5 Experimental Results
5.1 System Performance
2.8.1 Críticas ao modelo
Se comparadas as primeiras versões do ACF e sua formatação atual, vê-se que foi realizado um conjunto relevante de ajustes por Sabatier e equipe. A maioria das alterações ou complementações procurou dar resposta a críticas apresentadas ao modelo. Assim, questionamentos apresentados ao ACF, nessas mais de duas décadas de sua aplicação, hoje estão, pelo menos em parte, agregados ao próprio modelo.
John (1998, p. 172) sintetiza possíveis críticas ao ACF:
o modelo poderia não explicar a mudança, por pressupor estabilidade em determinadas relações no processo de policymaking;
o modelo não seria uma abordagem tão integradora quanto seus autores pretendem, uma vez que não incorpora todos os aspectos envolvidos nas mudanças em políticas públicas, negligenciando instituições e escolhas individuais;
o ACF tenderia a supervalorizar fatores externos e a negligenciar o papel dos interesses e as estratégias de formação das coalizões; e
o estilo de interação de grupo, com um grande número de atores, especialmente os novos como analistas políticos e jornalistas, não seria aplicável fora dos EUA. O próprio John (1998, p. 171), todavia, qualifica o ACF como uma abordagem abrangente. Entende que, se Sabatier e pesquisadores associados reforçassem os vetores institucionais e incluíssem um modelo de ação humana, o modelo poderia trazer uma explicação completa de mudança e estabilidade nas políticas públicas.
A subvalorização das instituições tem realmente gerado críticas (FISCHER, 2003, p. 97; BONAFONT, 2004, p. 123), sendo em determinados momentos reconhecida pelos próprios autores do modelo (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 153), que pedem maior atenção a elas na aplicação empírica.
Avalia-se, contudo, que as críticas ao ACF nesse sentido necessitam ser atenuadas. Por um lado, o conceito de instituições pode ser tomado como abrangendo sistemas codificados de ideias e práticas que elas sustentam (HAY, 2008, p. 58). Por outro, se estudado o diagrama
do ACF, vê-se que as instituições estão presentes, de forma explícita, tanto do lado externo do subsistema, nos parâmetros relativamente estáveis do sistema e na estrutura de oportunidades das coalizões, quanto internamente ao subsistema, no produto das decisões governamentais.
As críticas no sentido de valorização demasiada dos fatores externos no papel de indutores de mudança, como comentado na seção 2.4, fundamentaram a inclusão dos choques internos e dos acordos negociados como causas adicionais das mudanças nas políticas públicas.
Outra crítica frequente está na dificuldade de extensão do modelo a realidades que não a norte-americana (PARSONS, 1995, p. 200; DRYZEK; DUNLEAVY, 2009, p. 135). A resposta nesse ponto, já referida, foi o acréscimo das estruturas de oportunidade das coalizões no diagrama do modelo.
Fisher (2003, p. 109) 32 aponta que a visão de aprendizado no ACF tem tom tecnocrata, sobretudo pelo destaque dado às informações técnicas e aos especialistas. Essa ênfase realmente existe. Consta entre as cinco premissas do modelo o reconhecimento do papel relevante desempenhado nos processos relativos às políticas públicas pelas informações técnicas referentes à magnitude e às facetas dos problemas, suas causas e prováveis impactos das diferentes soluções. Não obstante, como anteriormente ponderado, é relevante perceber que a noção de especialista adotada pelo ACF é abrangente, ligando-se à atuação de cada ator em tema específico durante período considerável de tempo, ou seja, à própria conformação do subsistema de políticas públicas.
Encontram-se questionamentos que apontam esforços gigantescos de coleta de dados que teriam sido despendidos para mapear a estrutura das coalizões ao longo do tempo por meio de pesquisas quantitativas, e que acabaram comprovando hipóteses que poderiam ter sido lançadas a partir do senso comum. John (1998, p. 171) faz comentário nesse sentido a respeito do trabalho pioneiro de Sabatier e Brasher na Bacia do Lago Tahoe (1993, p. 177 e segs.), o qual utilizou uma rigorosa metodologia de pesquisa quantitativa e concluiu pela emergência de duas coalizões: uma coalizão ambientalista e uma desenvolvimentista. Em tom semelhante, Fisher (2003, p. 110) critica a preocupação exacerbada do ACF com evidências empíricas. O problema é que essas críticas parecem dizer respeito mais a opções metodológicas aplicadas em algumas pesquisas do que ao próprio modelo.
