Heat exchangers

A partir da análise dos componentes do ACF apresentados anteriormente, pode-se concluir que esse modelo contém três pressupostos básicos que o distinguem: (i) um número restrito de coalizões de defesa conformará o subsistema de políticas públicas (pressuposto das coalizões); (ii) os conflitos entre esses grupos encontram-se inseridos em determinado

contexto social, político, econômico, histórico e setorial (pressuposto do conflito inserido); e (iii) as crenças dos atores são endógenas e dinâmicas e variam de forma estruturada a partir desses conflitos (pressuposto do aprendizado socialmente induzido). Esses aspectos devem ser ponderados em face dos elementos-chave da teoria pluralista do Estado.

A visão liberal-pluralista de democracia assume em seu core os interesses de grupo da sociedade. Para autores como Dahl (1964, 1995[1967], 1997 [1971]), o conflito aberto entre grupos organizados possibilita equilíbrio de poder, evitando que certas parcelas da sociedade centralizem o controle sobre a tomada de decisões políticas. No lugar de um centro de poder soberano, deve haver múltiplos centros de poder, nenhum deles plenamente soberano (DAHL, 1995[1967], p. 45).

Como a as pessoas que integram um grupo compartilham um ou mais interesses, mas não todos, Truman (1964[1951], p. 23-24) conceitua grupo de interesse como um modelo padronizado de interação, não mero conjunto de indivíduos. A essência da política estaria na controvérsia. A competição entre eles seria benéfica para o policymaking. Nesse quadro, o Estado deveria atuar estabelecendo condições estabilizadoras para a atuação dos grupos. Os pluralistas clássicos têm uma visão mais benigna do conflito entre facções do que Madison27, mas se inspiram nele na prescrição de que a política democrática deve regular conflitos (CUNNINGHAM, 2009, p. 97).

Cunningham (2009, p. 93) salienta que os pluralistas dão ênfase a interesses específicos dos membros de grupos como organizações de negócio, sindicatos, organizações religiosas ou étnicas, comitês de vizinhança, associações de vizinhança e outras, sem aprofundar aspectos estruturais da sociedade como classes econômicas ou interesses objetivos que estejam além da percepção dos indivíduos. Está nesse ponto a base do conhecido debate sobre a desatenção dos pluralistas com os casos de não decisão (BACHRACH; BARATZ, 1962)28ou com o controle ideológico, a “terceira face” do poder (LUKES, 1974) 29_.

27 _{Madison afirma nos escritos federalistas nº 10: A landed interest, a manufacturing interest, a mercantile}

interest, a moneyed interest, with many lesser interests, grow up of necessity in civilized nations, and divide them into different classes, actuated by different sentiments and views. The regulation of these various and interfering interests forms the principal task of modern legislation, and involves the spirit of party and faction in the

necessary and ordinary operations of the government. Disponível em:

http://www.foundingfathers.info/federalistpapers/fed10.htm. Acesso em: 10 abr. 2011.

28 _{Há um livro interessante sobre a não decisão em política ambiental, que aborda o tema controle da poluição,}

escrito por Crenson (1971). Esse livro é recomendado por Offe (1984).

29 _{Lukes (1974) analisa o exercício do poder em três dimensões: conflitos abertos; conflitos encobertos, quando}

se impede que determinados temas acessem a agenda de decisão; e conflitos latentes, quando o poder é exercitado moldando-se as preferências dos indivíduos.

A teoria pluralista vê as fontes de poder como independentes uma da outra (CUNNINGHAM, 2009, p. 95-96). Dahl (1964, p. 229-267) aponta quatro delas: status social, riqueza, habilidade de distribuir favores políticos e controle sobre fontes de informação. Em uma comunidade democrática, o acesso a essas fontes de poder seria disperso. Além disso, lideranças políticas formais30 são compreendidas como tendo função arbitral relevante.

