Para abordar o processo que conduziu à Reforma de 2007, importará, em primeiro lugar, enquadrar essa reforma no processo histórico da evolução da Segurança Social em Portugal, de modo a identificar os traços comuns, assim como os distintivos, tanto mais que aquela parece constituir a reforma mais importante desde a Lei de Bases da Segurança Social em 1984.
A Reforma de 2007 constitui a terceira tentativa no processo de reforma da segurança social que teve início em 1996 e resultou na primeira reforma em 2000, seguida, logo depois, pela reforma de 2002. Cada uma destas reformas deriva de diferentes orientações políticas, já que duas foram realizadas pelo Partido Socialista (PS) e uma pelo PSD em coligação com o CDS-PP. A essa análise se procederá nos capítulos seguintes.
No entanto, o processo de reformas do sistema de pensões da segurança social já havia começado no início da década de 90, concretamente em 1993, com a preocupação da contenção de custos. Neste período, estava no poder o PSD (centro-direita) que detinha maioria absoluta.
As primeiras medidas foram tomadas em 1993, para controlar o aumento da despesa. Assim, no domínio do acesso às pensões de velhice, foi aumentado o prazo de garantia de 10 para 15 anos, no cálculo das pensões, a taxa de formação da pensão diminuiu de 2,2% para 2%, os salários passaram a ser revalorizados pelo Índice Preços no Consumidor (IPC) e foi definida uma pensão mínima. Nessa pensão, à pensão estatutária foi acrescentado um ‘complemento social’, definido como uma prestação não contributiva, a ser financiado por transferências do Orçamento de Estado e, por fim, no financiamento, foi reduzida a Taxa Social Única (TSU), de 35,5% para 34,75% (taxa atual), sendo criado como compensação um adicional de 1% no Imposto de Valor Acrescentado, designado por “IVA Social” (Mendes 2005, 124-125), e cujas receitas revertem para a Segurança Social.
Em 1995, já com o governo do PS (centro-esquerda), com maioria relativa, foi criada a
Comissão do Livro Branco para a reforma da segurança social. Esta comissão reuniu um
conjunto de especialistas e produziu um relatório com uma análise pormenorizada sobre a evolução e lacunas do sistema e respetivas recomendações para a sua reforma.
Porém, conforme foi demonstrado no Livro Verde da Segurança Social (CLBSS 1997), já na década de 1980, mesmo antes da Lei de Bases de 1984, haviam sido introduzidas várias restrições no acesso ao sistema de pensões, como sejam o aumento dos prazos de garantia,
com o objetivo de travar o crescimento do número de beneficiários, devido ao processo de alargamento da cobertura dos esquemas de proteção social, iniciados ainda antes da democratização em 1974 (Carolo 2006) e o seu aprofundamento no período da transição democrática, com a criação da Pensão Social em 1976, de cariz não contributivo, e do esquema mínimo de proteção social em 1979.
Em 1999, na sequência de iniciativas pontuais em curso desde o final dos anos 80, há que destacar a introdução de vários mecanismos de incentivo à reforma antecipada, motivados pelo objetivo de estímulo à criação de emprego, sobretudo para as camadas da população mais jovem, esperando ao mesmo tempo uma maior qualificação dos recursos humanos e consequente aumento da produtividade do fator trabalho.
Em 2000, no segundo governo do Partido Socialista, também com maioria relativa, é realizada a primeira reforma da Segurança Social. Contudo, esta reforma acaba por deixar de lado parte substancial das recomendações da Comissão. Por isso, a reforma acabou por se limitar à introdução de alterações na forma de cálculo das pensões, alargando gradualmente o período considerado, no sentido de ter em conta a média da carreira, que até então era a média dos melhores 10 anos de contribuições.
