og 2015 ... 36
Tabell 4: Resultatdelområder Landbruks- og matdepartementet 2014 ... 37
Tabell 5: Resultatdelområder Landbruks- og matdepartementet 2015 ... 37
Tabell 6: Oversikt over datakilder på hypotesene ... 42
Tabell 7: LMDs styringskrav overfor fylkesmannen ... 44
Tabell 8: Sammenheng mellom oppgavetype og styringskrav, LMD ... 47
Tabell 9: Helsetilsynets styringskrav overfor fylkesmannen ... 50
Tabell 10: Sammenheng mellom oppgavetype og styringskrav, Helsetilsynet ... 53
Tabell 12: Oppsummering av hypotesene ... 83
Figur 1: Oversikt over tildelte midler til Fylkesmannen i Oppland i 2014. ... 60
1
Viktige forkortelser
FAD: Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet Helsetilsynet: Statens helsetilsyn
KMD: Kommunal- og moderniseringsdepartementet LMD: Landbruks- og matdepartementet
DIFI: Direktoratet for forvaltning og IKT DFØ: Direktoratet for økonomistyring MRS: Mål- og resultatstyring
2
3
1 Innledning
Samordning på tvers av sektorgrenser kan være krevende generelt, og spesielt innenfor rammen av et statsapparat som det norske (Fimreite & Lægreid, 2005, s. 175). Det henger sammen med prinsippet om ministerstyre, som innebærer at den enkelte fagstatsråd står konstitusjonelt ansvarlig overfor Stortinget for alt som skjer innenfor sitt departement og sine egne underliggende virksomheter (Fimreite & Lægreid, 2005, s. 180). Ministerstyre anses gjerne som en av årsakene til at Norge har sterke sektordepartementer og rimelig svake overordnede samordningsdepartementer (Fimreite & Lægreid, 2005, s. 181–183). Saker som skrider over departementsgrensene, krever en samordningsinnsats som vanskeliggjøres av disse institusjonelle begrensningene (Tranøy & Østerud, 2001, s. 11).
Styringsstrukturen i staten oppleves som oppsplittet, insentivene for samordning på tvers er få og samarbeid mellom departementene blir lett nedprioritert (Difi, 2014, s. 2–3). Ulike sektorer har gjerne forskjellige typer problemforståelse og virkemidler (Difi, 2014, s. 7), og departements- og virksomhetskulturer fremstår sektorienterte (Difi, 2014, s. 3). Skiftende regjeringer har forsøkt å ta tak i utfordringene, blant annet gjennom å forsterke ulike samordningsdepartement. Kommunaldepartementet har vært forsøkt bygd opp som et sterkt overdepartement for kommunesektoren, men det har bare delvis lyktes (Fimreite & Lægreid, 2005, s. 180). Parallelt er Statsministerens kontor utvidet, blant annet for å forsterke samordningsarbeidet i regjeringskollegiet, og for å styrke statsministeren som regjeringssjef (Kolltveit, 2014, s. 19). Norge har imidlertid fagstatsråder med rimelig omfattende formell kompetanse (Tranøy & Østerud, 2001, s. 11), og Statsministerens kontor spiller fortsatt en forholdsvis beskjeden rolle som samordningsaktør (Fimreite & Lægreid, 2005, s. 180).
I senere år har samordning stått særlig høyt på den forvaltningspolitiske agendaen. Etter regjeringsskiftet i 2013 ble det tatt flere grep av institusjonell art, blant annet å etablere det nye Kommunal- og moderniseringsdepartementet1. Regjeringen ønsket med det å samordne forvaltningspolitikken på tvers av statsforvaltningen og kommunesektoren (Sanner, 2014).
Regjeringen iverksatte videre et program for bedre styring og ledelse i staten, der samordning på tvers av etater og sektorer fremheves som en sentral satsning (KMD, 2014a).
1 Det gamle Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og planavdelingen i Miljøverndepartementet ble slått sammen til det nye departementet. Unntaket var kirkesakene, som ble overført til Kulturdepartementet.
4
Samordningshensynene er også forsøkt ivaretatt gjennom å gi departementer mer avgrensede samordningsoppgaver. For eksempel kan et departement få i oppgave å samordne et politikkområde på vegne av flere departementer (Difi, 2014, s. 40). Det er noe Kunnskapsdepartementet gjør på forskningsfeltet. Et departement kan også være ansvarlig for et sektorovergripende politikkområde, som for eksempel klimapolitikken (Difi, 2014, s. 41), der Klima- og miljødepartementet er ansvarlig for samordningen. Departementer kan også ha i oppgave å samordne flere departementers styring av én underliggende virksomhet. Et eksempel er på utlendingsfeltet, der Justis- og beredskapsdepartementet samordner sin egen og Arbeids- og sosialdepartementets styring av Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda (Finansdepartementet, 2011, s. 20)2. Det finnes med andre ord flere samordningsformer, men i studien vil jeg fokusere på tilfeller der flere departementer samordner styringssignaler overfor den samme underliggende virksomheten.
Riksrevisjonen har i flere omganger vurdert hvordan slike styringsrelasjoner fungerer.
Mattilsynet er et eksempel, der Landbruks- og matdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet styrer sammen. Riksrevisjonen stilte for noen år tilbake spørsmål ved om Mattilsynets oppdragsgivere i tilstrekkelig grad hadde sikret et «enhetlig og effektivt» tilsyn på tvers av de tre fagområdene (Riksrevisjonen, 2012b, s. 10). Et annet eksempel er på forskningsområdet, der Riksrevisjonen i 2012 fant at Kunnskapsdepartementets samordning overfor Forskningsrådet ble utfordret av at mange av departementene i styringen fastsatte egne mål og delmål, og at møtene i liten grad omhandlet sektorovergripende målsettinger (Riksrevisjonen, 2012a, s. 8). Et tredje eksempel er Innovasjon Norge. I 2008 fremgikk det at organisasjonen mottok ca. 40 oppdragsbrev fra ulike statlige virksomheter, og at «en lite koordinert, faglig styring fra departementene bidrar til en uoversiktlig og delvis overlappende virkemiddelportefølje» (Riksrevisjonen, 2008, s.
13). Et siste eksempel er fylkesmennene, som er casen i denne studien. En komplisert styringsstruktur på tvers av en rekke departementer og direktorater har tidligere ført til en del konsekvenser for oppgaveløsningen i embetene, slik Riksrevisjonen (2007, s. 12-13) påpekte i 2007 da de etterlyste «en helhetlig virksomhetsstyring som (…) ser på tvers av politikkområdene.»
2 Tidligere også Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets styring. Fra 01.04.2016 er imidlertid alle
integreringssaker overført til Justis- og beredskapsdepartementet:
https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/endringer-i-departementene-fra-1.-april-2016/id2480718/
5 Eksemplene viser at styringsrelasjonene er interessante, blant annet fordi vi kan anta at den strukturelle spenningen mellom spesialisering på den ene siden og koordinering av de spesialiserte funksjonene på den andre siden (Peters, Bouckaert, & Verhoest, 2010, s. 13), aktualiserer seg for fullt. Sterke sektordepartementer vil sende styringssignaler på eget felt, samtidig som et samordningsdepartement skal forsøke å sikre en hensiktsmessig, helhetlig styring på tvers. Som nevnt er ikke sterke samordningsdepartementer spesielt vanlig i den norske statsforvaltningen, og dermed blir det interessant å vurdere hvordan samordnet styring reelt sett fungerer i en sektorisert statsforvaltning.
Formålet med studien er todelt. For det første er ambisjonen å øke forståelsen for samordningsutfordringer i statlig styring når flere departementer styrer den samme underliggende virksomheten. Dernest vil jeg gjennom casestudiet teste gyldigheten til prinsipal-agent-teori (heretter kalt PA) i en flerprinsipal- og høytillitskontekst.