O ACF foi concebido para se aplicar, em tese, a qualquer área de políticas públicas “pelo menos nas modernas poliarquias industriais” (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1993, p. 225). A referência evidente nesse ponto é Dahl (1997 [1971]). Desde as versões iniciais, aponta-se que o modelo seria útil inclusive para a análise de sistemas políticos que gerassem subsistemas mais fechados, por exemplo, com apenas uma coalizão dominante31. Nessas situações, a aplicação do ACF possibilitaria a compreensão do sistema de crenças dessa coalizão dominante e da magnitude das disputas sobre a política pública, entre outros aspectos. Sabatier e Jenkins-Smith (1993, p. 226) acreditam, todavia, que haverá em cada subsistema de políticas públicas quase sempre uma ou mais coalizões minoritárias, mesmo que sem poder em determinado período.

Entendidas as coalizões como grupamentos informais, há no ACF prioridade de foco em grupos. Em regra, é prevista possibilidade de alternância de poder. O conflito é assumido como inerente ao policymaking e, mais importante, como tendo função em termos do aprendizado político. Fatores externos como eleições poderão implicar alterações significativas em termos da dominância dos grupos (e consequente prevalência dos respectivos sistemas de crenças) em muitos subsistemas de políticas públicas. Mesmo com ocorrência de eventos impactantes ou crises, que impulsionam mudanças de maior vulto, cada subsistema tenderá a retomar uma lógica de relativo equilíbrio para a produção dos policy outputs.

Note-se que, se o ACF não assume sistemas de policymaking consensuais, está longe também de abordar conflitos estruturais amplos na sociedade. As divergências internas ao subsistema são identificadas e estudadas, com especial atenção para as crenças que integram o

30 _{Políticos em senso estrito são considerados por Dahl (1964, p. 25-31) como empreendedores. Nesse ponto, é}

possível a conexão com os policy brokers no ACF e os empreendedores políticos no modelo dos multiple

streams de Kingdon (1995 [1984]).

31 _{Em Weible e Sabatier (2006, p. 132), assume-se como um dos possíveis pontos fracos do modelo ele perder}

policy core, mas não há preocupação de explicitar mecanismos de espoliação, nem a defesa de mudanças sociais de maior significado.

Há semelhanças do ACF com a visão pluralista, mas também diferenças que não podem ser subvalorizadas. Não se assume o acesso disperso ao poder. De certa forma, o fato de as aplicações empíricas do modelo apontarem um número reduzido de coalizões de defesa atuando em cada subsistema (pressuposto das coalizões) desafia um dos pilares do pluralismo, a multiplicidade de grupos. Combinando-se com o foco nas elites políticas, pode- se chegar a visualizar uma leitura realista de “elitismo democrático”, sem a presença do tom pessimista sobre a democracia e seus processos decisórios que marca Schumpeter (1951, p. 402-422).

Contudo, é importante lembrar que, não obstante o número reduzido de coalizões identificadas nos trabalhos com adoção do ACF, esses grupamentos formados segundo o compartilhamento de crenças podem envolver grande número de atores coletivos e individuais. Coloca-se em relevo o poder catalisador de valores e ideias. O modelo, na prática, procura simplificar a realidade plural de forma a salientar os principais conflitos existentes nos processos decisórios (WEIBLE; SABATIER, 2006, p. 132; WEIBLE; SABATIER; FLOWERS, 2008, p. 6). Com essa constatação, as tintas do pluralismo ganham vigor.

Deve-se perceber que o entendimento de que crenças compartilhadas – e não interesses comuns – constituem o elo mais importante entre os atores a ser considerado (SABATIER, 1993, p. 27; SABATIER; JENKINS-SMITH, 1993, p. 223), vai além de uma perspectiva pluralista tradicional, mesmo considerando que as crenças tenderão também a trazer refletidos os interesses materiais dos diferentes atores. Além disso, a visão do conflito inserido com implicações cognitivas profundas, afetando dinamicamente o sistema de crenças dos atores (pressuposto do aprendizado socialmente induzido), não é característica da leitura pluralista.

