Models for the design of absorber and desorber

O exame da inserção teórica do ACF iniciará por conexões assumidas por Sabatier e seus parceiros. Na sequência, serão apresentados comentários sobre Lindblom (1959, 1979) e expostas, de forma bastante sintética, três abordagens que apresentam proximidade com o ACF, o modelo dos multiple streams de Kingdon (1995 [1984]), o modelo do equilíbrio pontuado desenvolvido por Baumgartner e Jones (2009 [1993]) e os estudos sobre redes de políticas públicas. A título de fechamento, serão feitas colocações de cunho mais geral sobre a

perspectiva de embeddedness (GRANOVETTER, 1985, 2007) presente no ACF, que não é comentada pelos autores do modelo, mas parece importante para a pesquisa a ser desenvolvida sobre as agendas verde e marrom da política ambiental no Brasil.

A opção do ACF de estudar a mudança nas políticas públicas a partir da interação de atores no âmbito de subsistemas teve inspiração inicial, sobretudo, no trabalho de Heclo (1974). Sabatier (1988, p. 130; 1993, p. 16) explicita a tentativa de traduzir o trabalho do referido autor sobre a política social na Inglaterra e na Suécia em perspectiva histórica em um framework conceitual razoavelmente claro sobre a mudança nas políticas públicas ao longo do tempo.

Heclo (1974) vê a mudança num campo de política pública como associada tanto a alterações de larga escala nas esferas socioeconômica ou política, quanto a um aprendizado coletivo gradual derivado da interação dos atores, que inclui a competição pelo poder e, também, busca de conhecimento para enfrentar os variados aspectos dos problemas que se apresentam. O resultado do policymaking, em grande parte, espelharia processos de political learning (HECLO, 1974, p. 306). O aprendizado político, direcionado às políticas públicas, assim, está na gênese do ACF e, no entender de Parsons (1995, p. 593), é um dos aspectos mais desenvolvidos do modelo19.

Assim como Heclo (1974, 1995 [1978]), os autores do ACF ampliam a concepção de decisões fechadas nos “triângulos de ferro”. A noção de subsistema adotada no modelo é abrangente (SABATIER, 1993, p. 24; SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 119), mas não afasta o foco das elites políticas (SABATIER, 1993, p. 30), como anteriormente comentado. Os subsistemas no ACF apresentam particularidades, sobretudo a estabilidade de aliados e oponentes em torno de sistemas de crenças direcionadas às políticas públicas por períodos consideráveis de tempo, não sendo equivalentes a issues networks na forma prevista por Heclo (1995 [1978]), as quais têm limites fluídos, grande número de participantes e pouca estabilidade20. Há semelhanças com as issues networks, mas também diferenças relevantes.

Sabatier (1993, p. 37) afirma incorporar o modelo do funil de causalidade de Hofferbert, que salienta a relevância do meio socioeconômico nos processos atinentes às políticas públicas. Hofferbert (1974, apud PARSONS, 1995, p. 215) mostra o policy process

19 _{Na ênfase a esse aprendizado e ao papel-chave das ideias, há proximidade do ACF com o trabalho de Hall}

(1993). O referido autor, contudo, adota uma perspectiva kuhniana de paradigmas de políticas públicas que tem especificidades e será comentada mais adiante, na subseção 2.8.2.

20 _{Heclo (1995 [1978], p. 48) define a issue network como um grupamento que compartilha preocupação e base}

de conhecimento sobre determinado problema de política pública. As issues networks podem, ou não, gerar grupo(s) com ação coordenada (shared action group) ou com crenças comuns (shared-belief group).

mediante a metáfora de um funil, no qual, nessa ordem, estariam elementos como condições históricas e geográficas, composição socioeconômica, comportamento político da população, instituições governamentais e comportamento da elite. No final, seriam produzidos os policy outputs.

Segundo Sabatier (1993, p. 37), o ACF teria a vantagem de diferenciar o subsistema de políticas públicas do sistema político mais amplo, bem como de considerar aspectos não ponderados no modelo do funil de causalidade, como as relações intergovernamentais e o aprendizado orientado às políticas públicas. Acredita-se que as vantagens vão além desses pontos. O ACF organiza os elementos constantes no modelo do funil de causalidade, relacionando esses e vários outros elementos de maneira mais complexa21, não meramente sequencial. Além disso, o modelo não se limita a distinguir o subsistema de políticas públicas do sistema político. O ACF vê o subsistema inserido no sistema mais amplo, mostrando as inter-relações entre esses dois planos.

