Fellesanliggende

Tramitam no Congresso Nacional diversas proposições legislativas objetivando a adoção de ações afirmativas.

Assim, o Projeto de Lei nº 650/99, de iniciativa do Senador José Sarney, estabelece cotas para a população negra acessar cargos ou empregos públicos, à educação superior e os contratos do Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (FIES). Esse projeto, já aprovado pela comissão de constituição e justiça, garante aos afro-descendentes cotas de 20% nos casos supramencionados, bastando que os beneficiados declarem enquadrar-se na lei, segundo os termos em que for regulamentada.

Comentando a iniciativa legislativa, tem-se como exemplo de discussão que

o tema suscitará a opinião abalizada de Sifuentes”264, para quem: “Estamos, com

o devido respeito das opiniões em contrário, tratando da copa da árvore e nos esquecendo de cuidar da sua raiz, que está doente e é a verdadeira causa do problema. A raiz a ser tratada, segundo a articulista, é o acesso a um sistema de ensino fundamental e médio de boa qualidade, capaz de habilitar, não apenas os negros, mas igualmente outros grupos socialmente excluídos ao ingresso, por concurso e, em iguais condições, nas universidades, emprego ou cargos públicos.

O mesmo tema é tratado de forma diversa em outras disposições legislativas tramitando na Câmara dos Deputados: Projeto de Lei nº 1.866, de

1999265 – Dispõe sobre medidas de ação compensatória para implementação do

princípio da isonomia social do negro -, do ilustre Deputado Luiz Alfredo Salomão;

Projeto de Lei nº 3.004266, de 2000 – Dispõe sobre a reserva de vagas para

vestibulandos negros nas universidades públicas -, do ilustre Deputado Paulo Lima; Projeto de Lei nº 3.198, de 2000, do Deputado Paulo Paim, prevendo reserva de cotas para negros de pelo menos 20% dos cargos públicos nos níveis

264

SIFUENTES, Mônica. Afro-descendentes nas universidades. Caderno Direito & Justiça, do jornal Correio Brasiliense de 5 de novembro de 2001, p. 5.

265

BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei nº 1.886, de 1999, Diário Oficial da União de 15 de outubro de 1999, p. 48.802.

266

BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei nº 3.004, de 2000. Diário Oficial da União de 24 de maio de 2000, pg. 4009.

federal, estadual e municipal e assegura a participação de artistas afro-

descendentes em filmes, programas e peças publicitárias. Este Projeto recebeu

substitutivo cuja ementa institui o estatuto da igualdade racial, em defesa dos que sofrem preconceito ou discriminação em função de sua etnia, raça e/ou cor. Projeto de Lei nº 3.435, de 2000, do mesmo deputado Paulo Paim, propondo alteração na já mencionada Lei nº 9.504/97 de forma a incluir os afro- descendentes como beneficiários de cotas para candidatura a cargos eletivos.

O Executivo federal, tratando do tema, enviou ao Congresso Nacional dois Projetos de Leis:

O de nº 3.582/2004267, dispõe sobre a instituição do Programa Universidade

para todos – PROUNI e regula a concessão de bolsa de estudo integral para cursos de graduação e seqüenciais de formação específica, em instituições privadas de ensino superior, com ou sem fins lucrativos e será concedida a brasileiros sem formação universitária com renda familiar de até um salário mínimo que tenha cursado o ensino médio completo na rede pública ou que seja professor da rede pública de educação básica.

O de nº 3.629/2004268, institui o Sistema de Reserva de Vagas para

estudantes egressos de escolas públicas, em especial negros e indígenas, nas instituições públicas federais de educação superior cujos dispositivos prevêem:

“Art. 1º As instituições públicas federais de educação superior reservarão, em cada concurso de seleção para ingresso nos cursos de graduação, no mínimo, cinqüenta por cento de suas vagas para estudantes que tenham cursado integralmente o ensino médio em escolas públicas.

Art. 2º Em cada instituição de educação superior, as vagas de que trata o art. 1º serão preenchidas por uma proporção mínima de autodeclarados negros e indígenas igual à proporção de pretos pardos e indígenas na população da unidade da Federação onde está instalada a instituição, segundo o último censo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE.