MacFarland (2007, p. 58) inclui o ACF nas perspectivas neopluralistas, que trabalham com uma concepção de policymaking complexo com participação de grande número de atores, mas não assumem que essa complexidade implica justiça de representação, nem que inexiste ação governamental autônoma em relação aos grupos da sociedade. Idêntica opinião a respeito do modelo está presente em Dryzek e Dunleavy (2009, p. 134-135).

Cabe dizer que o pluralismo aplicado ao século XXI pode se apresentar em formatos variados. Permanece o entendimento dos grupos como fundamento da vida política, mas há

grande diversidade de visões sobre o número de grupos que realmente influenciam o processo de tomada de decisão, sobre a existência ou não de iniquidade entre eles, sobre o predomínio de relações conflituosas ou de cooperação e sobre o grau de poder das organizações formais do poder público (DRYZEK; DUNLEAVY, 2009, p. 131). Diferentes Estados gerarão peculiaridades em relação a esses aspectos no âmbito do pluralismo e em outras configurações do sistema político.

Entre os ajustes realizados na versão mais recente do ACF, como anteriormente referido, está o acréscimo da estrutura de oportunidade das coalizões. A intenção foi dar resposta às críticas de que o modelo refletiria sobremaneira o pluralismo no molde norte- americano. Apresenta-se uma tipologia nesse sentido, mostrada no Quadro 2.

Abertura do sistema

político Grau de consenso necessário para mudança de relevo nas políticas públicas _{Alto Médio Baixo}

Alta Pluralista Pluralista -

Média Corporativista (recente) Tipo Westminster - Baixa Corporativista

(tradicional) - Executivo autoritário

Quadro 2 – Tipologia da estrutura de oportunidades das coalizões

Fonte: Sabatier e Weible (2007, p. 201).

São abordados a abertura do sistema político e o grau de consenso necessário para mudança de relevo nas políticas públicas, variáveis que lembram os eixos contestação pública e participação de Dahl (1997 [1971]), e refletem a base pluralista dos autores do modelo.

Segundo Sabatier e Weible (2007, p. 200), quanto mais elevado o grau de consenso necessário para mudança de relevo na política pública, maior a tendência de as coalizões serem inclusivas, buscarem acordo e compartilharem informações com os oponentes, minimizando-se o devil shift. Esse tipo de afirmação demanda, ainda, corroboração empírica. Quanto à abertura do sistema político, os autores reconhecem que o ACF provavelmente se encaixa com maior facilidade a conformações pluralistas, mas defendem a aplicabilidade do modelo também para análise de regimes corporativos ou com participação política mais restrita (SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 200-201). A proposta é que o modelo tenha flexibilidade suficiente para a análise dos conflitos entre os grupos em diferentes quadros sociopolíticos (pressuposto do conflito inserido).

Parece claro que, de acordo com as especificidades de cada país, as coalizões assumirão características diferenciadas, tanto em sua composição quanto em sua forma de

atuação. É importante comentar, no entanto, que a noção razoavelmente aberta de participação nas coalizões prevista no ACF, em principio, soa condizente com a realidade não apenas de países como os EUA, mas também de grande parte das sociedades contemporâneas. Cabe notar, ainda, que o acréscimo dos acordos negociados como nova causa de mudança, referido na seção 2.4, contribui para ampliar as possibilidades de adoção do modelo.

Sabatier e Weible (2007, p. 201) reforçam, nessa linha, que a aplicabilidade do ACF a regimes corporativos será ampliada com a tendência de inserção de mais stakeholders nas negociações e a maior acessibilidade a cortes e burocracias em diferentes níveis de governo. Fisher (2003, p. 99) também aponta para a tendência à abertura dos processos decisórios a um maior número de atores, incluindo os países nos quais as comunidades afetas às políticas públicas tradicionalmente são mais fechadas.