Tabela 14: Síntese das Principais Reformas nos Sistemas de Pensões
LEIS Alterações de política Apoio Político Risco Político Sindicatos Influência supra- nacional Impacto 2000 Lei n.º 17/2000
Cálculo das pensões passaria a ser
gradualmente calculado com base na totalidade da carreira Nova fórmula redistributiva Possibilidade de introdução do plafonamento (condicional) PS (maioria relativa) + Discussão parlamentar com todos partidos - Busca de consenso Elevado Processo de concertação social abrangente: Sindicatos. Especialistas. Criação de uma comissão independente de peritos Convergência com UE e critérios Maastricht Fraco 2002 Dec.-Lei 35/2002
Nova Lei de Bases com filosofia de repartição do risco por 3 pilares (Re) Introdução do plafonamento PSD e CDS/PP (coligação com maioria absoluta) evitou debate parlamentar - Confronto deliberado Médio UGT e CGTP contra Proposta gerou tensão social Crise orçamental de 2002 Fraco 2007 Lei 4/2007 Aplicação da fórmula de 2002 Novos mecanismos sustentabilidade Abandono da opção de plafonamento PS (maioria absoluta) e discussão parlamentar - Estratégia preparada Baixo Concertação Social: UGT votou a favor e CGTP contra. Legitimação da necessidade e validade da Reforma com UE e OCDE Forte
Fonte: elaboração própria
Em 2002, já com o Governo do PSD em coligação com o CDS-PP (direita-católica), é feita uma nova reforma, que, apesar de ambicionar uma mudança estrutural no sistema pela introdução de um sistema de três pilares, e a consequente introdução de um plafonamento. Contudo, para além da inovação doutrinária, no plano institucional e material, o seu impacto viria a saldar-se por moderadas correções de ordem financeira e aplicação da nova fórmula de cálculo prevista na Reforma de 2000, mas só introduzida em 2002 (Decreto-Lei 35/2002),
pois tal havia sido objeto de concertação entre o Ministro cessante do PS e o futuro Ministro, indicado pelo CDS-PP37
Neste sentido, a Reforma da Segurança Social de 2007 acaba por ser a reforma mais profunda por ter introduzido alterações estruturais no sistema.
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EFORMATal como foi demonstrado anteriormente, a despesa social em Portugal aumentou significativamente desde a adesão à UE, tendo mesmo constituído o maior crescimento da UE-12 e estando hoje muito próximo da média da UE.
Importará, por isso, procurar perceber quais os fatores que determinaram a necessidade da reforma de 2007, quando ainda em 2000 e 2002 haviam sido realizadas reformas, que alegavam ter assegurado a sustentabilidade do sistema.
Simultaneamente, há que justificar porque razão a Reforma de 2007, ao contrário das reformas levadas a cabo em 2000 e 2002, introduziu mudanças significativas na lógica do sistema e avaliar até que ponto foi relevante o governo do Partido Socialista ter conseguido, pela primeira vez na sua história, uma maioria absoluta nas eleições legislativas de 2005.
Por último, refira-se que, ao contrário do que sucedeu noutros países da Europa continental, esta reforma foi aprovada praticamente sem contestação social e sem ter merecido grande atenção mediática, pese embora os cortes decorrentes das medidas introduzidas.
O problema do sistema de pensões português é referido de forma bastante veemente, nos relatórios da Comissão Europeia, pelo menos desde 2006: “Portugal faces not just a demographic problem regarding Social Security, but also an economic, budgetary and a social one in a sense that besides ageing EC scenarios predict a sluggish economic growth in the long run, the system is still maturating and elderly are still a vulnerable cohort of the population to poverty and social exclusion” (Comissão Europeia 2006, 103).
Começar-se-á, então, por um breve enquadramento da situação económica e social de Portugal, tal como é descrita nos relatórios internacionais.
No que diz respeito ao desempenho económico entre 2000 e 2013, de referir que, até 2009, no conjunto dos países da UE-27, só a Itália, no caso de se confirmar o valor da recessão previsto para 2009, registou um crescimento do PIB menor do que Portugal (Comissão Europeia 2010a, 184).
Já nesse ano, portanto antes da Intervenção da Troika, Portugal era o único país que apresentava um valor do PIB per capita inferior ao de 2000, medido em paridade com poder de compra, e tendo como referência a média da UE-27.
Por sua vez, este desempenho económico traduziu-se numa situação social em Portugal que pode ser assim sintetizada: i) o limiar de pobreza continuava a ser cerca de metade do limiar de países como a França, Alemanha e Dinamarca (Comissão Europeia 2010a, 167); ii) na desigualdade de rendimento (S80/S20), para o ano de 2007, os dados do EU-SILC 2008 mostravam que apenas três países apresentavam um valor superior a Portugal, cujo índice era de 6,1. Os países que apresentavam um valor superior a Portugal na desigualdade de rendimento eram a Bulgária, com 6,5, a Roménia, com 7, e a Letónia, com 7,3 (Comissão Europeia 2010a,167). No índice S90/S10, o resultado era ainda mais gravoso.