I studien anvender jeg PA, en teori som stammer fra analyser av kontraktsforhold i det private næringsliv, og som har blitt mye brukt i analyse av hierarkisk styring i offentlig sektor (Waterman & Meier, 1998, s. 173–174). En sentral antakelse i teorien er at prinsipalen, for eksempel en bedrifts eier, eller et departement, forsøker å styre agentens atferd, slik at agenten utfører sitt arbeid i tråd med prinsipalens preferanser. Agenten er for eksempel en bedrifts daglige ledelse, eller et direktorat eller et embete underlagt departementet. Det vil være kimen til en grunnleggende spenning, ettersom aktørene antas å ha ulike preferanser, og å være grunnleggende opptatt av å maksimere egennytte (Wood & Waterman, 1994, s. 23).
PA antar at tilliten mellom de involverte aktørene er svak (Waterman & Meier, 1998, s. 173- 174). Norsk forvaltningskultur er tradisjonelt kjent for å være preget av høy tillit internt i, og på tvers av, ulike virksomheter (Christensen, Lægreid, & Stigen, 2006, s. 132). Hvilken forklaringskraft vil teorien ha i en slik høytillitskontekst? Det vil være et interessant spørsmål i seg selv å teste teoriens forklaringskraft her, for på den måten å diskutere teoriens styrke i byråkratistudier mer generelt. Dernest ønsker jeg å teste PA i en kontekst der agenten må forholde seg til flere prinsipaler, som vil være tilfellet når flere departementer styrer. Kan PA, og logikken om nyttemaksimerende aktører, forklare utfordringene som oppstår når departementer skal samordne sin styring på tvers av tradisjonelle sektorgrenser? Det er oppgavens ambisjon å vurdere det, gjennom å teste hypoteser utledet av PA-teorien på en case med flere prinsipaler: styringen av fylkesmannen.
6
Fylkesmannen er et viktig knutepunkt i det norske styringssystemet, og et av få eksempler på et organ som har i oppgave å motvirke sektoriell oppsplitting (Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (FAD), 2012, s. 7). Fylkesmannsembetene utfører fagoppgaver for 11 departementer og flere direktorater og tilsyn (KMD, 2015a, s. 6). Difi gjennomførte i 2012 en kartlegging av styringen av fylkesmannen. Flo (2014, s. 680) tolker funnene dithen at deler av styringspraksisen overfor embetene ikke var i tråd med prinsippene for mål- og resultatstyring. Difi (2012, s. 44-46) anbefalte derfor at sektordepartementene reduserte sin detaljerte ressurs- og aktivitetsstyring.
Fylkesmennene er en interessant case også fordi man kan vurdere om det er særegne utfordringer med å samordne styringen av virksomheter som domineres av tradisjonell myndighetsutøvelse, som kontroll og tilsyn. I tillegg er virksomhetene eksempler på institusjoner som faktisk skal motvirke sektoriell oppsplitting (FAD, 2012, s. 7). Det kan tenke seg at styringen blir særlig utfordrende når samordning er en sentral oppgave, gjennom at det er en overhengende, innebygget fare for at én prinsipals målsettinger nedprioriteres til fordel for en annens. Det kan gi alle prinsipaler insentiver til tett og detaljert styring.
Fimreite m.fl. (2007, s. 192) argumenterer for at økt kommunal frihet til å organisere seg som de vil har gitt statlige sektorer insentiver for mer detaljert styring. Tanken var bedre muligheter for tverrsektoriell styring og oppgaveløsing i kommunene, men likevel
««forstyrres» mulighetene for prioriteringer på tvers av sektorer lokalt av at staten hele tiden søker å kompensere for det styringstap den tverrsektorielle samordningen gir» (Fimreite, Tranvik, Selle, & Flo, 2007, s. 192). Jeg tror den samme logikken kan overføres til styringen av fylkesmennene. Der er tanken at samordnet styring på tvers av sektorene egentlig skal føre til økt lokal fleksibilitet og tverrsektoriell jobbing innenfor embetene. I stedet kan statlige sektormyndigheter forsøke å kompensere for «styringstapet» som følger med samordningen med mer detaljert og omfattende styring. Som nevnt påpekte Riksrevisjonen for noen år tilbake problemer med helhetlig styring på tvers av sektorområdene innad i fylkesmannsembetene (Riksrevisjonen, 2007, s. 12–13). Det illustrerer at detaljert styring fra ulike sektordepartementer også kan utgjøre en samordningsutfordring for fylkesmannen.
Casen for oppgaven er dermed den statlige etatsstyringen av fylkesmannsembetene, og jeg avgrenser meg her til etatsstyringen i årene 2014 og 2015. Dette er altså en case av en statlig etatsstyringsrelasjon med flere prinsipaler.
7 Studiens problemstillinger er som følger:
(1) Hva kjennetegner styringen av fylkesmannen?
Gjennom spørsmålet er formålet å avdekke mer generelle trekk ved styringen av fylkesmannen, slik som hvordan samordningen fungerer, i hvilken grad styringen er aktivitetsbasert eller om den retter seg mer mot resultat- og effektstyring, samt hvilke kjennetegn som knytter seg til styringen i landbruks- og helsesektorene spesifikt.
(2) Kan målkonflikt mellom prinsipalene forklare den detaljerte styringen av fylkesmannen?
Oppgaven vil diskutere mulige årsaker til at styringen av fylkesmannen er detaljert og omfattende, noe som er kjent fra foreliggende kartlegginger, og som bekreftes i denne studien.
Kan målkonflikt på tvers av prinsipalene, og/eller mellom prinsipalene og agenten, forklare hvorfor fylkesmannen styres så detaljert? Eller er det andre årsaker til detaljeringen? Studien vil også gi svar på om prinsipalene søker å motvirke hverandres innflytelse ved å bryte spillereglene for finansiering av fylkesmannsembetene.
(3) Er det lettere eller vanskeligere å samordne styring av kontroll- og tilsynsoppgaver, sammenliknet med andre typer forvaltningsoppgaver?
Fylkesmannens portefølje knytter seg i rimelig stor grad til kontroll- og tilsynsoppgaver. Et særlig interessant spørsmål kan derfor være hvilke konsekvenser det vil ha for samordningen av styringen på tvers av prinsipaler? Vil det være lettere eller vanskeligere å samordne styring når styringsspråket først og fremst formuleres i instrukser og lovtekster? Studien vil sammenlikne styringen av kontroll- og tilsynsoppgaver med oppgaver i styringsdokumentene, for å vurdere sammenheng mellom oppgavetype og detaljeringsgrad på styringen.
(4) Hvilken rolle spiller informasjonsasymmetri for KMD i etatsstyringen av fylkesmannen?
Det er et avgjørende moment i studien å vurdere hvordan samordningsdepartementet utøver sin rolle, og et viktig spørsmål er om manglende oversikt og kompetanseproblemer kan forklare noen av Kommunal- og moderniseringsdepartementet sine utfordringer i samordningen av fylkesmannsstyringen.
8
I lys av oppgavens problemstillinger er målet å gi innspill på fire ulike nivåer: For det første å kunne si noe om styringen av ett utvalgt fylkesmannsembete, nemlig Fylkesmannen i Oppland, fra de utvalgte oppdragsgiverne, Landbruks- og matdepartementet og Helsetilsynet.
Dernest å kunne si noe om den samlede styringen av fylkesmannen. Mer generelt er målet å kunne gi innspill til andre flerprinsipalsituasjoner, og til slutt er ambisjonen å diskutere gyldighetsområdet til prinsipal-agent-teori i offentlig sektor mer generelt.