De forma geral, o ACF é um modelo de amplitude significativa e com preocupação empírica que, para trabalhar a mudança em políticas públicas, traz componentes que o aproximam de um conjunto de outras abordagens. Parsons (1995, p. 195) apresenta associações relevantes nesse sentido, com referências que constam nas publicações de autoria de Sabatier e Jenkins-Smith (1993, 1999) e Sabatier e Weible (2007), quando destaca as seguintes posições como centrais no ACF:

 os processos atinentes às políticas públicas podem ser compreendidos no contexto de redes ou comunidades de atores, no que, como anteriormente exposto, há relação com Heclo (1974, 1978), assim como com Kingdon (1995 [1984]);

 a análise de políticas públicas tem uma função de esclarecimento no longo prazo e influencia os argumentos em torno dos problemas que se apresentam, entendimento compartilhado por Weiss (1977) 22, entre outros autores;

 valores e ideias são dimensões relevantes (e em geral negligenciadas) do policymaking, acompanhando autores como Majone (1980) e Wildavsky (1987);

21 _{Ver as Figuras 2 e 3.}

22 _{A principal referência é: WEISS, Carol. Research for Policy’s Sake: The Enlightment Function of Social}

Research. Policy Analysis, v. 3, p. 531-545, 1977. Resumo disponível em:

 as variáveis socioeconômicas têm influência significativa no processo de formulação das políticas públicas e seus resultados, sem prejuízo dos efeitos da interação entre os atores, mais uma vez na linha advogada por Heclo (1974); e  os sistemas de crenças das elites políticas têm uma estrutura ou hierarquia,

coerentemente com o previsto por March e Simon (1993 [1958]) e outros, aspecto em que, como foi explicado na seção 2.2, a leitura do ACF é lakatosiana.

Outra perspectiva teórica cuja proximidade com o ACF merece ser notada é o policy process na forma trabalhada por Lindblom (1959). Entende-se que as mudanças em políticas públicas são marcadas por limitações de análise. A formulação das políticas públicas é vista como um processo interativo que, na prática, não tem início e fim, como no ACF23. Em realidades decisórias que envolvem múltiplos atores, partidários de interesses diferentes, o ajuste mútuo tenderia a ocorrer de forma incremental, em uma sucessão de pequenos passos. Ocorreriam comparações limitadas e sucessivas de alternativas. Apesar de a perspectiva das sucessive limited comparisons não ser expressamente assimilada no ACF, deve ser lembrado que esse modelo prevê que as mudanças ocorrerão, sobretudo, no nível dos aspectos instrumentais, ou seja, na maior parte das vezes serão de pequeno vulto.

Posteriormente, Lindblom (1979) promoveu aperfeiçoamentos em sua abordagem sobre o incrementalismo, passando a incluir a análise estratégica, que consideraria um conjunto de estratagemas capazes de simplificar problemas de maior complexidade nas políticas públicas. Em algumas questões não corriqueiras, vai-se além da análise incremental simples que envolve alternativas que pouco se diferenciam do status quo. O autor manteve, contudo, o seu entendimento de que a análise racional sem limitações inexiste (LINDBLOM, 1979, p. 518).

Schlager (2007, p. 299-311) vê elementos comuns relevantes entre o modelo dos multiple streams, o modelo do equilíbrio pontuado e o ACF, mencionando a inclusão no paradigma da racionalidade limitada, a atenção aos eventos e fatores que impulsionam mudanças nas políticas públicas e outros aspectos. John (1998, p. 169-182) afirma que há algumas perspectivas analíticas do processo de formulação das políticas públicas que, por abarcarem elementos diversos como agentes, ideias, instituições e processos externos, tendem a ser mais integradoras e, por isso mesmo, a refletir melhor uma realidade que é complexa e mutável. Cita como exemplos exatamente as três abordagens. Com o mesmo entendimento,

Parsons (1995, p. 184) inclui na lista, além do modelo dos multiple streams, do modelo do equilíbrio pontuado e do ACF, de forma mais geral, os estudos sobre redes e comunidades de políticas públicas.