32 Fisher (2003, p. 110) defende a adoção de abordagem construtivista que enfatize o papel da credibilidade,
Os próprios Weible e Sabatier (2006, p. 132) apontam alguns problemas, afirmando que o ACF: pode gerar dificuldades operacionais em face do foco em períodos longos de tempo; perde parte de sua utilidade em subsistemas sem coalizões definidas ou com apenas uma coalizão; e demanda pesquisa adicional sobre as interações intra e intercoalizões, bem como sobre os recursos e as estratégias das coalizões.
Na próxima subseção, serão colocadas em destaque questões que a autora considera em aberto em relação ao ACF. Elas ganham importância por lidarem com elementos que estão na essência do modelo, em certa medida pondo-os em xeque: a atuação das coalizões estruturadas segundo sistemas de crenças, os subsistemas e as mudanças nas políticas públicas.
2.8.2 Questões em aberto
As coalizões de defesa importam como atores coletivos?
A literatura sobre redes de políticas públicas identifica cinco bases principais para a interação entre stakeholders: troca de informações e conselhos; intercâmbio de recursos como dinheiro, pessoal e serviços; busca de aliados para formação de coalizão vencedora; estruturação de relações com atores influentes para controle de recursos essenciais; e alcance de objetivos comuns (WEIBLE; SABATIER, 2005, p. 182).
Ao enfatizar as coalizões de defesa, o ACF assume que redes de coordenação e de aliados em torno do mesmo conjunto de crenças apresentam sobreposição. Até que ponto a coordenação efetiva-se entre integrantes da mesma coalizão de defesa? Na prática, as coalizões realmente atuam como grupamentos informais? Em suma, as coalizões na forma prevista pelo ACF importam como atores coletivos? A grande maioria das aplicações do modelo não se atém a esse tipo de questionamento.
O estudo das relações que os principais atores do subsistema mantêm, interna e externamente a cada coalizão de defesa, de forma a detalhar os diferentes processos interativos e suas bases, parece ser complemento importante das pesquisas com base no ACF, até mesmo para a corroboração, ou não, de parte dos pressupostos e hipóteses desse modelo teórico. Os seus próprios autores apresentam recomendação nesse sentido (SABATIER, JENKINS-SMITH, 1999, p. 153; WEIBLE; SABATIER, 2006, p. 132; SABATIER;
WEIBLE, 2007, p. 208). Esse tipo de esforço está presente, com olhares e vigor diferenciados, em Zafonte e Sabatier (1998), Smith (2000), Weible (2005) e Weible e Sabatier (2005, 2009).
Zafonte e Sabatier (1998) verificam se interdependências funcionais afetam o grau em que crenças compartilhadas explicam comportamentos de coordenação, e que tipos de crenças funcionam como principal liame de coordenação. Realizam pesquisa na rede de atores com atuação na política de recursos hídricos do San Francisco Bay-Delta. Os dados são coletados mediante aplicação de questionário e trabalhados mediante análise multivariada. Concluem que tanto congruência nas crenças, quanto interdependências funcionais, são relevantes para que se compreenda a coordenação. Confirmam a importância das crenças do tipo policy core, mas afirmam que aspectos instrumentais dos sistemas de crenças, se afetarem potencialmente o conjunto de integrantes do subsistema, têm papel que deve ser devidamente valorizado (ZAFONTE; SABATIER, 1998, p. 502).
Smith (2000) estuda mudança e estabilidade na política de controle industrial no Reino Unido no período 1974-1998, a partir de aplicação do ACF com metodologia puramente qualitativa e de análise de redes fundamentada na interdependência quanto a recursos, tendo em vista explorar os pontos fortes e fracos de cada abordagem. Conclui que as perspectivas podem ser combinadas, reunindo-se a visão orientada para a agência do ACF com uma visão mais estrutural. A análise de redes, segundo o autor, contribuiu no caso para a compreensão da estabilidade ao longo do tempo, além de indicar porque alguns participaram da tomada de decisão e outros foram excluídos.