267

BRASIL. Congresso Nacional. Projeto de Lei nº 3.582/2004. Disponível em:

<http://www.presidencia.gov.br/ccivil_03/Projetos/PL/2004/msg234-040513.htm>. Acesso em: 14 mar.2004.

Parágrafo único. No caso de não preenchimento das vagas segundo os critérios do caput, as remanescentes deverão ser completadas por estudantes que tenham cursado integralmente o ensino médio em escolas públicas.

Art. 3º O Ministério da Educação e a Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial da Presidência da República serão responsáveis pelo acompanhamento e avaliação do sistema de que trata esta Lei, ouvida a Fundação Nacional do Índio – FUNAI.

Art. 4º As instituições de que trata o art. 1º terão o prazo de duzentos e quarenta dias para se adaptarem ao disposto nesta Lei.

Art. 5º O Poder Executivo promoverá, no prazo de dez anos, a contar da publicação desta Lei, a revisão do sistema especial para o acesso de estudantes negros, pardos e indígenas, bem como daqueles que tenham cursado integralmente o ensino médio em escolas públicas, nas instituições de educação superior”.

Os dois Projetos do Poder Executivo mencionados, independente da análise do seu conteúdo que, naturalmente sofrerá modificações no processo legislativo, têm o mérito de trazer ao debate, em nível nacional, o tema da exclusão social no acesso ao ensino público de terceiro grau.

Do mesmo modo, outras propostas legislativas destinadas ao equilíbrio do poder feminino frente ao masculino estabelecem cotas por sexo, paridade entre homens e mulheres, divulgação de políticas de cotas femininas e referência obrigatória ao sexo dos eleitores na ficha de inscrição partidária, tramitam no Congresso Nacional. Observe-se, nesse sentido, o quadro resumo dessas proposições:

268

BRASIL. Congresso Nacional. Projeto de Lei nº 3.629/2004. Disponível em:

<http://www.presidencia.gov.br/ccivil.03/projetos/PL/2004/MSG233-040513.htm>. Acesso em: 14 mar. 2004.

Tabela 9 - Proposições legislativas – equilíbrio do poder feminino

Proposição nº ano autor Partido UF proposta

Ações afirmativas – cotas por sexo no Judiciário

PEC 07 1999 Senador Ademir A.

PSDB PA Alternância entre os sexos na nomeação de Ministros do STF. PEC 510/ 557 1997 Deputado Feu R./Maninha PSDB ES/ RO

Determina: um quinto dos lugares dos tribunais será provido por mulheres PEC 054 1999 Senadora

Luzia Toledo

PSDB ES Veda mais de dois terços de magistrados do mesmo sexo nos tribunais superiores.

Ações afirmativas – cotas por sexo no Executivo

PEC 509 1997 Deputado Feu Rosa

PSDB ES No mínimo 20% de mulheres cargos de Ministro de Estado e correspondentes nos Estados, DF e Municípios.

PL 2379 2000 Deputado Sérgio C.

PSDB RO Dispõe: obrigatória a participação de sexos opostos nas chapas para disputa de cargos eletivos no executivo.

Ações afirmativas – cotas por sexo nos partidos

PL 1849 1999 Deputado Sergio Carvalho

PSDB RO Assegura a participação feminina, em um mínimo de trinta por cento, na composição dos órgãos de direção dos partidos políticos.

Ações afirmativas – paridade por sexo no Legislativo

PL 2355 2000 Deputada Rita Camata

PMDB ES Destina metade das vagas para cada sexo, nas eleições para a Câmara dos Deputados, Assembléias Legislativas Câmaras Municipais.

Ações afirmativas – outros temas

PL 418 1999 Deputada Iara Bernardi e outros 25

PT SP Dispõe: horário gratuito para divulgação de política de cotas para candidaturas femininas.

PLS 099 1999 Senadora Emília

Fernandes

PDT RS Torna obrigatória a referência ao sexo dos eleitores nas fichas de inscrição partidária e nas listas de filiados.