Contudo, Portugal e Irlanda foram os dois únicos países que conseguiram uma diminuição no risco de pobreza (Comissão Europeia 2010a, 26). Em Portugal, esse facto foi possível, graças ao CSI, introduzido logo em 2005, e que permitiu um aumento imediato, precisamente, das pensões abaixo do limiar de pobreza.
Relativamente ao sistema de Segurança Social, importa referir que em Portugal mais de 50% da população com idade compreendida entre os 55 e 64 anos é ativa (Comissão Europeia 2010a, 120 e 181). Todavia, graças ao rápido envelhecimento previsto, o ratio de dependência dos idosos em Portugal aumentará de 26,6%, em 2010, para 53%, em 2050, acima da média da EU, que, para os mesmos anos, será de 25,9% e 50,4%. Em consequência, esperava-se que o total das despesas públicas, que representavam 23,8% do PIB, pudesse aumentar 9,8%, correspondendo ao segundo aumento mais elevado na UE-25 (Comissão Europeia 2010b, 26- 28). Os dados de 2011 e de 2012 permitem apenas dar conta de que a tendência, apesar das fortes medidas de contenção impostas pelo PAEF, é de aumento.
Após o enquadramento sumário apresentado, considera-se relevante perceber quais os fatores que determinaram a Reforma de 2007. Primeiro, é necessário observar a evolução do sistema de pensões da segurança social em Portugal antes da reforma de 2007. Com base nos dados da OCDE, Portugal em 2003, já gastava com pensões de velhice e sobrevivência 10,5% do PIB, quando o gasto médio dos países da OCDE era de 7,7%. O nível de despesa de Portugal já só era ultrapassado pela Itália (13,9%), França (12,3%) e Alemanha (11,7%). De
notar ainda que a despesa com pensões em Portugal estava a crescer mais rapidamente - em 1990, representava apenas 5,4% do PIB, mas em 2003, tinha quase duplicado para 10,5% (OCDE 2007). Além disso, ao nível da evolução demográfica, o já mencionado aumento do
ratio de dependência dos idosos agravaria ainda mais a pressão sobre a sustentabilidade do
sistema no futuro.
Para que se compreenda os fatores por detrás deste forte crescimento da despesa, há que ter presente, desde logo, o nível de generosidade dos benefícios, ainda que este possa não constituir o fator mais importante. Antes da Reforma de 2007, um trabalhador de rendimento médio, com uma carreira completa, poderia esperar uma taxa de substituição líquida do seu salário pela pensão, na ordem dos 113% (OCDE 2008), o que, naturalmente, significava um rendimento superior com a sua passagem à reforma. Este nível de taxa de substituição, considerado invulgar, apenas era suplantado pela Grécia (OCDE 2008; Martin e Whitehouse 2008, 13). Assim, as projecções sobre o envelhecimento publicadas pela CE, (AWG 2006 e 2009) não contemplam dados que possibilitem avaliar os efeitos da Reforma da Segurança
Social de 2007. Contudo, são elucidativos dos fatores que justificaram a sua necessidade.
As projeções do crescimento da despesa com pensões, devido ao envelhecimento demográfico, são das mais elevadas da UE, o que, não sendo um problema novo, foi de certa forma surpreendente quanto à sua dimensão, uma vez que as projeções apresentadas pela Comissão Europeia em 2006 foram significativamente diferentes das de 200038 e colocaram o sistema de pensões português em destaque39, referindo que, se não fossem tomadas medidas, o défice primário consolidado dos dois subsistemas, que, em 2005, era de 2,5%, ultrapassaria os 10% do PIB, no início de 2040, situação esta de alto risco, semelhante apenas à da Gréciano espaço da UE-12 (AWG 2006), aspetos que foram igualmente confirmados pelas entrevistas realizadas no âmbito desta investigação.
Todavia, será de registar que o problema demográfico é muito anterior. Desde 1982, Portugal está abaixo da taxa de reposição, que é de 2,1, e, em 2012, atingiu a taxa de fecundidade de 1,3, o que representa o segundo valor mais baixo da OCDE.