Weible (2005), em análise de posicionamentos relacionados ao California Marine Life Protection Act, levantados mediante aplicação de questionário por e-mail e entrevistas pessoais com atores-chave, confirma que os atores têm relações de coordenação e busca de informações e conselhos predominantemente com atores de crenças políticas similares. Contudo, o mesmo autor alerta, com o apoio da teoria da dependência de recursos33, que em certos subsistemas complexos mostra-se que os atores têm de manter relações de coordenação, e mesmo obter informações e conselhos, com atores influentes de crenças divergentes. Com a mesma base de dados, Weible e Sabatier (2005) verificaram se redes de informação, conselhos, aliança política e coordenação são sobrepostas, e se crenças do núcleo
33 Pela teoria da dependência de recursos, as decisões são tomadas dentro das organizações e relacionam-se com
as condições ambientais enfrentadas por elas. As organizações necessitam interagir com outras que controlam recursos de produção, mercado ou conhecimento. A capacidade organizacional para obter recursos e o relacionamento inter-organizacional constituem atividades fundamentais (ROSSETO; ROSSETO, 2005).
político estruturam essas relações. Concluem que as redes de aliança política e coordenação são as mais úteis para identificação das coalizões de defesa.
Os mesmos autores, alguns anos depois, dedicam atenção a comparar subsistemas conflituosos e colaborativos, com base em dados obtidos em questionários aplicados, em 1984 e 2001, a atores envolvidos em debates sobre a qualidade da água no Lago Tahoe. Concluem que a mudança de um subsistema conflituoso para colaborativo está associada com convergência de crenças quanto ao problema e às propostas, assim como ao aumento do uso de crenças com base empírica e à redução do uso de crenças de caráter normativo na fundamentação das propostas (WEIBLE; SABATIER, 2009).
Considera-se que esses trabalhos que aprofundam as relações entre os integrantes do subsistema trazem elementos que contribuem para a robustez dos estudos das políticas públicas com fulcro no ACF. Na mesma linha, a análise da conexão entre crenças e relação organizacional realizada por Fenger e Klok (2001) e apresentada como relevante pelos próprios autores do ACF (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 141), pode tornar mais robustos os achados das pesquisas que adotam o modelo.
Criando a partir de colocações de Zafonte e Sabatier (1998), Fenger e Klok (2001, p. 164) afirmam que, quando dois atores têm crenças congruentes e relação organizacional simbiótica, vão ser membros de uma mesma coalizão e problemas de coordenação serão facilmente solucionados. Crenças divergentes e relação competitiva colocam os atores claramente em diferentes coalizões. A situação torna-se mais intricada quando há congruência nas crenças e relação competitiva, surgindo conflitos distributivos internos nas coalizões. Quando entre atores de diferentes coalizões há relação simbiótica, eles provavelmente não serão atores fortes, atuarão com moderação, tentando despolitizar sua relação. Como nesse último caso há chances pequenas de os conflitos perdurarem no tempo, há possibilidade de ocorrerem modificações nas crenças, que em princípio seriam rotuladas como aprendizado político pelo ACF (em constatação que pode encobrir relações de poder desequilibradas, perceba-se). São apontadas, ainda, situações relativas à indiferença quanto a crenças e à independência organizacional, como exposto no Quadro 3.
Crenças Relação organizacional
Simbiose Independência Competição
Congruência (coordenação forte) Mesma coalizão (coordenação fraca) Mesma coalizão (conflitos distributivos Mesma coalizão internos) Indiferença Coalizões de conveniência
(coordenação fraca) Sem interação Diferentes coalizões (conflitos fracos) Divergência (problemas de ação coletiva e Diferentes coalizões
atenuação política do vínculo)
Diferentes coalizões (conflitos fracos)
Diferentes coalizões (conflitos fortes)
Quadro 3 – Crenças e relação organizacional
Fonte: adaptado de Fenger e Klok (2001, p. 163-165).
Os casos de formação de coalizões de conveniência, apresentados no Quadro 3 na reunião de simbiose organizacional e indiferença quanto a crenças, chegam a ser mencionados pontualmente por Sabatier (1993, p. 27). Ele afirma, contudo, que o modelo rejeita a visão de que os atores são essencialmente motivados por interesses próprios de curto prazo e, em face disso, que coalizões de composição muito variável (quanto a crenças) dominarão o policymaking ao longo do tempo. Em outras palavras, sua preocupação de longo prazo seria incompatível com grupamentos frágeis de atores.
