6 Discussion of Experimental Investigation
6.3 Heat exchangers .1 Absorber
O Brasil conta com normas rigorosas direcionadas à proteção ambiental, reconhecidas como avançadas pelos principais autores da área do direito ambiental38. Há legislação nacional relativa à proteção da flora pelo menos desde a década de 1930. O Código Florestal39, válido até 2012, e a Lei de Proteção à Fauna Silvestre40 são da década de 1960. A Lei da Política Nacional do Meio Ambiente41, que estrutura o Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) tendo em vista articular as ações das três esferas de governo nessa área, celebrou três décadas em agosto de 2011.
Editada surpreendentemente em uma época de regime político ainda fechado, em que o ambientalismo moderno dava passos iniciais no país, a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente contempla um instrumental amplo em termos de políticas públicas direcionadas à proteção ambiental, além de inserir princípios e diretrizes que já se encaixam no discurso do desenvolvimento sustentável (DRYZEK, 1997, p. 123-136), a exemplo da referência expressa à necessidade de compatibilização entre o desenvolvimento socioeconômico e a preservação
38 Colocações nesse sentido são encontradas em Machado (2007) e Milaré (2007), entre outros.
39 Lei nº 4.771/1965. Ela foi revogada pela Lei nº 12.651/2012, a nova lei florestal, a partir de processo
conflituoso, que é objeto de estudo nesta tese.
40 Lei nº 5.197/1967. 41 Lei nº 6.938/1981.
da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico. Cabe comentar que, embora a construção de ideias em torno de padrões de vida e crescimento econômico calcados em critérios ambientais tenha ocorrido desde meados do século XX, o conceito de desenvolvimento sustentável consagrou-se com mais vigor apenas no final da década de 1980, a partir da publicação do Relatório Brundtland (1987) 42, texto que forneceu as bases conceituais para a realização da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), mais conhecida como Eco-92 ou Rio-92.
Nossa Constituição Federal promulgada em 1988 consolidou a preocupação com a questão ambiental, ao reconhecer o meio ambiente ecologicamente equilibrado como bem de uso comum do povo43. Está institucionalizado um direito difuso, de terceira geração (DELGADO, 2004, p. 499), que impõe ao poder público e à coletividade um conjunto complexo de responsabilidades na direção de patamares ambiental e socialmente sustentáveis de desenvolvimento. A definição das medidas necessárias para assegurar esse direito, e sua colocação em uma escala de prioridades em termos de ações concretas de política pública, contudo, poderão variar bastante de acordo com as visões de mundo dos diferentes atores envolvidos na formulação da Política Nacional do Meio Ambiente e sua execução.
O próprio conceito de desenvolvimento sustentável necessita ser entendido como integrante de um discurso específico, que atualmente tem predominância, mas não é necessariamente compartilhado por todos os atores que atuam em política ambiental (DRYZEK, 1997, p. 123-136) e, mais do que isso, como conceito que será compreendido segundo processo marcado pelos vieses cognitivos dos diferentes atores técnicos e políticos.
Tem-se em vigor um conjunto extenso e complexo de normas nacionais que podem ser qualificadas como regulação ambiental. Apenas no pós-1988, foram aprovadas mais de três dezenas de leis44 que podem ser consideradas inclusas no campo do direito ambiental, sem computar as direcionadas apenas a questões intraorganizacionais do Executivo federal ou diplomas com apenas parte de seus dispositivos afetos à questão ambiental, como o Estatuto da Cidade45 ou a Lei do Saneamento Básico46. Além das leis em senso estrito, estão em vigor muitos decretos e resoluções de órgãos colegiados que possuem atribuição normativa legalmente estabelecida, especialmente o Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama).
42 O Relatório Brundtland foi publicado no Brasil com o título Nosso Futuro Comum (COMISSÃO MUNDIAL
SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO, 1991).
43 Ver o art. 225 da Constituição Federal.
44 Ver o Apêndice 9, para lista completa das leis de aplicação geral. 45 Lei nº 10.257/2001.
Não obstante a existência dessa legislação de aplicação nacional em princípio bem estruturada e rigorosa, que é complementada por normas estaduais e municipais47, a Política Nacional do Meio Ambiente enfrenta problemas graves.
