O principal fator de redução da despesa com as pensões foi a introdução do fator de
sustentabilidade, pelo que importa avaliar o seu impacto.
A consequência ‘natural’ da introdução desta medida será uma diminuição das pensões (Rodrigues e Pereira 2007, 394). No fundo, trata-se de um aumento da idade da reforma implícito, em vez de coercivo, na medida em que permite a opção entre aumentar anos de contribuições e respetiva diminuição do número de anos como pensionista, através do prolongamento da vida activa48, o que, em teoria, poderá permitir compensar a perda introduzida pelo fator de sustentabilidade ou a reforma aos 65 anos de idade, com a ‘penalização integral’.
Tabela 17: Efeitos da aplicação do Fator de Sustentabilidade
Ano EMV 65 anos (ano anterior em anos)
Factor de
sustentabilidade Corte % nas pensões
IAS – Indexante de Apoios Sociais 2006 17.89 2007 17.99 0.994 - € 397.86 2008 18.13 0.987 0.56 € 407.41 2009 18.19 0.984 1.32 € 419.22 2010 18.47 0.969 1.65 € 419.22 2011 18.62 0.961 3.14 € 419.22 2012 3.92 € 419.22 2013 4.78 € 419.22 2014 12.34 € 419.22
Fonte: elaboração própria
Com base nestes dados, até 2009, a Comissão Europeia considerava que o efeito imediato do fator de sustentabilidade na diminuição do montante das pensões tinha sido inferior ao esperado (Comissão Europeia 2010a, 39).
48 Note-se que pode até haver uma majoração efetiva da pensão, no caso de os incentivos introduzidos serem superiores à aplicação da penalização, por via do fator de sustentabilidade. Para aferir esta possibilidade, seria preciso estimar os efeitos dos incentivos introduzidos, face à eventual evolução da esperança média de vida, à data da reforma.
Porém, já em 2010,as projeções indicavam que o impacto do fator de sustentabilidade poderia, no futuro, atingir os 22,6%, até porque os dados reais, em 2010, tinham sido de 3,14, acima das projeções da CE que eram de apenas 2,5%, conforme o quadro abaixo.
Tabela 18: Efeitos da aplicação do Fator de Sustentabilidade no Futuro
2010 2020 2060
Penalização 2.5% 7% 22.6%
Fonte: Comissão Europeia (2010a).
A concretização destas projeções dependem da reação dos beneficiários ao efeito do
fator de sustentabilidade, uma vez que estes tanto podem optar por se reformarem na idade
estatutária, sofrendo uma redução na pensão com a aplicação do fator de sustentabilidade, como prolongar a sua carreira, beneficiando dos incentivos estabelecidos, até compensarem o efeito da aplicação do fator de sustentabilidade. Por exemplo, uma penalização de 1,65%, em 2009, pôde ser compensada com o adiamento em cerca de dois meses da data da reforma para um trabalhador com 40 anos de contribuições e quase três meses, para um trabalhador com trinta e cinco anos de contribuições. Para a sustentabilidade do sistema, esta é a opção mais favorável (Braz 2007, 241).
Já em 2014,o cálculo da penalização foi de 12 %, o que permite demonstrar que a realidade, ainda que à custa de medidas de austeridade extraordinárias, ultrapassou as projeções oficiais.
Para além de Portugal, vários países como a Suécia, Alemanha, Áustria, Finlândia, França, Itália e Polónia, introduziram fatores de ajustamento da evolução da esperança de vida, que se poderão traduzir, consequentemente, num decréscimo das taxas de substituição das pensões (Comissão Europeia 2010b, 30-31)49. Porém, Portugal foi, provavelmente, o país que adotou o mecanismo mais avançado (ISSA 2011b).
Do ponto de vista da sustentabilidade do sistema de segurança social, o prolongamento da vida ativa constituirá, naturalmente, a opção mais favorável (Braz 2007, 241).
Todavia este mecanismo não está isento de críticas. Segundo os autores Pedro Rodrigues e Marvão Pereira, este fator não é de sustentabilidade porque não a garante, apenas a reforça, e também não é de controlo demográfico porque, no âmbito da despesa, apenas
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O relatório da Comissão Europeia de 2010 não está atualizado porque não faz referência ao fator de sustentabilidade introduzido em Portugal desde 2008 (Comissão Europeia 2010b, 30-31).
controla a longevidade e não o número de pensionistas. Para o ser, deveria estar indexado ao
ratio de dependência entre ativos e pensionistas (Rodrigues e Pereira 2007, 394).
Face ao exposto, aquela medida, em rigor, deveria ser antes considerada como um fator de longevidade, uma vez que representa um ‘congelamento’ da duração da pensão, indexado à esperança média de vida aos 65 anos, no ano de 2006.
Pela sua complexidade, este tipo de medida pode até não ser considerada um ‘corte’, mas, no mínimo, pode também ser entendida como o ‘fim’ da expansão da responsabilidade do sistema, em relação à duração da atribuição das pensões e, até mesmo, como uma rutura face aos princípios fundadores dos sistemas de repartição, na medida em que a duração da pensão passa a depender de um critério atuarial (número de anos da esperança média de vida) e não de um critério ‘social’ (tempo de vida do pensionista).
Em síntese, o novo pressuposto implícito na introdução do designado fator de
sustentabilidade estabelece que todo o pensionista poderá receber no máximo uma pensão
durante o número de anos que, em média, um pensionista recebia em 2006. Por conseguinte, trata-se de um dispositivo de limitação da generosidade do Estado, no que se refere à duração do pagamento de pensões, sendo o custo associado ao aumento da esperança de vida transferido integralmente, isto é a 100%, para os pensionistas.
Pese embora o facto de, tal como se procurou demonstrar, o fator de sustentabilidade constituir um efetivo mecanismo de aumento da idade de reforma, ainda que implícito e automático, em função do aumento da esperança média de vida aos 65 anos de idade50, este parece ser, ainda assim, um mecanismo que confere alguma liberdade de opção e transparência, se comparado com a alternativa imediata, que seria o aumento anual da idade de reforma, em função da evolução da esperança de vida. Neste sentido, poder-se-á considerar que o fator de sustentabilidade combina um congelamento da pensão com o necessário aumento automático da idade de reforma e, simultaneamente, permite liberdade de opção entre a reforma aos 65 anos de idade, com penalização, ou o prolongamento da carreira contributiva para compensar esse efeito. Assim, este mecanismo é mais flexível do que o mero aumento da idade da reforma.
Portugal está, assim, mais avançado do que a maioria dos países na UE, na forma como implementou o aumento da idade de reforma, sobretudo, devido a três razões: primeiro, pela composição do fator de sustentabilidade; segundo, porque o sistema de pensões dos funcionários públicos tem já as mesmas regras do sistema de segurança social, pelo que tanto
o fator de sustentabilidade como a idade de reforma, incentivos ou penalizações, são iguais nos dois sistemas; terceiro, porque sendo uma questão politicamente controversa e alvo de grandes resistências, a introdução do fator de sustentabilidade ‘despolitizou-a’, no sentido em que a destituiu da sua componente política, transferindo-a para a evolução de um indicador demográfico. Por isso, contrariamente a outros países, até à crise, este não era um assunto em discussão em Portugal, e apenas no final de 2013, a propósito da discussão do Orçamento do Estado para o ano de 2014, viria a ser retomado.