Tomando o ACF como base, parece mesmo complicado falar em indiferença quanto a crenças, até mesmo porque os belief systems têm grande abrangência e envolvem diversos tipos de posicionamento dos atores. De toda forma, considera-se que a possibilidade de formação de coalizões de curto prazo com objetivos imediatistas não pode ser esquecida no estudo da interação de atores nos diferentes ramos das políticas públicas. As crenças podem não contar a história toda.
O estudo dos processos interativos entre os atores e as coalizões levará também a evidenciar assimetrias de poder. Esse tema parece não ter a saliência devida nos trabalhos desenvolvidos com base no ACF. Talvez essa deficiência venha menos de omissões caracterizadas no ACF do que da própria sobrevalorização do esforço de identificação dos conjuntos de valores e ideias. A construção cuidadosa quanto aos sistemas de crenças políticas pode, dialeticamente, reunir a força e a fraqueza do modelo. Para confirmação desse problema, cabe registrar que uma tipologia assumida como tal quanto aos recursos das coalizões veio apenas na versão do ACF aperfeiçoada por Sabatier e Weible (2007, p. 201- 203).
Por fim, cabe comentar que o estudo mais minucioso das coalizões como atores coletivos pode ser relevante também tendo em vista a comparação com os trabalhos que lidam com redes de discursos. Hajer (2005), por exemplo, apresenta a perspectiva das coalizões de discursos, que enfatiza as narrativas, no lugar dos sistemas de crenças dos atores salientado pelo ACF3435. Nessa alternativa de abordagem, não há o pressuposto de interações diretas entre os atores que integram uma mesma coalizão, que passa a ser compreendida como um fenômeno discursivo e, dessa forma, pode ter mais abrangência e flexibilidade do que os grupamentos previstos pelo ACF.
É interessante registrar que se diferenciam discourse structuration, verificada quando um discurso passa a dominar o modo como determinada unidade social conceitua a realidade, e discourse institutionalization, quando um discurso é efetivamente incorporado em instituições e práticas organizacionais (HAJER, 2005, p. 303). As regras produzidas pela interação das coalizões como previsto no ACF constituem uma forma de discourse institutionalization.
Como tratar o papel da opinião pública e as questões multidisciplinares?
Extrapolando as relações intra e intercoalizões e os limites do subsistema, Jones e Jenkins-Smith (2009) argumentam que o ACF subvaloriza a mudança trans-subsistema e, particularmente, o papel da opinião pública em impulsionar esse tipo de mudança. No sentido de aperfeiçoamento do ACF, falam em subsistemas mais permeáveis e interligados. Haveria conjuntos de subsistemas inter-relacionados operando em arenas institucionalizadas nas quais coalizões e empreendedores políticos, considerados em senso lato, atuariam no sentido de bloquear ou promover mudanças nas políticas públicas. Opinião pública, grupos de subsistemas interligados e arenas institucionalizadas moldariam a policy topography do sistema político. Cabe perceber que o olhar dos referidos autores coloca-se em um nível mais macro do que o presente no ACF.
34“A discourse-coalition refers to a group of actors, ‘in the context of an identificable set of practices’, shares
the usage of a particular set of story lines over a particular period of time” (HAJER, 2005, p. 302, grifo no original).
35 Uma das críticas de Hajer (1995, apud FISHER, 2003, p. 107) ao ACF é que o foco em crenças impõe
individualismo metodológico. Nas aplicações empíricas do ACF, contudo, em geral são trabalhados posicionamentos coletivos, de diferentes tipos de organizações e grupamentos de organizações, não posturas individuais.
Jones e Jenkins-Smith (2009, p. 38) têm razão quando afirmam que lidar com o papel da opinião pública tem-se mostrado tarefa relativamente complicada para o ACF. Com entendimento de que o público em geral não possui especialização, tempo ou inclinação para ser participante ativo no subsistema de políticas públicas, o modelo inicialmente considerava a opinião pública subsumida no elemento externo “mudanças nas condições socioeconômicas” (SABATIER, 1988, p. 144; 1993, p. 30; SABATIER; JENKINS-SMITH, 1993, p. 223). Posteriormente, a opinião pública foi incorporada explicitamente ao diagrama como elemento externo que constrange as estratégias das elites.