9
2 Fylkesmannen og etatsstyringen
2.1 Embetenes rolle og utvikling
Landets 17 fylkesmannsembeter er fylkesbaserte statlige forvaltningsorgan, som har departementer, direktorater og tilsyn som oppdragsgivere. Kommunene er i stor grad adressater for embetenes arbeid (FAD, 2012, s. 8). Fylkesmannens arbeidsoppgaver kan deles inn i fem grupper: Embetene er sektormyndigheter på viktige politikkområder, de er regional samordningsmyndighet for staten, de er rettssikkerhetsmyndighet, de skal generelt virke til det beste for sitt eget fylke, og de skal holde sentrale myndigheter oppdatert om aktuelle spørsmål i eget distrikt (FAD, 2012, s. 8). Embetene driver ikke med tjenesteproduksjon, men snarere myndighetsutøvelse, tilsyn og kontroll (Flo, 2014, s. 685).
Embetene har ekspandert i antall ansatte over tid, blant annet gjennom inkorporering av ulike regionale statlige sektororgan (Flo, 2014, s. 636). Ekspansjonen har hatt konsekvenser for departementsstyringen:
«Den lange rekken av oppdragsgivere har ikke nødvendigvis hatt sammenfallende interesser, og de stadig mer nærgående kravene til fylkesmannen som sektor- eller faginstans har på mange måter stått i et naturgitt motsetningsforhold til det allmenne oppdraget, først og fremst som samordningsinstans» (Flo, 2014, s. 636).
Fylkesmannen har til enhver tid vært flersektoriell, men implikasjonene for organiseringen og styringen av embetene endret seg vesentlig på 1980-tallet (Flo, 2014, s. 640). Før dette var det faglige ansvaret for enkeltsektorer stort sett ensbetydende med én eller to av fylkesmannens ansatte, mens staben i løpet av tiåret ble utvidet til, og delt inn i, ulike, større fagavdelinger.
Endringen fremhevet den innebygde spenningen mellom det spesifikke og det allmenne i fylkesmannsoppdraget (Flo, 2014, s. 641).
Etter utvidelsene har tverrsektorielle samordningsutfordringer blitt påpekt ved flere anledninger. Flo skriver at utfordringene med samarbeid på tvers av sektorene i styringen av fylkesmannen meldte seg ved en rekke tilfeller utover på 1980-tallet, blant annet høsten 1985 da fylkesmennene uttrykte en bekymring knyttet til at sektordepartementene sendte signaler til, og tok direkte kontakt overfor, avdelinger og enkeltansatte i embetene (Flo, 2014, s. 641).
10
Etter det gjennomgikk styringen flere endringer. Mål- og resultatstyring (MRS) ble gradvis introdusert i løpet av 1990-tallet (Flo, 2014, s. 657). I 1996 var et helhetlig etatsstyringssystem av fylkesmannen på plass, og det stilte sterkere krav om «systematisk oppfølging av hvilke resultater som skulle oppnås» av fylkesmennene (Flo, 2014, s. 657). Nå ble kravene til en konsistent sentralstyring klart tydeligere. Etatsstyringen sikret også en samlet fremstilling av mål- og resultatkravene, slik at eventuelle fortløpende styringssignal måtte være «fornuftig» i et samlet perspektiv (Flo, 2014, s. 657). Det innebar ikke at samordningsdepartementet skulle være et mellomledd mellom sektordepartementer og embeter (Flo, 2014, s. 659). Det var et mål med en felles plattform, men samtidig var det kjent at sektorene styrte embetene forskjellig, og med ulik detaljering (Flo, 2014, s. 659).
I 2007 pekte Riksrevisjonen på en vesentlig ubalanse mellom den totale mengden oppgaver og ressurser for embetene. Det ble rettet kritikk mot samordningsdepartementet FAD, som man mente manglet oversikt over saks- og arbeidsmengde i embetene. Riksrevisjonen (2007, s. 11) mente dette førte til en vesentlig ubalanse mellom oppgaver og ressurser i embetene.
FAD mente på sin side at kritikken burde rettes mot sektordepartementene (Riksrevisjonen, 2007, s. 13-14). Sektordepartementene, og ikke minst direktoratene, fikk kritikk for en detaljert faglig styringspraksis overfor embetene. Samlet sett påpekte Riksrevisjonen (2007, s.
11) at det var utfordringer med den store variasjonen i styringspraksis mellom de ulike oppdragsgiverne.
2.2 Etatsstyringsprosessen
Etatsstyring defineres som «aktiviteter av faglig og administrativ karakter for å påvirke og følge opp resultatene og oppgaveløsingen til en underliggende virksomhet»
(Finansdepartementet, 2011, s. 4). I etatsstyring inngår styringsdialogen, som er en samlebetegnelse på formaliserte og dokumenterbare styringsdokumenter, rapporter og møter av styringskarakter mellom departementet og den underliggende virksomheten (Finansdepartementet, 2011, s. 5). Etatsstyringsbegrepet er med andre ord en helhetlig styringsprosess, og i styringen av fylkesmannen er retningslinjene for styringsdialogen mellom departementene og embetene fastlagt i Styring, samordning og organisering av august 2003 (Arbeids- og administrasjonsdepartementet, 2003, s. 10).
11 Det grunnleggende styringsdokumentet overfor fylkesmannen er statsbudsjettet (Arbeids- og administrasjonsdepartementet, 2003, s. 10). Fylkesmannens bevilgninger og oppgaver samles i et felleskapittel. Det er plassert i budsjettet til det administrativt ansvarlige departementet for fylkesmennene (Arbeids- og administrasjonsdepartementet, 2003, s. 11), som for tiden er Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD). Gjennom felleskapittelet finansieres alt av fylkesmannens faste oppgaver, uavhengig av hvilken sektor det gjelder (FAD, 2009, s. 6).
I tillegg til kan sektordepartementene finansiere fylkesmannsembetene over egne budsjetter.
«Finansiering fra fagdepartementenes budsjettkapitler er tillatt for prosjekter, handlingsplaner med videre som ikke har varighet over 4 år» (FAD, 2009, s. 7). I utgangspunktet skal styringen av fylkesmannen i så stor grad som mulig skje gjennom felles styringsdokumenter, slik at de totale mål- og resultatkravene blir konsistente og samkjørte. Derfor bør departementene unngå «enkeltstående og ikke-planlagte styringspålegg i løpet av året»
(Arbeids- og administrasjonsdepartementet, 2003, s. 9). Likevel kan sektordepartementene gi egne fullmaktsbrev til fylkesmennene (FAD, 2009, s. 8).
Tildelingsbrevet utformes med utgangspunkt i budsjettproposisjonen og den senere budsjettbehandlingen i Stortinget. Det er gjennom tildelingsbrevet at ressurser formelt stilles til rådighet for embetene, noe som også innebærer at brevet er et helhetlig styringsdokument på tvers av de ulike sektorene (Arbeids- og administrasjonsdepartementet, 2003, s. 11).
Embetene mottar også flere oppdragsdokument – embetsoppdrag – som inneholder den totale oversikten over embetenes oppgaver (Arbeids- og administrasjonsdepartementet, 2003, s. 11).
Embetsoppdraget utdyper hvilke oppgaver embetet skal utføre for hver enkelt oppdragsgiver.
Her fastsetter departementene oppdrag, resultatkrav og rapporteringskrav innenfor sine respektive sektorer (Arbeids- og administrasjonsdepartementet, 2003, s. 12).
Departementene og embetene møtes ved en rekke anledninger i løpet av et helt år, og gjennom styringsdialogen er det etablert formaliserte rammer for møter mellom aktørene (Arbeids- og administrasjonsdepartementet, 2003, s. 14). Styringsmøtene gir oppdragsgiverne anledning til å kommunisere styringssignaler som ikke er mulig å ivareta i ren skriftlig styring. I tillegg er styringsmøtene en arena for informasjonsutveksling, kompetanseutvikling og nettverksbygging (Arbeids- og administrasjonsdepartementet, 2003, s. 14).
12
Oppdragsgiverne har også møtearenaer seg imellom. En del av styringen overfor fylkesmennene samordnes i Departementenes fylkesmannsutvalg (DFU), som er et rådgivende organ for KMD. DFU består av representanter fra de mest sentrale departementene i styringen av fylkesmennene. Her diskuteres prioriteringer på tvers, i tillegg til at aktørene kan drøfte mer prinsipielle sider ved fylkesmannsstyringen. DFU er også et viktig forum for erfaringsutveksling mellom de ulike oppdragsgiverne (Arbeids- og administrasjonsdepartementet, 2003, s. 15).