As iniciativas legislativas descritas carecem de estudo que possa emprestar respaldo sociológico ao fato que por lei se quer resolver. Mais uma vez o legislador pátrio incorre no nacionalmente conhecido e comentado equívoco de tentar solucionar todo e qualquer problema através de norma estatal que, sem ser aplicada, vai se somar ao imenso arsenal das leis ineficazes já existentes, com enorme prejuízo para a sua aplicação ao caso concreto. Nesse sentido, é

esclarecedor o entendimento de Barros270 ao ressaltar a necessidade de uma

interpretação sociológica do Direito e de o Estado intervir na sociedade mediante leis nem sempre representativas do querer social:

“A opção pela interpretação sociológica é, diante do quadro nacional, a que melhor se adequa ao comportamento legislado, diante da insuficiência com que se legisla no País. Não que haja legislação de menos, ao contrário, mas porque a legislação editada é incompetente para resolver todos os problemas existentes. Dessa forma, legisla-se a granel na busca de se externar via Direito soluções definitivas; mas essa abundância, ao invés de facilitar, só dificulta a vida do Direito nacional e o torna mera partícula de realce da política e da economia, quando deveria ser não só um elemento transmissor desses fatores como seu fixador comportamental. Com o título Os limites da Necessidade da Lei, já tive a oportunidade de assim me expressar:

‘De logo ao procurar estabelecer limites na necessidade da lei, tomo como verdade básica sua necessária importância de pautar e conduzir as relações sociais como regra positivada do querer geral. De outro lado, ao aceitar como conclusiva esta última afirmação, implicitamente também admito como verdade a legitimidade do Estado de criá-la e exigir o seu cumprimento por que não há como dissociar a idéia de lei da circunstância de ser ela um produto formal desse mesmo Estado. Caso contrário, se enveredaria para outras formas de controle social, como o costume, a moral, a religião e a ética, por exemplo”.

À produção legislativa de normas sem prévio estudo sociológico do fato social que se quer ver regulado deve-se acrescer a desorganização que caracteriza o controle (ou sua ausência) das leis em vigor no País. Keith S.

269

MIGUEL, S. M. Obra citada, p. 54. 270

BARROS, Wellington Pacheco. A Interpretação Sociológica do Direito. Porto Alegre: Livraria do Advogado. P. 68-70.

Rosenn271, Professor Titular de Direito comparado e Constitucional e Diretor do Programa de Mestrado em Direito Comparado da Faculdade de Direito de Miami, em importante estudo das origens culturais brasileiras, cujo sugestivo título, “O Jeito na Cultura Jurídica Brasileira” pode parecer jocoso, destaca que:

“Ninguém sabe, na realidade, quantas leis estão em vigor no Brasil. Em vez de revogar especificamente as leis obsoletas, o estilo brasileiro é determinar nova legislação com um artigo determinando que todas as disposições em contrário ficam revogadas. (...) ninguém sabe quais as leis que conflitam com aquela recém promulgada. (...).

Não é somente o imenso número de leis vigentes que gera confusão, mas também a baixa qualidade de tantas leis e regulamentações”.

É um equivoco a adoção simples de leis em substituição a políticas públicas sociais voltadas para a realização da igualdade material.

A inclusão social, essencialmente no campo do acesso ao ensino público superior exige um debate envolvendo toda a sociedade que transcende a adoção simples do sistema de cotas. Há questões legais, conceituais e práticas que não podem ser desprezadas.

Na análise dessas questões a experiência de países que debateram, adotaram, modificara e reciclaram programas de ação afirmativa deve ser igualmente considerada.

Essas ações afirmativas exigem mais que leis. Exigem prestações de serviços essenciais por parte do Estado que realçem a capacidade do administrado para perceber e reconhecer a diversidade em que se constitui o ser humano, que estimulem a busca por um sistema político que encontre equilíbrio entre a livre iniciativa e a voracidade escravizante do capital em detrimento do trabalho.

As ações afirmativas estão, assim, embasadas no princípio da não discriminação, e vêm servir para diminuir, ou ao menos minorar as desigualdades freqüentemente verificadas entre grupos sociais, quase sempre injustas e odiosas.

271

A oposição às ações afirmativas – ou ao emprego da igualdade, na expressão canadense – só se justifica como uma defesa em causa própria de grupos socialmente hegemônicos preocupados com necessárias mudanças.

As políticas públicas centralizadas estão, hodiernamente, dando lugar ao envolvimento da comunidade, não apenas como forma de diminuir custos, mas essencialmente de integrar e desenvolver o sentimento de participação e responsabilidade no trato do bem comum.