No que diz respeito à agenda verde, merecem ser lembradas, como exemplo bastante divulgado na mídia, as dificuldades históricas com o controle do desflorestamento. Na Amazônia, estimativas oficiais apontam para um desmatamento de mais de 500 mil Km2 nos últimos trinta anos (INSTITUTO NACIONAL DE PESQUISAS ESPACIAIS, 2013), com redução da taxa anual para menos de 10 mil Km2 somente a partir de 2009. Na Mata Atlântica, os remanescentes florestais do bioma totalizariam pouco mais de 7% da extensão original (CAPOBIANCO, 2002, p. 131)48.
Com relação à agenda marrom, podem ser citados os indicadores relativos aos serviços públicos de saneamento básico, que se colocam em uma faixa de sobreposição entre a política urbana e a Política Nacional do Meio Ambiente. A Pesquisa Nacional de Saneamento Básico (PNSB) 49 realizada em 2008 apontou a existência de rede geral de esgotos em 55,2% dos
municípios. No mesmo ano, 68,8% do esgoto coletado era tratado, mas menos de um terço dos municípios fazia o tratamento, com diferenças regionais nesse percentual variando de 78,4% dos municípios no estado de São Paulo a 1,4% no Maranhão (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA, 2008).
Quanto à destinação dos resíduos sólidos coletados, os “lixões” ainda predominam em termos de número de municípios. Em 2008, o destino do lixo coletado eram vazadouros a céu aberto em 2.810 municípios e áreas alagadas ou alagáveis em catorze, o que corresponde a 50,75% do total de 5.564 municípios. Os aterros controlados eram encontrados em 1.254 municípios (22,53%) e os aterros sanitários em apenas 1.540, ou seja, 27,67% do total de municípios (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA, 2008). A PNSB registra a presença da coleta seletiva em 994 municípios em 2008. Dados do Compromisso Empresarial para a Reciclagem – Cempre (2010), porém, são bem mais conservadores, mostrando apenas 443 municípios com coleta seletiva em 2010.
47 A proteção do meio ambiente encontra-se no âmbito da chamada legislação concorrente (art. 24 da
Constituição Federal). A União estabelece normas gerais e Estados e Distrito Federal podem suplementar essas normas. Na esfera do interesse local, os municípios também podem legislar sobre o tema (art. 30, incisos I e II, da Constituição Federal).
48 Esse percentual considera fragmentos florestais bem conservados acima de cem hectares. Em cômputo sem
esses requisitos, aponta-se que há 22% da área original coberta com remanescentes de vegetação da Mata Atlântica (DIAS, 2011).
49 A PNSB é organizada com base em sistema autodeclaratório. Reúne informações fornecidas pelas próprias
Mesmo constituindo fato público e notório que as dificuldades enfrentadas pelos atores governamentais que atuam na Política Nacional do Meio Ambiente para desempenhar suas tarefas apresentam vínculo com graves carências quanto a recursos humanos e financeiros e, também, a dificuldades para assegurar a execução dos recursos destinados a essa área de políticas públicas (SILVA; JURAS; SOUZA, 2013), deve-se cuidar para que a análise dos problemas existentes não se restrinja a esse tipo de explicação.
Além desse tipo de deficiência, merecem ser apontados como aspectos críticos da Política Nacional do Meio Ambiente:
centralização excessiva de atribuições nos órgãos federais (SCARDUA; BURSZTYN, 2003, p. 303-304);
escassa atenção para os instrumentos econômicos de política ambiental (GUIMARÃES et al., 1995; MOTTA, 1996, p. 9 e 22; 2000, p. 7; YOUNG, 2007, p. 18; JURAS, 2009, p. 7);
carência de diálogo entre o Sisnama e os sistemas voltados a áreas específicas da gestão ambiental, como o Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos, que reúne os comitês de bacia e as agências de água (ARAÚJO, 2011, p. 193);
prevalência da visão utilitarista quanto aos recursos naturais sobre a ambientalista nas decisões governamentais de maior impacto (BURSZTYN; BURSZTYN, 2001, p. 12); e
elevado grau de descumprimento das determinações insertas em sua base normativa50.
Entende-se que essas características podem ser lidas como espelhando, direta ou indiretamente, determinados sistemas de crenças políticas, ou o conflito entre eles, objeto de atenção do ACF.