Fra 1. januar 2014 ble det fastsatt en ny virksomhets- og økonomiinstruks for fylkesmannen.
Denne erstattet Instruks for økonomiforvaltning i fylkesmannsembetene fra 2004. Føringer av mer langsiktig karakter overfor embetene, som tidligere lå i tildelingsbrevet og embetsoppdraget, ble nå flyttet over til instruksen. Fra 2016 utgår embetsoppdraget som styringsdokument (KMD, 2014b, s. 3).
13
3 Teori
3.1 Økonomisk inspirerte byråkratiteorier
Moe (2012, s. 1) argumenterer for at teorier om offentlige byråkratier lenge var en svakt utviklet del av statsvitenskapen. Det var det flere årsaker til. For det første peker han på at offentlig administrasjon, som i lang tid var feltets teoretiske fundament, fokuserte sterkt på hva som utgjorde god styring, og hvilke sentrale byggeklosser som var påkrevd i et velfungerende byråkratisk maskineri. Det drev gjerne bort ny teoretisk tenkning på feltet.
Dernest spilte det, ifølge Moe (2012, s. 1), inn at byråkratiet ikke var like kvantifiserbart og analysevennlig som studieobjektene for mer velutviklede deler av statsvitenskapen, som for eksempel parlamentarikeres stemmegivning eller offentlig opinion.
Et teoretisk vendepunkt kom på 1970-tallet da økonomer begynte å utvikle et nytt sett av analytiske verktøy for å forklare økonomisk atferd. Teorier som transaksjonskostnadsøkonomi, agentteori og spillteori ble da tatt i bruk i statsvitenskapelig analyse av offentlige organisasjoner (Moe, 2012, s. 1-2). Kjernen i de nye teoriene var en tydelig vektlegging av hvilke utfordringer politiske aktører møter i delegeringen til byråkrater, samt hvilke kontrollmekanismer som kan anvendes for å sikre at byråkratiet iverksetter offentlig politikk i tråd med politikernes preferanser (Moe, 2012, s. 2).
De første bidragene til teorier om rasjonell atferd i byråkratiet, var en skarp motsats til etablerte offentlig administrasjon-teorier (Moe, 2012, s. 3). Den sistnevnte teoriretningen er en stor, kompleks og mangfoldig ansamling av ulike forskningsbidrag (Waldo, 1968, s. 454).
Trendene innenfor teoriretningen har også variert gjennom tidene, men fra 1950-tallet og utover fokuserte man i stor grad på den spesifikke konteksten for utøvelsen av offentlig administrasjon, på administrative handlinger som for eksempel beslutningsprosesser, og på konteksten som hele det administrative systemet fungerer innenfor. Teoriutviklingen gikk dermed i en retning som vektla de særegne omgivelsene for byråkratiet (Waldo, 1968, s. 457).
Det sentrale argumentet i teoriene om rasjonell atferd var på sin side at det samme byråkratiet fremmet overdreven kostnadsvekst, problemer med ansvarspulverisering og andre beslektede utfordringer som kunne motvirke effektiv styring (Moe, 2012, s. 4). Teorier om rasjonelle
14
valg har med årene fått en sentral innvirkning på byråkratisk teori, og da spesielt fra midten av 1960-tallet (Moe, 2012, s. 3). Spesielt sentral har Niskanen (1971) vært, som i sin tid modellerte byråkrater som budsjettmaksimerende aktører som medførte en ineffektiv offentlig sektor (Niskanen, 1991, s. 28). Hans modeller har vært radikale og omstridte (Niskanen, 1991, s. 14-15), men uansett la arbeidet et viktig grunnlag for økonomisk inspirert statsvitenskapelig organisasjonsforskning (Moe, 2012, s. 4).
3.2 Teoretisk strategi
Teorier som gjelder organisasjoner vil som regel inneholde et rimelig systematisk sett av forestillinger om hvordan ulike fenomener henger sammen, og om hva som ligger til grunn for disse sammenhengene (Roness, 1997, s. 21). Det er imidlertid viktig å presisere at det som regel ikke finnes én fullt ut forklarende teori, men snarere et bredt mangfold av aktuelle teorier (Roness, 1997, s. 21).
Det finnes naturlig nok også et stort mangfold av teorier som kan være relevante for temaet i denne oppgaven, og derfor er det også avgjørende med en klar strategi for å håndtere mangfoldet (Roness, 1997, s. 89). Roness (1997, s. 89) nevner fire mulige teoretiske strategier, og peker på avskjerming som et aktuelt alternativ i de tilfellene der man ønsker å velge ut én av de aktuelle teoriene, og eventuelt forsøke å videreutvikle den. Ofte vil ulike teoretiske paradigmer kunne være aktuelle i den samme studien, og i noen av disse tilfellene kan det tenkes at paradigmene er gjensidig utelukkende. I slike tilfeller vil avskjerming være en nærliggende teoretisk strategi å ty til (Roness, 1997, s. 96).
Hvorfor er akkurat prinsipal-agent-teori velegnet i en casestudie av en tverrsektoriell etatsstyringsrelasjon? Det er flere sentrale sider ved casen som gjør teorien velegnet. I prinsipal-agent-teori vil som regel en kontrakt mellom prinsipalen og agenten anses som det sentrale studieobjektet:
«We define an agency relationship as a contract under which one or more persons (the principal(s)) engage another person (the agent) to perform some service on their behalf which involves delegating some decision making authority to the agent» (Jensen & Meckling, 1976, s. 398).
15 Fylkesmennene gjennomfører politikk på vegne av departementene, og i så måte kan det være naturlig å betrakte relasjonene mellom departementene og det enkelte fylkesmannsembetet som prinsipal-agent-forhold. Moe (1984, s. 739) hevder økonomisk organisasjonsforskning kjennetegnes av å studere relasjoner med hierarkisk kontroll. I etatsstyringen skal departementene sikre at underliggende virksomheter gjennomfører vedtak i tråd med politiske beslutninger, og sørge for at det skjer gjennom effektiv ressursbruk (Finansdepartementet, 2011, s. 4-5). Det stemmer godt overens med Moes forutsetning. Departementene er tross alt etatsstyrere, og skal sørge for at underliggende virksomheter iverksetter vedtakene som er fattet lenger oppe i styringskjeden. Hovedregelen er da også at departementet, formelt gjennom statsråden, har instruksjonsmyndighet overfor den underliggende virksomheten (Finansdepartementet, 2011, s. 6).
Videre påpeker Moe at økonomiske teorier anlegger et kontraktperspektiv på organisatoriske relasjoner (1984, s. 739). I departementers styring av underliggende virksomheter står gjerne en eller annen form for kontrakt sentralt (Pollitt, Van Thiel, & Homburg, 2007, s. 2–3). En sentral del av etatsstyring er styringsdialogen, formalisert gjennom «styringsdokumenter, rapporter og møter av styringskarakter» (Finansdepartementet, 2011, s. 5). Underliggende virksomheter i staten er verktøy for å gjennomføre politikk, og gjennom etatsstyringen skal det stilles eksplisitte mål- og resultatforventninger til hva virksomheten skal gjennomføre (Finansdepartementet, 2011, s. 7). Det vil etter mitt syn være naturlig å anse formelle styringsdokumenter fra departementene overfor fylkesmennene som kontrakter. Ikke i streng juridisk forstand mellom to kontraktsparter, men snarere i «mykere» og hierarkisk forstand (Binderkrantz & Christensen, 2009, s. 57–58; Greve, 2000, s. 156–157).
