As políticas públicas podem ser definidas como a forma pela qual o Estado se coloca em ação para atender as demandas do campo político, econômico, cultural, enfim, de todos os que se entrelaçam para constituir a sociedade. Por essa razão, ao falar de políticas públicas está se referindo ao espaço que processa, no âmbito institucional, as disputas nos diferentes campos e as demandas que estes colocam ao poder público na forma de questão de agenda política. Dito de outro modo, políticas públicas são o reflexo das correlações de forças existentes numa sociedade.
Toda política pública é uma forma de regulação ou intervenção na sociedade. Articula diferentes sujeitos, que apresentam interesses e expectativas diversas. Constitui um conjunto de ações ou omissões do Estado decorrente de decisões e não decisões, constituída por jogo de interesses, tendo como limites e condicionamentos os processos econômicos, políticos e sociais. Isso significa que uma política pública se estrutura, se organiza e se concretiza a partir de interesses sociais organizados em torno de recursos que também são produzidos socialmente. Seu desenvolvimento se expressa por momentos articulados e, muitas vezes, concomitantes e interdependentes, que comportam seqüência de ações em forma de respostas, mais ou menos institucionalizadas, a situações consideradas problemáticas, materializadas mediante programas, projetos e serviços (SILVA, 2001, p. 37).
O processo de formulação e implementação das políticas para a educação básica ocorrem no âmbito do campo institucional. Sendo processado no interior do Estado, as relações e disputas são mediadas pelos capitais cultural e simbólico e os agentes que compõem tal campo são os gestores, os professores, técnicos da área, pais de alunos, alunos, grupos de interesses (universidades, empresários da educação, consultores, movimentos em defesa da educação, etc.). A participação desses agentes, quando encontra os meios para tal, tem por finalidade influenciar e/ou determinar a direcionalidade das políticas.
No caso deste estudo a análise recai sobre o campo institucional delimitado pela responsabilidade de implementação da política de educação em geral e da formação de professores, em particular. A análise se dará a partir do modelo de organização federativa do Brasil e suas possíveis conseqüências sobre o campo institucional e seus resultados.
Entretanto, ao entender o processo de gestão das políticas públicas como parte do campo institucional não significa que por institucionalidade se compreenda somente as regras formais impostas pelo Estado, pois há um conjunto de fatores, já mencionados neste capítulo, que influenciam a estrutura, o processo, as regras e os resultados da política pública, tais como: o legado histórico, a cultura política, a estrutura social.
Do ponto de vista histórico, o Brasil ingressou tardiamente na chamada Modernidade, a partir de um modelo híbrido onde atraso e modernidade são elementos constituintes. Tal situação tem conseqüências importantes sobre a organização do Estado, sobre as regras e a cultura política e institucional. Temos uma sociedade muito desigual tanto social quanto regionalmente e, por conseqüência, também o Estado sofre profundas assimetrias, desde a capacidade das instituições da sociedade civil até a organização institucional nos mais diferentes níveis.
A realidade brasileira difere dos países de economia capitalista consolidada, cujo padrão institucional apresenta maior estabilidade e menor assimetria. A análise de Políticas Públicas, precisa ser cotejada com a realidade que se apresenta. Assim, parece oportuna a crítica de Frey (2000) ao método e suas necessárias adequações:
No que diz respeito à ―policy analysis‖ nos países em desenvolvimento, é preciso levar em consideração o fato de que o instrumento analítico-conceitual (deficitário) foi elaborado nos países industrializados e, portanto, é ajustado às particularidades das democracias mais consolidadas do Ocidente. Defendo a tese de que as peculiaridades socioeconômicas e políticas das sociedades em desenvolvimento não podem ser tratadas apenas como fatores específicos de ―polity‖ e ―politics‖, mas que é preciso uma adaptação do conjunto de instrumentos da análise de políticas públicas às condições peculiares das sociedades em desenvolvimento (2000, p. 215- 216).
Essa afirmação se aplica ainda com maior necessidade ao caso em estudo: Mato Grosso. Trata-se não somente de um país subdesenvolvido, cujas estruturas econômicas, social, política e institucional diferem daquelas em que os estudos sobre políticas foram iniciados e servem como modelo. Refere-se a uma região periférica, do interior sertanejo do Brasil. Portanto, ponderações e adaptações que possam mediar as categorias teóricas e metodológicas devem ser feitas em benefício da compreensão da realidade.