Há em desenvolvimento diversos projetos bem sucedidos envolvendo a participação das comunidades, dentre os quais pode ser citado, por sua dimensão, o Habitat para a Humanidade, organização sem fins lucrativos, cujo objetivo é a construção de casas populares para pessoas necessitadas. Essa organização foi fundada nos Estados Unidos em 1965, se expandiu para mais de 75 países e, conquanto que tenha aqui chegado apenas em 1987, já construiu e entregou mais de 840 casas, em Minas Gerais, São Paulo, Ceará, Pernambuco, Goiás, Tocantins

e Rio de Janeiro, a um preço médio de cerca de R$ 4.000,00 (quatro mil reais).272

Cite-se, a propósito do tema em análise, o curso Educafro, coordenado pelo Frei Franciscano David Raimundo Santos, responsável por mais de 1.500 aprovações em vestibulares para universidades públicas em todo o país. Esse curso funciona em espaços alternativos – igrejas, clubes, associações, etc – e as aulas são ministradas por professores voluntários a um custo nunca superior a 10% do salário mínimo.

Os projetos supracitados não são exemplos isolados e outros são igualmente dignos de menção para bem demonstrar o caminho que pode ser trilhado na direção de ações políticas com a participação da comunidade. Nesse mesmo sentido é a Ação da Cidadania contra a Fome, a Miséria e pela Vida, de reconhecido valor internacional, como destacou o informe da Comissão Latino- americana e do Caribe sobre o Desenvolvimento Social.

De qualquer forma, um dos objetivos das políticas públicas no Estado provedor do bem-estar deve ser compensar, pela ação do Estado ou pela ação de outros segmentos sociais, as desigualdades resultantes do acesso diferenciado a

272

recursos econômicos ou de processos culturais que ignoram especificidades de

grupos tidos como minoritários273.

É, para a maioria dos doutrinadores, pela ineficácia das políticas públicas realizarem a igualdade material que se justificam as ações afirmativas (e para alguns o sistema de cotas) como forma de acesso à educação por aqueles que foram excluídos socialmente do acesso a iguais oportunidades por lhes faltar iguais condições.

273

CONCLUSÃO

A conquista e evolução dos direitos humanos sociais são ainda recentes na história humana, podendo mesmo ser dito que constituem-se em processo no início de uma lenta construção. Dentre os fatores que influenciam na evolução desses direitos, a educação desempenha papel relevante. Só através de um processo educativo nacionalmente integrado e que considere a diversidade como valor social a ser agregado, é possível criar iguais condições que possibilitarão iguais oportunidades de desenvolvimento social.

Entretanto, não é o que ocorre em nosso país, onde os primeiros direitos sociais, nos quais se insere o à educação, somente ao final da primeira metade do século XX alcançaram proteção constitucional e, ainda assim, como concessão do Estado e não como resultado de movimentos sociais organizados que, talvez por isso mesmo, nunca tiveram plena efetividade.

Contudo, no cenário internacional e, notadamente após o término do último grande conflito mundial do qual nosso país fez parte, como resultado das atrocidades aí praticadas, surgiu um vigoroso sentimento internacional por segurança e proteção da vida e de outros valores inerentes à pessoa humana, dando origem a Organização das Nações Unidas. Em 1948, em atendimento a um dos objetivos dessa Organização, o de proteger internacionalmente os direitos humanos, foi adotada a Declaração Universal de Direitos Humanos que estabeleceu uma nova ordem mundial no campo desses direitos e superou a

dicotomia entre socialismo e liberalismo e assim, no dizer de Piovesan274, “Ao

conjugar o valor da liberdade com o valor da igualdade, (...) esses direitos passam a ser concebidos como uma unidade interdependente e indivisível”.

Nessa nova ordem, nosso país, embora internamente não tenha feito grandes progressos na proteção desses direitos, externamente filia-se à corrente

274

dominante assumindo importantes compromissos no sentido de preservar e ampliar a proteção aos direitos humanos. Neste sentido, a Constituição de 88, por seu art. 4º, inciso II, veio consagrar o princípio da prevalência dos direitos humanos nas relações internacionais do Estado brasileiro, resultando na ratificação de importantes tratados internacionais. Em igual sentido, a mesma Constituição, por seu art. 5º, § 2º consagrou e incorporou outros direitos humanos resultantes de tratados de que o Brasil faça parte.