Jeg mener redegjørelsen over indikerer at PA er en hensiktsmessig teori i studiet av etatsstyring. Overensstemmelsen mellom teoriens antatte gyldighetsområde og casens egenskaper forsterkes gjennom Finansdepartementets drøfting av etatsstyringsrelasjoner der flere departementer er involvert i styringen. I slike tilfeller vil det melde seg et samordningsbehov i styringen, og det forventes at de ulike departementene gjennomfører prioriteringsdrøftingene i utarbeidelsen av tildelingsbrevet (Finansdepartementet, 2011, s. 20).
I staten forventes det altså at prinsipalene – departementene – sikrer prioriteringer gjennom
«kontrakten.» Dersom samordningen ikke skjer, kan det tenkes at hver og en av departementene vil sikre detaljert og tett styring på sine respektive felter, hvilket ikke utgjør
«en hensiktsmessig og god styringspraksis» (Finansdepartementet, 2011, s. 20-21).
16
I den videre teoriredegjørelsen vil det utvikles en rekke spørsmål knyttet til PA-teori, som det er oppgavens formål å besvare. Med det som utgangspunkt vil det Roness (1997, s. 89) kaller en avskjermingsstrategi være en naturlig måte å håndtere teorimangfoldet på. Oppgavens formål er ikke å finne den fulle og hele forklaringskraften bak samordningsutfordringer i statsforvaltningen, og derfor er det heller ikke hensiktsmessig å benytte seg av en rekke ulike forklaringsteorier. Det er snarere slik at oppgaven tar mål av seg å bidra til testing av PA spesifikt.
Ved bruk av en slik strategi er det viktig å være tydelig på at det er en rekke sider ved casen teorien trolig ikke kan forklare. Eisenhardt (1989, s. 71) er blant de som anbefaler å sikre et teoretisk mangfold gjennom å benytte flere teorier i tillegg til PA. Teoristrategien legger ikke opp til en slik suppleringstankegang. Det kan knytte seg ulemper til avskjerming, og det er viktig å være bevisst på svakheter ved prinsipal-agent-teori. Samtidig gjør avskjermingsstrategien det mulig å utvikle et klart, knapt og logisk sammenhengende teoretisk rammeverk (Roness, 1997, s. 99). Det er en fordel, all den tid det er et viktig formål ved oppgaven å teste og vurdere akkurat PA-teorien. Samtidig vil det kunne være mange empiriske observasjoner som ikke blir fanget opp, og vi vil heller ikke få kjennskap til hva vi eventuelt har gått glipp av gjennom avskjermingen (Roness, 1997, s. 97).
3.3 PA i en forvaltningskontekst
Det er delte meninger om økonomiske teoriers egnethet i en forvaltningskontekst. Kritikere fremholder ofte særegenheter ved offentlig sektor som teoriene ikke tar tilstrekkelig hensyn til, som for eksempel tvetydige mål, etiske standarder, komplekse strukturer og kulturelle normer som knytter seg spesifikt til byråkratiske organisasjoner (Christensen & Lægreid, 2002, s. 269).
Samtidig er det mange som mener offentlig sektor er en godt egnet arena for en økonomisk modell som PA (Löffler, 1998, s. 2). Antall relevante bidrag innenfor teorier om rasjonell atferd i byråkratiet akselererte kraftig fra 1970-tallet og utover, og en solid andel av bidragene tok for seg den amerikanske kongressens politiske kontroll med føderale etater. Kongressen ble her modellert som prinsipalen, og byråkratiske etater som agenter. Kongressen fattet beslutninger, og måtte følge opp og kontrollere byråkratiet for å sikre lojal iverksetting (Moe, 2012, s. 7). Forholdet mellom Kongressen og byråkratiet kunne her anses som en prinsipal-
17 agent-relasjon, der en vedtakskoalisjon i Kongressen forsøkte å minimere byråkratiets unnasluntring og skulking (McCubbins, Noll, & Weingast, 1987, s. 273-274).
De gjennomførte studiene påpeker at problemer oppstår fordi den byråkratiske etaten som regel vil ha sine egne policypreferanser, og fordi den kan bruke sin fagkompetanse og detaljkunnskap til å få viljen sin på bekostning av den politiske prinsipalen (Moe, 2012, s. 9).
Det sistnevnte innebærer utfordringer med informasjonsasymmetri, som står helt sentralt i prinsipal-agent-modellen (James & Van Thiel, 2011, s. 214).
I statsvitenskapelig sammenheng er PA i bunn og grunn en teori om kontraktsforholdet mellom en bestiller og en utfører. En grunnleggende antakelse er at prinsipalen forsøker å manipulere og forme agents atferd slik at den er i tråd med prinsipalens egne preferanser.
Kontraktsforholdet mellom partene er et av verktøyene for å oppnå målet (Waterman &
Meier, 1998, s. 174). Det antas at agentene over tid får et informasjons- og kompetanseovertak på sine prinsipaler. De er tettere på implementeringen av politikken, og vil derfor få bedre forståelse for både policy og organisasjonen (Waterman & Meier, 1998).
Det sentrale spørsmålet for prinsipalene blir dermed hvordan man kan håndtere usikkerhetene, og da spesielt byråkratiets antatt iboende tilbøyelighet til å skulke unna (Waterman & Meier, 1998, s. 176). Sannsynligheten for skulking antas å øke dersom prinsipalens og agentens preferanser divergerer, usikkerhetsnivået er høyt, eller hvis agenten har en klar informasjonsfordel (Waterman & Meier, 1998, s. 176-177). I slike tilfeller må prinsipalen redusere usikkerhet, og det sentrale spørsmålet blir hvordan agenten kan påvirkes og kontrolleres (Avinash, Grossman, & Helpman, 1997, s. 752-753).
Et viktig utgangspunkt for PA-teori er at prinsipaler og agenter i en byråkratisk kontekst ikke nødvendigvis deler de samme målene. Dersom vi antar at aktørene er rasjonelle og nyttemaksimerende, vil det potensielt kunne oppstå konflikter i tilfeller der det er uenighet om målsettinger blant prinsipalene og agentene (Waterman & Meier, 1998, s. 176).
Waterman og Meier (1998, s. 177) mener man samlet sett kan peke på målkonflikt og informasjonsasymmetri som de to hovedelementene i prinsipal-agent-modellen, slik den har blitt anvendt på byråkratier. Dette er tennpluggene som gjør teorien kraftfull.
18
3.4 Flere prinsipaler i styringen
Hva om vi inkluderer flere prinsipaler i styringen? I studier av styring i offentlig sektor har man gjerne tatt utgangspunkt i et forhold mellom én prinsipal og én agent. En slik relasjon er imidlertid ofte ikke helt realistisk (Waterman & Meier, 1998, s. 178). Ikke minst i offentlig sektor er prinsipal-agent-forhold typisk mer komplekse, gjennom at agenter som regel vil ha flere prinsipaler, med potensielt rivaliserende interesser (Löffler, 1998, s. 2-3).
Moe (2012, s. 11) peker på at flerprinsipalsituasjonen først ble introdusert gjennom å modellere det amerikanske presidentembetet som en ekstra prinsipal, i tillegg til Kongressen, overfor det amerikanske byråkratiet. I etatsstyringen som skal studeres er det flere prinsipaler (departementer) som skal styre én agent (fylkesmannen) samtidig. Et sentralt teoretisk spørsmål er om prinsipalene kan styre sammen på en slik måte at utfallet blir effektivt for både prinsipalene og agenten (Avinash mfl., 1997, s. 753).
Essensen i flerprinsipallitteraturen, slik Moe beskriver den, er at det i offentlig sektor typisk vil være flere prinsipaler som konkurrerer om kontroll:
«There are typically multiple principals competing for control (…) and they use structure not only to impose constraints on the bureaucracy, but also to insulate it from the influence of their competitors» (Moe, 2012, s. 11).