Em função dos dados apresentados, poder-se-á considerar que, em 2006, Portugal enfrentava fundamentadamente, um problema designado por ‘sustentabilidade da segurança social’, agravado por dois fatores simultâneos: a revisão em baixa das previsões de evolução
38 Ver exemplos de projeções em: http://www.cesifo-group.de/pls/guestci/download/CESifo%20DICE%20 Report%202008/CESifo%20DICE%20Report%204/2008%20/dicereport408-db6.pdf
39
Já em 2006 havia acorrido uma situação semelhante com o relatório Pensions at a glance, a propósito da excessiva generosidade no cálculo das pensões (OCDE 2008).
macroeconómica, cujo fraco crescimento do PIB constitui o indicador de referência, e uma previsão de crescimento da despesa pública relacionada com o envelhecimento, que previa um aumento de 9,7 pontos percentuais do PIB, entre 2010 e 2050 (AWG 2006), dos quais 8,9 pontos percentuais relativos ao aumento da despesa com pensões, quando a média da UE-12 era de 4,4 e de 2,8 pontos percentuais, respetivamente (Pinheiro e Cunha 2007, 62).
Todavia, carece de reflexão teórica e evidência empírica a demonstração da existência de um limite para os sistemas de segurança social e, por conseguinte, para a despesa social pública. Mesmo numa situação extrema, como a de Portugal, com a projeção de uma despesa de 20,5% do PIB, em 2050, este elemento, só por si, nada põe em causa, na medida em que: i) não limita o gasto com nenhuma das outras áreas sociais fundamentais, como é o exemplo da saúde, mesmo que o crescimento desta despesa atinja uma taxa de crescimento semelhante à das pensões; ii) o Estado pode redirecionar certas despesas tradicionais, como as de defesa, para a área social; iii) não impede uma maior percentagem de contribuições e/ou tributação a reverter para o sistema de segurança social, e assim diminuir comparticipação do Estado através das TOE; iv) reforçar a redistribuição de benefícios para diminuir despesa e/ou recalibragem do sistema de pensões assente na substituição do rendimento por um sistema universal de pensões básicas, necessariamente de valor mais reduzido, embora aqui a dimensão dos serviços de apoio aos idosos possam funcionar como um substituto de rendimento (Esping-Andersen e Palier 2009, 122-123).
Esta singularidade de Portugal está patente nos relatórios internacionais. Nesses relatórios, as referências são de cariz bem diferente do que vinha sendo usual até 2000, fosse pelo reduzido nível de despesa social e fraca eficácia do sistema na diminuição do risco de pobreza, em virtude do baixo montante das pensões – 68% abaixo do SMN (Arcanjo, Nunes, e Pereirinha 2009).
Neste sentido, as críticas são a comprovação do progresso realizado no desenvolvimento e maturação do sistema de segurança social em Portugal, com particular destaque para as novas políticas sociais, sobretudo o Rendimento Social de Inserção.
Na mesma linha de pensamento, importará clarificar que, sendo inquestionável a gravidade e importância das alterações nas projeções demográficas para Portugal, entre 2000 e 2006 (AWG 2006), a necessidade da reforma em 2007 é também uma demonstração inequívoca do falhanço político das reformas anteriores (2000 e 2002), pelo menos, no que diz respeito à garantia de sustentabilidade do sistema.
Talvez por isso a CGA não tenha sido referida como um problema em nenhuma das entrevistas, apesar de o peso dos aposentados deste subsistema constituir o principal fator de crescimento da despesa social do Estado.
C a p í t u l o V I I I – O s E f e i t o s d a R e f o r m a d e 2 0 0 7 n o S i s t e m a d e P e n s õ e s
VIII
OS EFEITOS DA REFORMA DE 2007 NOSISTEMA DE
PENSÕES
P
OLÍTICAS DER
EDISTRIBUIÇÃO NAR
EFORMA DE2007
O debate no âmbito da redistribuição na reforma do sistema de pensões tem seguido a dicotomia entre as duas conceções dominantes na estruturação dos sistemas de segurança social: um princípio universalista de estabelecimento de mínimos para as pensões sociais e um princípio seletivista que visa a atribuição de prestações sociais complementares, mediante prova de recursos.