De acordo com Frey, muitas foram as críticas ao institucionalismo e ao método tradicional de Análise de Políticas Públicas, em razão do enfoque determinista que a variável institucional adquiriu como explicação da dinâmica e resultados da política. O estudo de Políticas Públicas se desenvolve desde os anos de 1950 na Alemanha e mais notadamente nos Estados Unidos. Sua origem tradicional é muito diversa da realidade brasileira e, portanto,
necessário se faz não somente adequar tal método à realidade de países em ―desenvolvimento‖, como também considerar outras dimensões que compõem o espectro da análise. É necessário incorporar, ao estudo de políticas, dimensões que possam capturar relações, interesses e estrutura de poder que constituem o desenho de uma política pública. São três as dimensões a serem consideradas: Polity (termo que denomina a instituição, regras, normas e estruturais institucionais), Politics (designa os processos políticos característicos da política em questão) e, Policy (refere-se ao conteúdo da Política). O autor alerta para o fato de que estas dimensões se entrelaçam e se influenciam mutuamente. Exige do pesquisador um olhar atento sobre os diferentes aspectos: sobre a estrutura do campo, no qual se definem os limites institucionais e políticos da ação pública que organiza os interesses dos agentes; a explicitação de regras ou omissão delas; a forma como a política é implementada em suas particularidades e especificidades; a natureza e o conteúdo da política, pelo qual se evoca os interesses sobre ela. O desafio desse tipo de interpretação da realidade encontra limites severos nos métodos quantitativos, exigindo para tanto o tipo de pesquisa qualitativa, como o meio capaz de interpretar realidades dinâmicas com alto grau de subjetivação.
Os estudos tradicionais sobre políticas públicas baseados em métodos quantitativos freqüentemente são forçados a se limitar a um número reduzido de variáveis explicativas, devido às dificuldades técnicas e organizativas. No entanto, se quisermos saber mais detalhes sobre a gênese e o percurso de certos programas político, os fatores favoráveis e os entraves bloqueadores, então a pesquisa comparativa não pode deixar de se concentrar de forma mais intensa na investigação da vida interna dos processos político-administrativos. Com esse direcionamento processual, tornam-se mais importantes os arranjos institucionais, as atitudes e objetivos dos atores políticos, os instrumentos de ação e as estratégias políticas (FREY, 2000, p. 221).
Frey ainda propõe a redefinição, para efeito de estudos, do tradicional ciclo: planejamento, implementação e avaliação. Para ele, é necessário sofisticar a análise com a seguinte divisão: percepção e definição de problemas, agenda-setting., elaboração de programas e decisão, implementação de políticas e, finalmente, a avaliação de políticas e eventual correção da ação. O campo das políticas públicas seria assim constituído pelos seus agentes e por esses processos mais ou menos delimitados e delimitantes da ação (Policy
Cycle).
A visão de Frey embora traga importantes contribuições à análise de políticas públicas, restringe possibilidades de uma percepção mais dinâmica da implementação e sua importância e determinação sobre todos os demais processos, limitando-se à visão tradicional da análise do Policy Cycle:
Na visão clássica ou canônica da ação governamental a implementação constitui uma das fases do Policy Cycle. A implementação corresponde à execução de atividades que permitem que ações sejam implementadas com vistas à obtenção de metas definidas no processo de formulação das políticas. Baseado em um diagnóstico prévio, e em um sistema adequado de informações, na fase de formulação são definidas não só as metas mas também os recursos e o horizonte temporal da atividade de planejamento ou políticas e seu grau de eficiência (SILVA & MELO, 2000, p. 04).
A questão central que Silva & Melo apresenta é que a implementação deve ser vista como jogo, onde prevalecem a incerteza, troca, negociação e barganha, o conflito e a contradição. A incerteza se manifesta em diferentes níveis, segundo os autores:
Limitações cognitivas sobre o fenômeno que intervêm; Falta de controle e previsão das contingências;
Planos e programas delimitam apenas uma pequena parte das decisões e ações dos agentes, ficando aberto amplo espaço para decisões discricionárias;
Programas e políticas expressam escolhas dos formuladores, podendo ser contraditórias com as preferências da coletividade, o que insere a contradição entre os formuladores e os políticos, aqueles reivindicando para si a racionalidade técnica na política pública contra a ―ingerência‖ política destes.