Det amerikanske statssystemet, med særegent mange vetopunkter, vil ifølge Moe støte på en rekke problemer relatert til konkurranse mellom prinsipalene. For eksempel kan det være krevende å vurdere i hvilken grad agenten sikrer effektiv iverksetting. Hva som vurderes som effektivt, vil avhenge av hvilke mål som ligger til grunn, og målene vil typisk variere på tvers av prinsipalene (Moe, 2012, s. 14). Selv om flerprinsipalteori i mange tilfeller er utviklet ut fra studier av amerikanske forhold, kan de teoretiske elementene være interessante i andre forvaltningskontekster. Det er nettopp det denne studien baserer seg på, gjennom at den tester PA i en norsk statsforvaltningskontekst der flere prinsipaler styrer den samme agenten.
19
3.5 Forventninger på grunnlag av prinsipal-agent- teorien:
De teoretiske forventningene er strukturert etter fire ulike fenomener i styringsrelasjonen:
målkonflikt, oppgavetyper, styrende prinsipal, samt interne koalisjoner og motsetninger.
Målkonflikt
Som redegjort for ovenfor vil de ulike formelle styringsdokumentene overfor fylkesmannen anses som kontrakter. Eisenhardt (1989, s. 58) argumenterer for at det helt sentrale spørsmålet er om det i den gitte situasjonen er en atferdsorientert eller en utfallsorientert kontrakt som er mest effektiv. En atferdsorientert kontrakt innebærer at styringssignaler knytter seg til for eksempel lønn, instrukser og hvordan agentens atferd skal være, mens en utfallsorientert kontrakt innebærer at styringssignalene knytter seg til hvilke resultater agenten skal oppnå med sitt arbeid. PA indikerer hvilken type kontrakt som er mest effektiv under ulike nivåer på utfallsusikkerhet, risikoaversjon og informasjonsusikkerhet (Eisenhardt, 1989, s. 60).
Effektiviteten er her et spørsmål om resultateffektivitet (Sørensen, 2009, s. 142). Det sentrale spørsmålet er graden av resultatoppnåelse på de ulike områdene hos fylkesmannen, sammenliknet med de forventningene oppdragsgiverne har, og ressursene de legger inn.
Eisenhardts bidrag tar innledningsvis utgangspunkt i en enkel modell mellom en prinsipal og en agent, der det eksisterer målkonflikt, målbare resultater og en agent som i større grad enn prinsipalen har motvilje mot å ta risiko (Eisenhardt, 1989, s. 60). I modellen beskriver hun to caser: i den ene har prinsipalen full oversikt over alt agenten gjør, og det eksisterer dermed komplett informasjon. I den andre casen, som er et realistisk utgangspunkt for denne studien, er spørsmålet om mest effektive kontraktstype mer komplekst. Det er mer uvisst hva agenten gjør, og vi har grunn til å tro at agentens egennyttemaksimering kan føre til avvik mellom agentatferd og prinsipalpreferanser. Her kan prinsipalen oppleve agentproblemer; problemer som skyldes målkonflikt med agenten, og problemer med å fastslå om agenten har opptrådt slik den burde (Eisenhardt, 1989, s. 61).
I den sammenheng kan man potensielt tenke seg at flere prinsipaler vil forsterke agentproblemene. At flere prinsipaler er innblandet i styringsrelasjonen kan indikere at ikke alle prinsipalene vil være enige om målene, og det vil øke kompleksiteten i prinsipal-agent- forholdet (Waterman & Meier, 1998, s. 179). Uansett hvor godt overvåkingssystemene utformes, og insentivene overfor agenten struktureres, vil én eller flere av prinsipalene bli
20
misfornøyd med styringen (Waterman & Meier, 1998, s. 179). Jeg antar derfor at flerprinsipalsituasjonen fører til et forsterket agentproblem for prinsipalene, gjennom at målkonflikten forsterkes, og at usikkerheten om agentens atferd og ivaretakelsen av egne prioriteringer øker.
I tilfeller med agentproblemer har prinsipalen to alternativer, ifølge Eisenhardt (1989, s. 61):
Det ene er å forsøke å få fatt på agentens atferd ved informasjonsinnhenting og atferdsstyring.
Det andre alternativet er å styre agenten gjennom en utfallsorientert kontrakt. Det sistnevnte skal føre til at agentens handlinger rettes inn mot prinsipalens preferanser, noe som innebærer en risikooverføring fra prinsipalene til agenten. En risikooverføring gjennom styring på resultater, er attraktiv for prinsipalene dersom resultatusikkerheten er lav. Samtidig blir overføringen mer problematisk dersom resultatene er heftet med stor usikkerhet (Eisenhardt, 1989, s. 61). Ettersom flerprinsipalsituasjonen kan føre til økt målkonflikt og kompleksitet i styringen, antar jeg at resultatusikkerheten øker gjennom at andre prinsipalers bestillinger og oppdrag også påvirker agentens atferd. Det vil kunne øke usikkerheten knyttet til at akkurat én prinsipals oppgaver blir ivaretatt på helt sikkert vis. Dermed kan det bli mindre attraktivt for prinsipalene med risikooverføring til agenten.
Det er ikke bare usikkerhet overfor andre prinsipaler som kan gi insentiver til atferdsstyring.
Et viktig utgangspunkt for PA, er såkalte agentkostnader. Det innebærer ressursmessige tap som følge av interessekonflikter mellom prinsipaler og agenter (Jensen & Meckling, 1976, s.
308). Dersom partene i en prinsipal-agent-relasjon alle er nyttemaksimerende, er det god grunn til å tro at agenten ikke alltid vil opptre i prinsipalenes beste interesse, og i de aller fleste prinsipal-agent-relasjoner vil det være diskrepans mellom agentens mål og beslutninger på den ene siden, og de beslutningene som ville være optimale for prinsipalen på den andre siden (Jensen & Meckling, 1976, s. 308). Og selv om det ikke skulle oppstå konflikt i et slikt tilfelle, antas det at agenten, i dette tilfellet fylkesmannen, skulker unna de tildelte oppgavene (Waterman & Meier, 1998, s. 176).
Vi tar utgangspunkt i at aktørene er nyttemaksimerende, og at det eksisterer målkonflikt både horisontalt mellom prinsipalene og vertikalt mellom prinsipaler og agenten. Da er det nærliggende å anta at den enkelte prinsipal vil frykte at de andre involverte aktørene i styringen opptrer på en måte som er til gunst for seg selv. Det kan gå på bekostning av den aktuelle prinsipalens interesser. Antakelsen bunner i det teoretiske argumentet om at agentkostnadene vil øke i en hvilken som helst situasjon hvor innsatsen avhenger av
21 samarbeid mellom to eller flere aktører (Jensen & Meckling, 1976, s. 309). Samlet sett antar jeg at prinsipalene vil stå overfor forsterkede agentproblemer og økt risikoaversjon i en flerprinsipalsituasjon hvor de kjemper med andre om gjennomslag, og at det gir prinsipalene insentiver til både informasjonsinnhenting og atferdsstyring. I studien er det atferdsstyring som settes i fokus. På bakgrunn av disse elementene vil jeg forvente at styringsdokumentene overfor Fylkesmannen i Oppland (heretter, for enkelthets skyld: fylkesmannen) er mer atferdsorientert enn utfallsorientert, og at målkonflikten mellom prinsipalene fører til en forsterket atferdsstyring.
Fylkesmennene styres gjennom at KMD og sektordepartementene deler på styringsansvaret.
Embetene finansieres gjennom et felles budsjettkapittel, men de enkelte fagdepartementene har samtidig direkte faglig instruksjonsmyndighet overfor embetene på sine egne saksområder (FAD, 2012, s. 19). Samtidig som sektordepartementene skal finansiere de faste oppdragene de gir gjennom felles budsjettkapittel, i samarbeid med de andre sektorene, har de også mulighet til å finansiere embetene direkte over eget budsjett når det gjelder finansiering av prosjekter, og andre midlertidige grep, med varighet i inntil fire år (NIVI analyse, 2013, s. 8).