O modelo dos multiple streams de Kingdon (1995 [1984]), que tem sido aplicado especialmente no estudo da agenda governamental, lida com três fluxos diferenciados: o fluxo dos problemas, o fluxo das soluções e o fluxo político. Um dos pontos de partida da abordagem é o modelo do garbage can, segundo o qual as escolhas compõem uma “lata de lixo” em que vários tipos de problemas e soluções são manejados pelos atores na medida em que aparecem (COHEN; MARCH; OLSEN, 1972). Kingdon (1995 [1984], p. 165-169) trabalha com “janelas”, nas quais há oportunidade para os que advogam por uma proposta impulsionem suas soluções, ou para que se chame atenção para problemas especiais. Dois fatores podem favorecer a abertura das janelas de oportunidade: uma mudança no fluxo político, como uma alteração na administração ou na distribuição partidária no Congresso Nacional, ou o fato de um novo problema ter capturado a atenção dos agentes públicos, mediante eventos focalizadores ou outro fator. Nessas janelas, que ficam abertas por curtos períodos, os fluxos se encontram. No ACF, diferentemente do modelo dos multiple streams, análise, ideias e informação acompanham de forma mais regular o fluxo político (PARSONS, 1995, p. 195).

Cabe mencionar que os policy brokers do ACF se aproximam dos empreendedores políticos tratados por Kingdon (1995 [1984]), os quais, impulsionados por motivações diversas, de cunho individualista ou não, investem recursos para promover determinadas políticas públicas e viabilizar a tomada de decisão. Se, para Kingdon (1995 [1984], p. 112), os empreendedores políticos, que podem ter origem em organizações governamentais ou na sociedade civil, promovem a junção dos três fluxos, os policy brokers no ACF, também com diferentes motivações e origens possíveis, atuam no sentido de reduzir os conflitos entre as coalizões.

Por abordar aspectos diferenciados dos processos atinentes às políticas públicas e observar o paradigma da racionalidade limitada, o estudo da mudança e estabilidade das políticas públicas no longo prazo a partir do ACF pode ser aproximado do que se realiza mediante o modelo do equilíbrio pontuado de Baumgartner e Jones (2009 [1993]). 24

24 _{Apesar de a tradução “equilíbrio pontuado” ser prevalente em português, a autora considera que a expressão}

O modelo do equilíbrio pontuado inspira-se em elementos da biologia para explicar a ocorrência de longos períodos de estabilidade, interrompidos ocasionalmente por rompantes de inovação, que ocorrem em muitas políticas públicas. Atalhos heurísticos na forma de policy images concorrentes existiriam simultaneamente, esperando o momento certo para se expandir. Em face de condições favoráveis, a mudança ocorreria rapidamente, contrariando o consenso de ideias estabelecidas. (TRUE; JONES; BAUMGARTNER, 2007, p. 161-163).

Deve ser dito que, como o esforço com base no ACF dedica atenção pormenorizada às coalizões de defesa e suas crenças e impacto no processo decisório, gera análises sobre a dinâmica de mudanças nas políticas públicas bastante distintas das produzidas mediante o emprego do modelo do equilíbrio pontuado.

As abordagens de redes, por sua vez, englobam um conjunto amplo de modelos analíticos, de diferentes gêneses teóricas, “[...] que objetivam entender a dinâmica social, política e administrativa a partir da proposição de que indivíduos agem inseridos em uma rede de relações sociais complexas” (CALMON, 2010, p. 1, grifo no original). Procura-se uma espécie de meio termo entre a visão excessivamente determinista das relações sociais refletindo a estrutura econômica ou o sistema político, e as vertentes marcadas pelo individualismo metodológico.

Na aplicação às políticas públicas, a noção de redes “[...] se contrapõe à percepção tradicional de que o governo pode ser compreendido como uma entidade independente e, em grande medida, acima do restante da sociedade.” (CALMON, 2010, p. 8). Os conceitos de subsistemas de políticas públicas, comunidades de políticas públicas, comunidades epistêmicas e outros similares estão inclusos nesse campo, cada qual com especificidades. Como marca comum, entende-se que as políticas públicas seriam formuladas não por um governo unitário e autônomo, mas sim em arranjos, com graus variados de abrangência, interdependência e compromisso, caracterizados pela interação de atores governamentais e não governamentais reunidos segundo domínios temáticos ou problemas específicos que demandam decisão pelo poder público.

No caso do ACF, a marca de destaque está no subsistema de políticas públicas visualizado a partir da interação entre as coalizões de defesa. Como o modelo, de plano, assume as crenças como principal liame no longo prazo entre os atores do subsistema e, mais importante, apresenta a compreensão da mudança nas políticas públicas como seu objetivo declarado, entende-se que a qualificação mais adequada para o ACF é de um modelo para o

estudo do policy process, mais do que propriamente uma abordagem de redes. Essa caracterização expressa melhor os objetivos dos autores do modelo.