A posição a respeito da distribuição de autoridade entre as diferentes esferas governamentais, em cada política pública, consta como um dos componentes prováveis do policy core dos sistemas de crenças das coalizões de atores mostradas por Sabatier e Jenkins Smith (1993, p. 221; 1999, p. 133). No caso brasileiro, as regras nessa matéria têm
50 Apenas para reforço dessa afirmação, cabe perceber que os debates sobre a nova lei florestal, divulgados
amplamente pela mídia nacional entre 2008-2012, tiveram a resolução formal de passivos ambientais como a principal demanda dos agropecuaristas. Em grande parte, eles tiveram êxito nesse sentido, com a incorporação dos programas de regularização ambiental na Lei nº 12.651/2012.
fundamento, antes de tudo, na própria Constituição Federal. Como exemplo, sob a égide dos textos anteriores à Carta de 1988, a prerrogativa de legislar sobre florestas, caça e pesca era privativa da União, situação que parece oferecer indicativo sobre a razão de as leis ambientais mais antigas concentrarem tarefas nos órgãos federais (VIANA; ARAÚJO, 2011, p. 142).
Leis mais recentes contemplaram medidas de descentralização de tarefas para estados e municípios na política ambiental51. Qual é a explicação dessas mudanças? Consideradas, entre outros aspectos, as crenças dos principais atores envolvidos nos processos decisórios sobre a legislação ambiental, até que ponto as medidas de desconcentração de poder já conseguiram avançar? Elas têm sido realizadas de forma tecnicamente consequente, com atenção para a consolidação do Sisnama como um sistema efetivamente integrado?
A distribuição de autoridade entre governo e mercado, e a prioridade em relação aos diferentes tipos de ferramentas de políticas públicas também integram potencialmente o policy core (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1993, p. 221; 1999, p. 133). No Brasil, praticamente toda a legislação ambiental é calcada nos chamados instrumentos de comando e controle, baseados na tríade regras, fiscalização e imposição de sanções. As experiências que envolvem de alguma forma autorregulação do setor produtivo, tributação ambiental ou outras ferramentas econômicas são incipientes. Existem algumas iniciativas bem sucedidas, como o “ICMS Ecológico” 52, mas elas não têm conseguido alavancar a ampliação do instrumental em uso nessa linha (ARAÚJO; JURAS, 2005, p. 370-371). Por que a opção pelos instrumentos regulatórios tradicionais de política ambiental ainda prevalece em nosso país, não obstante sua aplicação indicar nível considerável de ineficácia? Que fatores dificultam as mudanças nesse sentido?
Podem ter relação com elementos estudados pelo ACF, também, formulações da política ambiental tendentes a tratamento exacerbadamente setorizado das agendas verde, marrom e azul ou, mais detalhadamente, de assuntos específicos como unidades de
51 Exemplo relevante está na alteração do art. 19 do Código Florestal (Lei nº 4.771/1965) feita pela Lei de
Gestão das Florestas Públicas (Lei nº 11.284/2006). A autorização da supressão de vegetação nativa, até 2006, era responsabilidade do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama). Hoje, essa autarquia responde apenas pelos casos considerados de interesse nacional, na forma da Lei Complementar nº 140/2011, que trata da cooperação entre os entes federados em matéria ambiental, com base no art. 23, parágrafo único, da Constituição Federal. Essa lei complementar incluiu várias medidas de descentralização, parte delas alvo de críticas de organizações não governamentais ambientalistas.
52 A Constituição de 1988 prevê que um quarto do valor arrecadado pelos estados com o ICMS seja repassado
aos municípios. Do total repassado, 75% são repartidos de acordo com o valor agregado em cada município. Os 25% restantes são distribuídos segundo critério fixado mediante lei estadual. Alguns estados têm estabelecido critérios ecológicos nessas leis. Municípios com maior número de espaços territoriais especialmente protegidos, entre outros, têm sido beneficiados. As diferentes iniciativas nessa linha são agregadas sob a denominação “ICMS Ecológico”.
conservação, animais silvestres, resíduos perigosos ou vários outros. Se essas três agendas ou temas nelas inclusos dizem respeito a subsistemas próprios, maduros ou nascentes, que se caracterizam ao mesmo tempo pela diferenciação e interconexão, as relações entre os atores envolvidos serão naturalmente mais complexas. Os comportamentos observarão lógicas distintas, com ampliação do grau de conflito, que não raramente já se apresenta elevado quando configurado um único subsistema para a política pública em tela.