Det er tidligere påpekt at flere sektordepartementer har store andeler av sine fylkesmannsmidler på eget budsjettkapittel, noe som kan bli problematisk dersom bruken av slike eksterne midler gjelder oppgaver som ikke kan sies å ha midlertidig karakter (NIVI analyse, 2013, s. 41–42). Tilleggsfinansiering gjennom eget budsjett har blant annet vært benyttet av ulike departementer for å «finansiere oppgaver som kan betraktes som faste pga.
at det gir større trygghet for hvordan midlene benyttes» (NIVI analyse, 2013, s. 44). Moe (2012, s. 11) antyder at ulike prinsipaler vil benytte strukturelle grep for å skjerme agenten fra andre prinsipalers innflytelse, og med bakgrunn i PA er det naturlig å anta prinsipalene finansierer faste oppgaver over eget budsjett, selv om det er oppgaver som i utgangspunktet skal finansieres over felleskapittelet. Teorien antar dermed at agentproblemene er årsaken til at spillereglene brytes, slik at prinsipalen forsøker å få agenten til å prioritere sine oppdrag.
Samlet sett utleder jeg følgende hypoteser når det gjelder målkonflikt:
H1: Styringsdokumentene overfor fylkesmannen vil i større grad være atferdsorienterte enn utfallsorienterte.
H2: Statens helsetilsyn og Landbruks- og matdepartementet tilleggsfinansierer oppgaver hos fylkesmannen ut over de som har midlertidig karakter.
22
Oppgavetyper
Et av forskningsspørsmålene i oppgaven er hvorvidt styring av en virksomhet som i stor grad bedriver kontroll og tilsyn vil være lettere eller vanskeligere å samordne enn annen offentlig virksomhet. Med det som utgangspunkt vil det kartlegges om det er sammenheng mellom kontroll- og tilsynsoppgaver og atferdsstyring. Eisenhardt (1989, s. 60-63) nevner en rekke faktorer som kan føre til sterkere styring på aktiviteter og atferd. Blant annet er spørsmålet om fordeling av risiko en sentral del av PA, noe som også ble diskutert i forbindelse med H1.
Risikoen oppstår ved at utfallet bare delvis er resultatet av bevisst atferd, og økt usikkerhet ved at flere eksterne faktorer spiller inn gir insentiver til sterkere atferdsstyring (Eisenhardt, 1989, s. 61).
Det kan være nærliggende å anta at kontroll- og tilsynsoppgaver vil være heftet med mindre attraktiv risikooverføring. Tilsyn er en aktivitet som typisk anses som rettet mot «indirekte forhold som går mer på bakenforliggende systemer, og ikke tjenestenes evne til å dekke folks behov» (Askim mfl., 2013, s. 10). Tilsynene og kontrollen utøves typisk overfor kommunene, og det betyr at det ikke bare er fylkesmennenes atferd som påvirker ivaretakelsen, men at det også er kommunene og bakenforliggende systemer som spiller inn. Utfallet er med andre ord bare delvis resultatet av fylkesmannens atferd, og den formen for indirekte styring vil kunne teoretisk antas å føre til styring på aktiviteter. Antakelsen her blir derfor at prinsipalene synes det er mindre attraktivt å overføre risiko til agenten alene når styringsindikatorene gjelder virksomheten til tredjepart, og praktiserer dermed atferdsstyring for å gardere seg mot risiko.
H3: Oppgaver gitt til fylkesmannen som gjelder kontroll og tilsyn styres på atferd.
Styrende prinsipal
KMD har et ansvar for å skaffe til veie den totale oversikten over samsvar mellom oppgaver og ressurser for embetene, og skal bli enig med det enkelte sektordepartement om hvordan balansen skal ivaretas (FAD, 2009, s. 6). Departementet ivaretar en samordningsrolle på vegne av sektordepartementer som hver for seg har en faglig instruksjonsmyndighet overfor
«sine» fagavdelinger i embetene. Difi gjennomførte en undersøkelse i 2012 om styringen av fylkesmannsembetene, der de pekte på behovet for å styrke det daværende FAD (nå KMD)
23 sin samordnings- og styringsrolle (Difi, 2012, s. 2). Kan PA forklare det administrativt ansvarlige departementet - den styrende prinsipalen – sine utfordringer med samordningen?
PA fokuserer på analyse av hierarkiske forhold (Moe, 1984, s. 754), og selv om KMD er koordinator for styringen av fylkesmannsembetet, kan ikke departementet vurderes som en åpenbar prinsipal i en hierarkisk relasjon der sektordepartementene er agenter.
Sektordepartementene har sin faglige instruksjonsmyndighet, i tillegg til at det samlede etatsstyringssystemet overfor fylkesmennene innebærer at samordningsdepartementet ikke skal være et mellomledd, men heller en koordinator, mellom sektordepartementene og embetene (Flo, 2014, s. 659).
I den grad relasjonen mellom KMD og fagdepartementene kan betraktes hierarkisk, er det naturlig å betrakte KMD som en svak styrende prinsipal. Gitt at det er tilfellet, kan det være naturlig å anta at KMD vil ha informasjonsasymmetriske utfordringer overfor sektordepartementene på samme måte som teorien antar at en prinsipal vil ha overfor sin agent. Flere av sektordepartementene har delegert etatsstyringsansvaret til et direktorat (Difi, 2012, s. 11-13), noe jeg antar forsterker KMDs informasjonsutfordringer. Jeg utleder derfor en forventning om at samordningsutfordringer KMD har skyldes informasjonsasymmetri.
H4: Kommunal- og moderniseringsdepartementet mangler kapasitet og kompetanse til å vurdere forholdet mellom oppgaver og ressurser i fylkesmannsembetet.
Interne koalisjoner og motsetninger
Tradisjonelt har PA forutsatt en enhetlig prinsipal og en enhetlig agent, og det samme har vært tilfellet for hypotesene så langt. Waterman og Meier (1998, s. 181) argumenterer med at antakelsen om enhetlige aktører i stor grad står i et motsetningsforhold til hva vi rent faktisk vet om politiske og byråkratiske aktører. Byråkratier er sammensatt av individer med ulike interesser, og interessene behøver ikke være like som målene til organisasjonen. Waterman og Meier (1998, s. 183-185) skriver at informasjonsasymmetri og målkonflikt ikke er konstante elementer, men at de kan variere fra tilfelle til tilfelle. Flerprinsipalsituasjoner vil ifølge Waterman og Meier (1998, s. 189) minne om forfektingskoalisjoner, hvor ulike allianser mellom prinsipaler og agenten oppstår internt, basert på hvilken side av en sak de ulike aktørene står på.
24
Noen vil mene at dette utgjør klare brudd med prinsipal-agent-teorien, mens andre vil mene at det er snakk om en interessant utvidelse av de teoretiske antakelsene. At agenten kan ha et klassisk prinsipal-agent-forhold til noen departementer, og et langt mer samarbeidsorientert forhold til andre, kan belyse utfordringene med samordnet styring av fylkesmannen på en interessant måte. Spesielt om man ser sterke styringskoalisjoner mellom sektordepartementene og deres fagavdelinger i fylkesmannsembetene, som avskjermer samordningsaktørene i styringen, altså embetsledelsen.
H5: Sektordepartementene og fagavdelingene avholder fagmøter hvor det reelt sett praktiseres styring, samtidig som embetsledelsen hos fylkesmannen holdes utenfor disse møtene.
Tabell 1: Hypoteser oppsummert
Målkonflikt:
H1: Styringsdokumentene overfor fylkesmannen vil i større grad være atferdsorienterte enn utfallsorienterte.
H2: Statens helsetilsyn og Landbruks- og matdepartementet tilleggsfinansierer oppgaver hos fylkesmannen ut over de som har midlertidig karakter.
Oppgavetyper:
H3: Oppgaver gitt til fylkesmannen som gjelder kontroll og tilsyn blir sikret gjennom styring på atferd.
Styrende prinsipal:
H4: Kommunal- og moderniseringsdepartementet mangler kunnskap og kompetanse til å vurdere balansen i forholdet mellom oppgaver og ressurser i fylkesmannsembetet.
