Conforme foi já apresentado, constrangimentos de ordem económica têm sido o principal fator a favor da reforma dos sistemas de pensões. Todavia, paradoxalmente, estes têm acabado, igualmente, por limitar, quer as opções, quer as probabilidades de reforma.
Esta é uma dimensão incluída na matriz de Starke (2008), fundamentada nos inúmeros estudos que destacam que, do ponto de vista institucional, uma transição de um sistema de repartição (pay-as-you-go) para um sistema de capitalização, mesmo a existir uma maioria política capaz de promover essa transição, seria quase impossível, dados os enormes custos financeiros que tal envolveria (Pierson 2004). Embora esses custos, no período de transição, pudessem ser suportados através de uma eventual emissão de dívida pública de longo prazo, que não fosse considerada no défice do Orçamento do Estado, a realidade da situação financeira da maior parte dos países, com défices elevados, tornaria esta opção praticamente impossível.
Assim, quanto menor for a sustentabilidade financeira do sistema de repartição, maiores serão os encargos com a necessária transição para um sistema de capitalização, logo, maior será a propensão para a sua continuidade. Neste contexto, o sistema ficaria refém de si
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O autor vai mais longe ao afirmar que qualquer tentativa de incrementar a transparência do sistema nesta sua fase histórica, está condenada ao fracasso (Oller 1995, 12).
próprio, pelo menos, até à criação de um mecanismo que possibilitasse a injeção das receitas equivalentes às contribuições do longo período de transição, no sentido de assegurar aos pensionistas as condições atuais, ou as equivalentes às do esquema de repartição entretanto reformado.
Do mesmo modo que no plano político, dadas as enormes vantagens de ordem económica – Welfare State as a free-lunch (Lindert 2003) -, não será razoável admitir que qualquer governo queira prescindir dos seus sistemas de segurança social públicos, a menos que não tenha alternativa, no que respeita ao seu financiamento (Myles 2002, 14).
Por conseguinte, apesar de essa eventual transição levantar dificuldades, também no domínio da equidade social (Esping-Andersen e Myles 2008), parece evidente a validade da perspetiva funcionalista, designadamente a teoria da Burocracia e do Institucionalismo, para a explicação da resiliência dos modelos de financiamento de repartição (pay-as-you-go), caraterísticos da maioria dos sistemas de segurança social.
Consequentemente, a perspetiva de uma eventual reforma mais radical, que basicamente visasse substituir os sistemas de pensões de repartição (pay-as-you-go) por sistemas de capitalização, apenas seria defendida por uma minoria política, já que, nos sistemas de repartição, pelo menos, em teoria, todos obteriam uma taxa de benefício superior às contribuições, pois, beneficiariam do ratio demográfico (ainda) favorável entre ativos e pensionistas. E mesmo que pudesse vir a existir uma maioria política, capaz de defender e implementar tal reforma, do ponto de vista institucional, a transição para um sistema de capitalização implicaria avultados custos de transição, que, embora pudessem ser suportados através da emissão de dívida pública de longo prazo, a realidade da situação financeira da maior parte dos países com défices orçamentais elevados tornam esta opção quase impossível. Deste modo, a probabilidade de uma reforma deste tipo vir a acontecer parece ser muito reduzida (Oller 1995, 8-9).
Tal como as reformas refletem o poder dos Governos para tornarem o sistema mais eficaz, a melhoria da equidade da redistribuição, através de reformas corretivas com enfoque nas desigualdades dentro do sistema de bem-estar, que além do seu significado normativo quanto à equidade, são, simultaneamente, a evidência de uma ineficiência económica, constituirá a alternativa para inverter as regressividades.
Em consequência, na análise das reformas da Segurança Social, a redistribuição constitui uma dimensão incontornável, ainda que a operacionalização das implicações distributivas da atual agenda neo-liberal de reforma, seja considerada complexa (Haggard e Kaufman 2008,185).
Até à crise financeira de 2008, poder-se-ia dizer que, por norma, a posição dos políticos, em relação à reforma dos sistemas de pensões, apenas poderia ser, essencialmente, conservadora, o que significava ser favorável à manutenção do status quo. Assim, tendencialmente, os governos parecem inclinados a preferir privilegiar reformas nas regras operacionais, na perspetiva de salvaguardar os princípios constitucionais dos sistemas de pensões, evitando, desse modo, os custos políticos que tal iniciativa potencialmente acarretaria.
A necessidade de o sistema ser mandatório prende-se com o facto de este ter sido construído numa lógica de solidariedade também intra-geracional, pelo que a probabilidade de existir uma maioria de votantes a reivindicar redistribuição ser potencialmente muito reduzida. Porém, as hipóteses de eliminar o caráter coercivo dos sistemas de pensões públicos são ainda mais improváveis (Oller 1995, 9).
No plano das opções políticas, geralmente, os Governos recorrem a medidas como o aumento discricionário das pensões mínimas, bem como o congelamento temporário das pensões mais elevadas, um dos mecanismos considerados mais eficazes para corrigir o enviesamento da proporcionalidade entre contribuições e benefícios, inerente à maioria dos sistemas de pensões, evitando assim levantar a questão da legalidade face aos ‘direitos adquiridos’.
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NQUADRAMENTO DAR
EFORMA DE2007
A Reforma da Segurança Social de 2007 em Portugal (Lei 4/2007) foi considerada um caso exemplar entre os países da OCDE e UE35, sobretudo, por ter sido realizada antes da crise e por ter contribuído para o reforço da sustentabilidade das finanças públicas36.
Por si só, estes dois elementos mereceriam uma análise mais profunda. Primeiro, por, alegadamente, ter sido uma reforma exemplar, no plano europeu, por enfrentar, com êxito, o
35 Discurso do Comissário Europeu para o Emprego e Assuntos Sociais, Lászlo Andor, durante a apresentação do Livro Verde sobre Pensões, em 7 de Julho de 2010.
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maior desafio colocado aos diferentes regimes de Estado-Providência, ou seja, assegurar a sustentabilidade financeira dos diferentes dispositivos de bem-estar social. Os sistemas de pensões da segurança social, nos países mais desenvolvidos, estão sob grande pressão, em consequência do efeito conjugado da nova estrutura demográfica, mais envelhecida com o aumento do desemprego, decorrente da globalização da economia e agudizado pela atual crise financeira.
O caso português parece, assim, constituir uma exceção, no âmbito do processo de reforma dos sistemas de pensões, um pouco por toda a Europa, ao ter reagido com antecipação ao reforço da sustentabilidade financeira, por ter evitado o debate em torno do aumento da idade de reforma, em contraste com países como Espanha, França e Alemanha, por exemplo.
Acresce, ainda, que, contrariamente ao que seria de esperar, e a avaliar pelas recomendações e reformas seguidas noutros países, não ter introduzido qualquer alteração no sistema de repartição público, do tipo ‘pay-as-you-go’, particularmente, a introdução de componentes de capitalização e/ou planos privados no sistema de pensões, na linha do modelo dos três pilares (público, corporativo, privado), preconizado pelo Banco Mundial (Martin e Whitehouse 2008), apesar de a possibilidade do plafonamento já estar consagrada na Lei, desde o ano de 2000, terá constituído uma assinalável diferença que importará procurar explicar.
Será, ainda, de relevar que todo este processo de reforma decorreu, ao contrário de outros países, como a França e a Itália, com uma inusitada paz social, a qual permitiu que uma reforma com cortes generalizados e substanciais nas pensões passasse sem contestação política digna de registo.