Para os autores, a implementação ―cria‖ políticas, não é mera ―etapa‖ da política. É na implementação que são tomadas as decisões práticas que fazem a política acontecer e, nela o espaço discricionário dos agentes é grande o suficiente para gerar novas políticas, bem diferentes daquelas planejadas inicialmente. Essa experimentação da implementação como aprendizado, contém em si o próprio processo de avaliação, cujos resultados são novas formulações que emergem desse processo, novas ações, novos programas e políticas:
Nesse sentido a idéia da avaliação como instrumento de correção de rota deve ser substituída pela noção de avaliação como policy learning: o aprendizado na implementação de uma política pública. A própria idéia da rota como trajetória pré- concebida deve dar lugar a constante reformulação – no limite a reversão ou substituição da política.
A implementação e avaliação de políticas devem ser entendidas como testes de modelos causais sujeitos a corroboração ou ao abandono.
[...] O Policy Cycle deve ser visto como um campo estratégico no qual observa-se uma relativa indistinção entre não só os implementadores e os formuladores, mas também a população meta do programa. Na realidade, a forma de uso ou o consumo dos produtos da política altera a política e à semelhança do que se afirmou em relação aos implementadores ―cria políticas‖. (SILVA & MELO, 2000, p. 11 - 12). Enquanto abordagens metodológicas são úteis as considerações dos autores acima mencionados, mas, tomar as políticas públicas como um jogo não pressupõe que os agentes façam uso
exclusivo da razão para suas escolhas e ações. Há de se considerar a força da estrutura do habitus institucionalizado como fator importante e condicionante na implementação de políticas públicas.
Entrecortando a noção de política pública, há a variável sistema político-administrativo adotado. No caso brasileiro, a compreensão do Federalismo é indispensável para a compreensão da política e vice-versa. Quais as conseqüências ou as implicações desse tipo de organização para as políticas públicas? Esta é a questão que a ser analisada em seguida e que compõe o arquétipo teórico- metodológico que orienta esta pesquisa.
5. Federalismos e Políticas Públicas
O federalismo tem implicações bastante importantes sobre a análise do campo das políticas públicas, pois, ao dividir o poder entre as unidades regionais, diferentes atores são arregimentados para o jogo valendo-se de diferentes recursos de poder, de diferentes capitais. De outro lado, a distância entre governantes e governados torna-se potencialmente maior, facilitando o controle significativo dos recursos de poder em unidades complexas de governo (União, Estados e Municípios), dificultando o controle por parte dos demais agentes sociais pelas dificuldades que esse controle pressupõe. O federalismo, legado histórico norte- americano, é criticado por Ellen Wood (2004) em seus fundamentos originários. Segundo a autora, o modelo nasce como ―remédio‖ contra o avanço da democracia nos Estados Unidos:
[...] Os criadores da constituição se engajaram na primeira experiência de criação de um conjunto de instituições políticas que corporificariam, e simultaneamente limitariam, o poder popular, num contexto em que já não era possível manter um corpo exclusivo de cidadãos. Onde já não existia a opção de uma cidadania ativa, mas excludente, teria sido necessário criar um corpo de cidadãos inclusivo, porém passivo, cujos poderes tivessem alcance limitado.
O ideal federalista pode ter sido a criação de uma aristocracia que combinasse riqueza e virtude republicana (um ideal que inevitavelmente cederia espaço à dominância apenas da riqueza); mas a tarefa prática era manter uma oligarquia proprietária com o apoio eleitoral da multidão popular. Isso também exigiu dos federalistas uma ideologia e, especificamente uma redefinição, e, especificamente, uma redefinição de democracia, que disfarçasse as ambigüidades de seu projeto oligárquico. Foram os antidemocratas vitoriosos nos Estados Unidos que ofereceram ao mundo moderno a sua definição de democracia, uma definição em que a diluição do poder popular é ingrediente fundamental (WOOD, 2004, p. 185).