Mencione-se que o estudo empírico dos diversos tipos de vínculo possíveis entre os atores, que integra mais diretamente a perspectiva de redes de políticas públicas no ACF, tem sido apontado como um caminho de complementação do modelo (SABATIER; JENKINS- SMITH, 1999, p. 153; WEIBLE; SABATIER, 2006, p. 132; SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 208; SCHLAGER, 2007, p. 317).

Entende-se que Granovetter (1985, 2007) traz uma proposta extremamente útil para a compreensão do ACF e suas conexões teóricas: a noção de “inserção” (embeddedness) 25 26_. Os comportamentos e as instituições são tão restringidos pelas contínuas relações sociais, que se impõe necessariamente sua interpretação de forma interdependente (GRANOVETTER, 2007 [1985], p. 2).

O autor questiona tanto as concepções supersocializadas quanto as concepções subsocializadas da ação humana na sociologia e na economia. Ambas teriam em comum a visão de que ações e decisões são conduzidas por seres atomizados:

Na abordagem subsocializada, a atomização resulta de uma busca utilitarista dos interesses próprios; na supersocializada, deriva da ideia de que os padrões comportamentais são interiorizados e, portanto, as relações sociais existentes exercem efeitos apenas periféricos sobre os comportamentos. O fato de as regras interiorizadas de comportamento serem sociais em sua origem não diferencia decisivamente esse argumento da posição utilitarista [...]. Portanto, as soluções sub- e supersocializada para o problema da ordem convergem assim no fato de isolarem os atores do seu contexto social mais imediato (GRANOVETTER, 2007 [1985], p. 6).

Para Granovetter (2007 [1985], p. 7-8), as relações interpessoais têm conteúdo, história e posicionamento estrutural específicos. A ação humana necessita ser compreendida como inserida em sistemas concretos e contínuos de relações sociais. A ação humana é situada socialmente, e isso inclui a ação econômica. Relações econômicas e sociais devem ser analisadas conjuntamente. Cabe dizer que o nível causal adotado na perspectiva de embeddedness é o das “causas próximas” (GRANOVETTER, 2007 [1985], p. 31), diferentemente do pensamento marxista. Intencionalmente, o foco não está em amplas circunstâncias históricas e macroestruturais. A premissa parece ser a de que questões mais

25 _{Encontram-se autores que traduzem embeddedness para o português como “enraizamento”.}

26 _{Antes de Granovetter, a noção de embeddedness foi trabalhada por Thurnwald (1932) e Polanyi (1944)}

gerais não serão compreendidas satisfatoriamente sem um olhar mais detido sobre as relações sociais em diferentes contextos.

Acredita-se que a visão do conflito entre coalizões no ACF expõe uma noção particular de embeddedness. As relações entre os atores no modelo são entendidas como inclusas em determinado contexto social, político, econômico, histórico e, é importante enfatizar, setorial. As coalizões não se enfrentam em um vácuo, mas dentro de um contexto que é específico não apenas no espaço e no tempo, mas também com relação à questão de políticas públicas em pauta.

Esse tratamento parece apresentar mais similaridade com as ideias de Granovetter (1985, 2007) do que com o modelo do funil de causalidade comentado anteriormente, não obstante Sabatier (1993, p. 37) se referir expressamente a Hofferbert.

A embeddedness pode ser visualizada, também, nos modelos dos multiple streams e do equilíbrio pontuado, e nos estudos de redes de políticas públicas. Essas perspectivas colocam em relevo condições contextuais. Em regra, as abordagens no âmbito do paradigma da racionalidade limitada incorporarão a noção de embeddedness.

Em face da perspectiva de embeddedness, entende-se que a atuação das coalizões no ACF, e também os seus sistemas de crenças, apenas serão analisados de forma consistente se devidamente contextualizados. Há lacunas nesse sentido nas aplicações empíricas do modelo, uma vez que muitas delas se limitam à identificação dos grupos e respectivas crenças. Além disso, conforme postulado por Granovetter (2007 [1985], p. 7-8), o conflito inserido previsto no ACF tem história a ser necessariamente contada, pelo que leituras de neoinstitucionalistas como North (1993) e Pierson (2004), e o próprio retorno a Heclo (1974) podem ajudar.

Na sequência, serão tratados tópicos em relação aos quais se apontam estarem configurados alguns problemas e desafios referentes ao ACF.