Interne koalisjoner og motsetninger:
H5: Sektordepartementene og fagavdelingene avholder fagmøter hvor det reelt sett praktiseres styring, samtidig som embetsledelsen hos fylkesmannen holdes utenfor disse møtene.
25
4 Metode
I kapittelet vil innledningsvis casestudie og forskningsdesign beskrives, før det blir redegjort for caseavgrensning, datainnsamling og reliabilitet. Til slutt beskrives operasjonalisering av hypotesene i studien.
4.1 Casestudie
Gerring (2007, s. 20) forstår casestudier som intensive undersøkelser av en enkeltcase.
Formålet er ikke bare å få dyp innsikt i den bestemte casen, men også kunnskap om mer generelle fenomener som den bestemte casen kan tenkes å være et uttrykk for (Gerring, 2007, s. 20). Casestudier er som regel sterke der kvantitative studier er svakere. De kvalitative fortrinnene handler blant annet om høy konseptuell validitet, og gode muligheter for å håndtere kausal kompleksitet (George & Bennett, 2005, s. 19).
Det er flere fordeler knyttet til en casestudie. Kvalitativ forskning har som regel en klar styrke i den indre validiteten, altså samsvaret mellom forskerens observasjoner og de teoretiske konseptene man studerer (Bryman, 2004, s. 273). Alternativet kunne være en mer kvantitativ tilnærming, som for eksempel en survey til en større krets av involverte aktører i styringen.
Det er et alternativ som kunne gitt interessante muligheter. Likevel mener jeg at mye allerede er kjent om styringen av fylkesmannen. I min studie er formålet å gå et skritt lenger, og øke forståelsen på ulike nivå for dynamikken i flerprinsipalsituasjoner. Det krever mer intensiv refleksjon om praktisering av styringen, og innsikt i hvordan de involverte tenker.
Et annet formål med studien er testing av prinsipal-agent-teori. Blant mange forskere er det et underliggende premiss at kvalitative studier ikke spiller en vesentlig rolle når det gjelder å teste gyldigheten til en forhåndsspesifisert teori (Bryman, 2004, s. 270). Flere bidragsytere mener imidlertid at kvalitativ forskning også kan spille en viktig rolle i teoritesting, og etter hvert har mye kvalitativt arbeid basert seg på forhåndsspesifisert teori i forkant av datainnsamlingen (Bryman, 2004, s. 270). Et slikt resonnement følges opp i studien ved at intervjuene spiller en viktig rolle i teoritestingen. I tillegg triangulerer jeg metodisk ved å benytte en kvantitativ innholdsanalyse på relevante styringsdokumenter. Samlet sett mener jeg at min casestudietilnærming er fornuftig for å følge opp formålene i studien.
26
Det finnes en rekke ulike måter å kategorisere casestudier på. Levy (2008, s. 3-4) har utviklet en typologi for casestudier i statsvitenskapen, og han nevner blant annet idiografiske casestudier, som handler om å beskrive, fortolke, forstå og forklare den bestemte casen i seg selv, og hypotesetestende casestudier, som bidrar til testing av bestemte former for hypoteser.
Dette er renskårne idealtyper, og casestudier kan i praksis være en kombinasjon av flere (Levy, 2008, s. 3). Hypotesetestingen er sentral, men det er som nevnt også et viktig mål med økt forståelse for casen. Derfor er casestudien både idiografisk og hypotesetestende.
Blatter og Blume (2008, s. 317) beskriver ulike måter å ordne en casestudie på, deriblant samvariasjonstilnærmingen. Tilnærmingen til casestudiet bør velges basert på hva det er forskeren er ute etter å finne (Blatter & Blume, 2008, s. 317–319). «I samvariasjonstilnærmingen trekkes kausale slutninger på bakgrunn av observert samvariasjon mellom kausalfaktorer (uavhengige variabler) og kausaleffekter (avhengige variabler)» (Blatter & Blume, 2008, s. 318). Dersom det observeres sammenhenger over tid eller rom, kan vi under visse forutsetninger trekke slutningen om årsakssammenheng. Jeg velger samvariasjonstilnærmingen fordi jeg vil teste om det er sammenheng mellom årsaksforklaringer dedusert fra PA og bestemte handlinger i styringen av fylkesmannen.
For å kunne trekke en slutning om at det rent faktisk er en samvariasjon mellom en kausalfaktor og en kausaleffekt, må to forutsetninger være tilstede: For det første prøver forskeren å finne sammenliknbare case, gjerne kalt «mest like systemer» (Hellevik, 2002, s.
127–128). Dernest må sammenhengen mellom to variabler gis mening gjennom at de empiriske observasjonene kobles til teori (Blatter & Blume, 2008, s. 320).
Samvariasjonstilnærmingen er forsøkt ivaretatt gjennom caseutvalget. Det presiseres at samvariasjon ikke er det samme som kausalitet.
Oppfølgingen av samvariasjon og hypoteser gjøres i siste del av kapittelet, og samlet sett innrettes studien som en idiografisk og hypotesetestende casestudie med en samvariasjonstilnærming som valgt analyseteknikk.
27
4.2 Forskningsdesign
Forskningsdesign defineres av Gerring (2007, s. 216) som måten empirisk informasjon frembringes for å vurdere hypoteser. Det inkluderer caseutvalg og caseanalyse. Keohane, Verba og King (1994, s. 12) understreker viktigheten av et forskningsdesign med tilstrekkelig fleksibilitet til endringer underveis i prosessen, samtidig som forskningsprosessen er avhengig av en stabil struktur av regler og retningslinjer for å sikre et valid forskningsmessig sluttresultat. Et forskningsdesign kan deles inn i forskningsspørsmål, teori, data og bruk av data (Keohane mfl., 1994, s. 13), og under redegjøres det for hver enkelt av komponentene.
Ifølge Keohane mfl. (1994, s. 15) bør alle samfunnsvitenskapelige forskningsprosjekter ideelt sett tilfredsstille to kriterier: De bør stille spørsmål som er viktige i den virkelige verdenen, samtidig som prosjektet bør basere seg på forskningsspørsmål som bidrar til den kumulative kunnskapen på det avgrensede forskningsfeltet det gjelder. Studiens problemstillinger søker å imøtekomme kriteriet ved at de samlet sett skal bidra til en to-delt ambisjon: nemlig å beskrive hvordan styringen av fylkesmannen har fungert, i tillegg til å teste prinsipal-agent- teori. Etter mitt syn vil svarene kunne være relevante både i den virkelige verdenen, for de som arbeider med etatsstyring med flere oppdragsgivere, og for den kumulative kunnskapen, gjennom vurdering av teoriens gyldighet.
En viktig brikke i et forskningsdesign er å sikre økt nytte av teorien (Keohane, mfl., 1994, s.
19). For det første må teorien være spesifisert slik at den kan være feil. Det må være tydelig hva som skal til for å overbevise oss om at teorien ikke stemmer. Dernest er det viktig å velge en teori med så mange observerbare implikasjoner som mulig. Det gjør at man kan finne flere data, og mer variasjon i dataene, slik at sannsynligheten for falsifisering øker (Keohane mfl., 1994, s. 19). Prinsippet har vært førende for det metodiske opplegget, ikke minst spørsmålene til informantene. Spørsmålene ble stilt på en måte som ga informantene rom på egenhånd til å peke på årsaksforklaringer og empiriske mønstre, og det var først gjennom eventuelle oppfølgingsspørsmål at det ble spurt om gyldigheten til konkrete hypoteser. Til slutt skriver Keohane mfl. at teorier bør designes så konkrete som mulig: «Theories that are stated precisely and make specific predictions can be shown more easily to be wrong and are therefore better» (1994, s. 20). Jeg har forsøkt å imøtekomme synspunktet ved å utforme de fem hypotesene i studien så eksplisitte og konkrete som mulig.