Tendo presente o contexto da reforma da Segurança Social, desde a CLBSS que parecia haver um certo consenso, no sentido da convergência progressiva das pensões mínimas com o SMN, que, aliás, foi uma questão que chegou mesmo a ser incluída na reforma de 2000 e debatida na campanha eleitoral de 2002 por todos os partidos. Porém, em 2004, o estudo de Miguel Gouveia e Farinha Rodrigues (2004) apresentou uma política alternativa, com base numa prestação seletiva, mediante prova de recursos, ao invés de um aumento para todas as pensões. Este viria a servir de base e modelo de inspiração para a criação do CSI em 2006, com o Governo PS, resultante das eleições de 2005.
Numa outra perspetiva, importa referir o contributo da tese de doutoramento de Francisco Nunes, na qual o autor desenvolveu uma análise do impacto redistributivo das transferências do sistema de segurança social sobre a pobreza, a fim de procurar compreender o porquê da persistência do fenómeno da pobreza, pese embora o desenvolvimento económico sem precedentes e o desenvolvimento e universalização dos sistemas de segurança social, aliás consagrados constitucionalmente como Direitos Sociais em todos os países da UE.
Na sua tese, Nunes demonstrou “a fraca eficácia e eficiência das prestações sociais com uma vocação redistributiva vertical dominante junto dos pobres persistentes e intermitentes (...) porque as prestações sociais provenientes dos subsistemas de solidariedade e de proteção
familiar (ou ambas simultaneamente) pouca influência marginal revelaram na redução da incidência e intensidade da pobreza, ceteris paribus, relativamente à distribuição do rendimento total” (Nunes2005, 485). Por conseguinte, este autor defende que “as respostas políticas no sistema de segurança social têm de ir no sentido de uma maior atenção para com os grupos sociais com maior vulnerabilidade à pobreza persistente; os idosos e as famílias monoparentais com dependentes [...] para isso será necessário balizar melhor os apoios a conceder aos grupos mais vulneráveis e promover uma cultura de solidariedade num sistema em que predomina uma concepção bismarckiana de protecção” (Nunes 2005, 487).
Todavia, ambos os autores atrás mencionados concordam na necessidade de aumentar os dispositivos e recursos no sentido da redução da pobreza e desigualdade de rendimento.
Contudo, provavelmente, a maior das iniquidades nas pensões é a que resulta da desigualdade social perante a longevidade. Esta afeta de sobremaneira a equidade na distribuição das pensões, uma vez que está comprovada uma correlação positiva entre o nível salarial e a esperança de vida. Assim, a variação estatística da esperança de vida por escalão de rendimento determinaria que a relação entre contribuições e benefícios fosse menor para os altos salários, traduzindo-se em diferenças significativas no montante total de pensões pagas a cada um dos beneficiários, invertendo-se o pressuposto da equidade, uma vez que, neste caso, são os mais ricos que recebem mais benefícios do sistema, tanto em termos absolutos como relativos, o que contaria o princípio da redistribuição em favor da equidade.
John Myles (2002) também reconheceu esta regressividade no sistema e, partindo da premissa de que a esperança de vida está associada ao estatuto económico, vai mesmo mais longe ao considerar que o sistema de pensões da Segurança Social é um sistema que transfere rendimento dos que têm uma esperança de vida mais curta para os que têm uma esperança de vida mais longa, o que se traduz numa transferência regressiva dos mais pobres para os mais ricos (Myles2002, 158), o que ocorrerá, provavelmente, em todos os países do mundo.
Os estudos empíricos têm vindo a confirmar este pressuposto, pelo que, nesses casos se trata de uma desigualdade efetiva, e não meramente probabilística. Daí que o mesmo autor refira que aquele constitui o principal fator de legitimação da redistribuição vertical (Myles 2002, 158), o que abre a porta para a dimensão política da redistribuição, aspeto que, aliás, já havia sido colocado, aquando da discussão da reforma da segurança social de 2000 (CLBSS 1997) e empiricamente demonstrado para o caso português por Cabral (2002).
As possibilidades de reforma redistributivas dos sistemas pensões dependem, em primeiro lugar, do tipo de modelo de financiamento do sistema de pensões. Os dois principais modelos diferem quanto à natureza, pública ou privada, quanto ao esquema de financiamento
de repartição ou capitalização, mas também quanto ao cálculo das pensões, ou seja, benefícios definidos ou contribuições fixas. Por sua vez, a redistribuição operada por cada sistema dependerá do tipo de modelo em que assenta.
Como a maior parte dos países, nos quais se inclui Portugal, tem sistemas de segurança social de repartição (pay-as-you-go), os estudos existentes têm incidido mais sobre as