No campo dos direitos sociais o direito à educação foi, sem dúvida, bem focalizado na Constituição de 88, podendo mesmo ser dito que essa Constituição, de todas que tivemos, foi a que melhor tratou esse direito, não apenas por elevá-lo ao nível de direito fundamental, como se depreende da declaração contida no artigo 205, combinado com o artigo 6º, onde se vê também consagrado o princípio da universalidade; mas de igual modo por dotar o direito de acesso ao ensino fundamental como direito subjetivo público, o que corresponde a protegê-lo com ação correspondente, como se depreende do teor do artigo 208, § 1º.

No mesmo sentido, a análise comparativa das constituições de países europeus e da América Latina nos permite concluir que os países tratam diversamente o tema educação. Mesmo dentre aqueles considerados com problemas semelhantes aos nossos, ainda nessa comparação, a Constituição Brasileira foi a que melhor situou o direito à educação e procurou assegurar-lhe eficácia, havendo quem reconheça nessa área um regime jurídico de educação.

A questão crucial do direito à educação, entretanto, não diverge das que se observa em relação aos demais direitos sociais, que é a da garantia desses direitos pelo Estado.

Diversamente do direito à liberdade, que é um limite ao poder do Estado, o direito à educação depende de uma ação concreta desse Estado para materializá- lo, para efetivá-lo, o que corresponde a dizer, depende de vontade política para estabelecer e escolher a educação como prioridade de metas de desenvolvimento.

De outro modo, no campo da educação a necessidade de estabelecer metas a serem atingidas mediante programas de longa duração, sempre com o

engajamento da comunidade, é questão que se impõe face às peculiaridades dos resultados, só verificáveis em longo prazo.

Portanto, conquanto que o direito à educação receba significativa proteção constitucional como direito fundamental que é, inclusive com garantia de um padrão de qualidade, que estejam, com a Emenda Constitucional 14/96, melhor estruturados os recursos destinados ao seu custeio, esses fatos não são ainda, por si só, suficientes para garantir-lhe efetividade em todos os níveis. Tanto que, no aspecto qualitativo, o ensino básico vem decrescendo desde 1995 quando esse valor começou a ser aferido. E assim esse bem, tão necessário à vida, à plena cidadania, à democracia e ao próprio desenvolvimento, continua carente de soluções definitivas por parte do Estado e da sociedade para a realização do preceito constitucional constante do art. 205: “A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, (...)”, ainda que se reconheçam os avanços conquistados, notadamente quanto a cobertura do ensino fundamental.

De outro modo, a idéia de igualdade formal perante a lei que caracterizou o Estado liberal, tem se mostrado ineficaz na construção de uma sociedade igualitária, mais perpetuando que combatendo as iniqüidades e acentuando os já graves e velhos desequilíbrios na distribuição de oportunidades.

A visão particularmente diferenciada de vida que caracteriza as pessoas e grupos, influencia seus valores e dita seus objetivos faz com que uma mesma disponibilidade de meios seja aproveitada em graus diversos por quem, aparentemente, dela deveria fazer o mesmo uso, o que em si mesmo já gera uma desigualdade.

De outro modo, se é um fato inequívoco a diversidade humana, é igualmente verdadeiro seu sentimento de justiça que clama por iguais condições e oportunidades no acesso aos bens da vida.

O corolário que desse raciocínio resulta é que as políticas públicas, necessariamente, deveriam levar esse fato em conta, de forma a, em suas bases, considerarem esse aspecto diferenciado do ser aos quais são destinadas e adotarem medidas tendentes a absorvê-lo ou, ao menos, minorá-lo.

A injusta exclusão social de certos grupos historicamente descriminados e assim sub-representados nas posições sociais de maior realce como é o caso dos negros, mulheres e outros é uma realidade que herdamos desde o início da formação do Estado e que nunca quisemos enfrentar.

A exclusão desses grupos no acesso ao ensino público de terceiro grau é uma realidade preocupante por representar a impossibilidade de alcançarem

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