O predomínio da visão utilitarista no uso dos recursos ambientais, por sua vez, provavelmente se associa a posicionamentos mais amplos atinentes ao deep core, com efeitos no policy core. Nos termos do ACF, estão no núcleo duro, entre outros componentes, critérios de distribuição de justiça, como a priorização do próprio indivíduo, de grupos determinados, das futuras gerações ou mesmo da fauna e flora (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1993, p. 221; 1999, p. 133). Essas crenças algumas vezes perpassarão vários temas de políticas públicas. A preponderância dessa visão utilitarista pode em parte explicar o próprio descumprimento das normas ambientais em nosso país?
Deve ser dito que há processos decisórios importantes para a Política Nacional do Meio Ambiente que permanecem tempo excessivo em situação de impasse53, delineando-se a
perspectiva de um comportamento resistente a mudanças, que pode ter vínculos com mecanismos de dependência da trajetória (NORTH, 1993; PIERSON, 2004) e, também, com conflitos entre coalizões de atores movidas por conjuntos diversos de crenças.
Como exemplo, no processo de construção da Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (Snuc), conforme detectado por Mercadante (2001, p. 190-231) e Santilli (2005, p. 103-135, 2007, p. 137-142), divergências internas ao movimento ambientalista quanto a valores e ideias, sintetizadas na luta preservacionismo versus socioambientalismo, assumiram papel de destaque nos conflitos entre os diferentes atores, e justificam grande parte da dificuldade ocorrida para a aprovação de mudanças nas normas gerais sobre o tema, bem como alguns dos problemas que vêm sendo verificados na aplicação da lei.
De forma geral, reputa-se que as crenças dos atores direcionadas às políticas públicas e sua diferenças em termos de visão de mundo (die Weltanschauung), cuja relevância se apresenta como fundamento do ACF (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1993, p. 221; 1999,
53 A Lei nº 9.605/1998, que trata dos crimes ambientais, tramitou no Congresso Nacional durante quase sete anos
antes de sua aprovação; a Lei nº 9.985/2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação, durante oito anos; a Lei nº 11.428/2006, que dispõe sobre a proteção do bioma Mata Atlântica, durante quase quinze anos; e a Lei nº 12.305/2010, que disciplina a Política Nacional de Resíduos Sólidos, durante quase 21 anos. Ver o Apêndice 9.
p. 118-21 e 133; SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 194-195), podem ter potencial explicativo importante em relação às decisões tomadas na Política Nacional do Meio Ambiente e, também, em relação aos problemas enfrentados nessa área de políticas públicas, ou melhor, a pelo menos parte desses problemas.
Considera-se que, entre os processos decisórios em relação aos quais se deve analisar o impacto dos sistemas de crenças, estão os referentes às leis. Como já destacado, assume-se no ACF que as políticas públicas e os programas governamentais incorporam teorias de como atingir seus objetivos, podendo ser encarados como representações dos sistemas de crenças dos atores envolvidos (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 118-120). Seguindo o mesmo raciocínio, as leis e demais atos de regulação ambiental também podem ser estudados como espelhando o predomínio de determinado sistema de crenças ou a mescla de diferentes sistemas.
Conforme já mencionado, a aplicabilidade do ACF à política ambiental ou a seus componentes tem o suporte de uma série de pesquisas desenvolvidas em outros países. Há muitos registros de aplicação bem sucedida desse enquadramento teórico à questão ambiental (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 126; SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 217-219). O próprio Sabatier tem um histórico importante de coordenação de trabalhos atinentes à política ambiental.
Estão presentes, também, alguns esforços direcionados especificamente às leis de proteção do meio ambiente. Como exemplo, tem-se o estudo de Zafonte e Sabatier (2004), referente às audiências públicas sobre o controle da poluição por veículos automotores ocorridas no Congresso norte-americano entre 1963 e 1989, relacionadas direta ou indiretamente a diferentes fases do Clean Air Act.