Na versão mais recente do ACF, a opinião pública é tomada como variável exógena e endógena. Ela continua na lista de elementos externos e, internamente ao subsistema, consta como recurso das coalizões e alvo da atuação desses grupos e, ainda, como alavanca potencial de mudanças em face de choques internos (SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 203).
Jones e Jenkins-Smith (2009, p. 40) entendem que esse olhar multifacetado quanto à opinião pública ainda apresenta limitações, em razão de o ACF não especificar de forma clara as interações entre subsistemas. Defendem que a opinião pública deve ser analisada a partir de perspectiva tridimensional que reúna tendência ideológica quanto à questão de política pública em foco, dimensão do grupo afetado por ela e saliência relativamente a questões de outros domínios. Na opinião desses autores, a opinião pública deve ser assumida como elemento fundacional (JONES; JENKINS-SMITH, 2009, p. 41). Todos os atores e instituições estariam em algum ponto do espaço tridimensional atinente à opinião pública.
Essa visão pressupõe maior relevância e coerência de posicionamentos no que toca à opinião pública do que o ACF. Até que ponto o modelo carrega uma visão tradicional e pessimista sobre as capacidades cognitivas do público em geral? Note-se que essa pergunta ganha relevo se a colocamos em relação direta com discussões sobre democracia. Questionamentos sobre o ACF nessa linha não devem restar ignorados.
Jones e Jenkins-Smith (2009, p. 46-47) direcionam atenção especial às ligações que facilitam o fluxo de ideias na abordagem trans-subsistema, destacando canais de comunicação, relações transacionais e laços de penetração referentes a atores que atuam em dois ou mais subsistemas. A opinião pública interagiria com essas ligações e outros elementos da policy topography.
A evolução do subsistema da política sobre mudança do clima constitui exemplo da interação entre subsistemas. Nos EUA, o tema teria sido objeto de preocupação de atores dos
subsistemas relativos à poluição do ar e à geração de energia antes de gerar subsistema próprio, e hoje estaria interligado a um conjunto de outros, conforme indicado na Figura 4.
Inter-relação e intersecção de subsistemas não passam despercebidas no ACF. O impacto de outros subsistemas integra os elementos externos do diagrama apresentado na Figura 2. Ademais, Sabatier e Jenkins-Smith (1999, p. 137) entendem que os subsistemas podem sobrepor-se em maior ou menor grau, com determinados atores participando de ambos.
Figura 4 – Política sobre mudança do clima e relações trans-subsistemas
Fonte: adaptado de Jones e Jenkins-Smith (2009, p. 51). 36
A diferenciação da perspectiva da policy topography é que Jones e Jenkins-Smith avaliam ser necessário dar mais peso ao significado da interação entre subsistemas e da opinião pública para as mudanças nas políticas públicas. O estudo de subsistemas individualizados não seria suficiente. Não se está aqui refutando o ACF, mas demandando complementação e talvez ajustes.
Subsistemas fortemente conectados teriam mais limitações para efetivar mudanças nas políticas públicas e propensão para mudanças indiretas, decorrentes de interferências entre eles. Em períodos de opinião pública estável, quanto maior a interligação entre subsistemas, maior seria a resistência à mudança. Em períodos de alterações substanciais na opinião pública, quanto maior a interligação entre subsistemas, maior seria o abalo no equilíbrio de
36 O esquema mostrado na Figura 4 traz visão da política sobre mudança do clima característica dos EUA. Em
países megadiversos como o Brasil, a conexão entre as alterações climáticas e problemas como desflorestamento e perda da biodiversidade ganha força nos debates entre especialistas e no público mais amplo.
poder entre as coalizões em razão dessas modificações. Nos temas de grande saliência, cresceria o papel da opinião pública como constrição e como recurso. (JONES; JENKINS- SMITH, 2009, p. 53).
Também requerendo que o olhar se direcione à dinâmica entre subsistemas, Jochim e May (2010) enfatizam o crescente número de problemas que alcançam várias áreas de políticas públicas. Os desafios da vida contemporânea subverteriam limites temáticos. Abordar boundary-spanning problems tomando o subsistema como unidade básica de análise seria problemático. Os citados autores colocam campos estabelecidos de policymaking sob suspeita e, na gestão e análise de políticas públicas, defendem que se trabalhe com regimes que alcancem múltiplos subsistemas e impulsionem políticas públicas integradas. Em tais regimes, constituiriam pontos-chave o assunto em tela, ideias, interesses e instituições,