Ao colocar o modelo federalista americano em contradição com os princípios da democracia, tendo como referência a democracia grega, Wood aponta também para um problema da estrutura que define o jogo no campo político nas sociedades capitalistas, qual seja: os limitadores legais/institucionais impostos ao controle do Estado sobre a atividade econômica. O federalismo distribui poderes entre diferentes entes, mas, este poder está
concentrado em frações de classes bastante restritas. Os estudos da Ciência Política têm dado ênfase às implicações do federalismo sobre a operacionalidade das Políticas Públicas, ainda que muitas vezes não considerem as implicações sobre o modelo de democracia em questão. Para Souza (1998), o federalismo brasileiro é uma ideologia na qual se acomodam diferentes e conflituosos interesses, não é simplesmente um arranjo jurídico e territorial tampouco uma estratégia de promoção de relações harmônicas. Observando o modelo tradicional do federalismo americano e, alheio às suas implicações sobre a democracia, Estados Federativos, são definidos, diferentemente de Estados Unitários, por atribuírem grande poder aos governos sub-nacionais, tendo estes a prerrogativa de não cooperar ou aderir às políticas de âmbito nacional (ARRETCHE, 2000). A questão que se coloca é: como implementar políticas públicas que possam enfrentar o grave problema das desigualdades regionais e sociais no acesso a diferentes tipos de capitais, num quadro de arranjo institucional que tem como base de sua organização a desigualdade e a fragmentação da gestão? Claro que tal questão não pode significar a solução fácil da centralização burocrática, mas, deve apontar para formas próprias do regime democrático. Combinar democracia e equidade social parece ser um grande desafio no federalismo.
O quadro teórico até aqui ―alinhavado‖ indica que as variáveis de análises são muitas e, precisam ser organizadas de modo a constituir um todo que nos permita compreender a realidade. O estudo tem como pano de fundo o contexto de desenvolvimento de uma sociedade com características especificas que precisam ser consideradas e essas especificidades não fazem dela uma realidade autóctone em relação às demais, mas apresenta particularidades que compõem as diversas possibilidades de desenvolvimento capitalista, cujos rebatimentos nas instituições e cultura política são inegáveis.
Enfim, as políticas públicas constituem o modus operandi pelo qual o Estado operacionaliza sua função reguladora dos capitais. É nesse contexto que se movimenta o objeto deste estudo: a implementação das políticas de formação de professores, num Estado Federativo e seus efeitos sobre a regulação de capitais exercido através dos sistemas de ensino numa realidade concreta.
6. Procedimentos de Pesquisa
Para o desenvolvimento da pesquisa (coleta de dados e análise), foram consideradas três dimensões: a) Contexto histórico e constituição dos marcos institucionais do Estado em âmbito nacional e regional (capítulo II e III), b) Organização da Política de educação em
âmbito regional (capítulo IV), c) A política de formação de professores em Mato Grosso (capítulo V). O quadro abaixo sintetiza os componentes da análise.
Quadro 1 – Resumo do procedimento da Pesquisa
Dimensões de Análise
Análise da Implementação da Política de Formação de Professores tendo e m vista o regime federativo brasileiro
DIMENSÕES Marco institucional do
Estado e m âmbito nacional e regional
(Capítulos II e III)
Organização da política de educação em âmbito regional (capítulo IV) A política de formação de professores (capítulo V) Elementos: -Antecedentes históricos e conceituais; -Reforma educacional -Desigualdades sociais e educacionais -Competências no sistema federativo -Articulação da execução da política no plano federal/estadual/municipal. -Movimento político e organização do campo institucional em âmbito estadual; -Estrutura do Estado e da política de educação; -Articulação da execução da política de educação no plano federal/estadual/municipal. -Antecedentes históricos das políticas -Objetivos da Política -Desenho da política -Resultados (indicadores) -Regras e competências legais
-Perfil dos agentes da política (professores) -Identificação de visão de problema e
expectativas.
Fontes de
pesquisa Fontes bibliográficas, dados/indicadores de educação (Sistema Brasileiro de Avaliação da Educação – SAEB) Leis, Normas gerais, Planos de Educação, Orçamentos, Relatórios de Execução de Programas, Registros de Arquivos, pesquisa de campo (observação e entrevistas).
Essas dimensões de análise compõem a estrutura do campo das políticas de educação em estudo. No território de cada ente federado, em que pese as políticas de formação de professores são considerados:
b) Estado de Mato Grosso e as políticas de formação do magistério em curso, bem como o legado que as orienta;
c) Observação participante em unidades de formação de professores de Cuiabá e Cáceres;
d) Observação participante em 01 escola selecionada no município de Cáceres.
Para a abordagem dos agentes da política, na unidade escolar, foram aplicados questionários junto a professores da escola selecionada.