Second Law Analysis of the cycle

A característica mais distintiva do ACF está na ênfase aos sistemas de crenças dos atores e coalizões. Eles são apresentados em esquema tripartite, concebido segundo o grau de resistência a mudança por parte dos atores: núcleo duro (deep core), com postulados normativos e ontológicos fundamentais; núcleo político ou de políticas públicas (policy core), com as posições mais importantes sobre a política pública em foco, referentes a estratégias básicas para se atingirem os valores do deep core no âmbito do subsistema; e aspectos instrumentais (secondary aspects), com as ferramentas e informações necessárias para implantar o policy core (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1993, p. 221; 1999, p. 133) 16.

O deep core seria comum a vários subsistemas de políticas públicas e, portanto, orientaria a atuação de coalizões de defesa em diferentes áreas. O policy core seria direcionado ao subsistema específico e, mais importante, funcionaria como principal delimitador das coalizões. São as crenças nessa esfera que mantêm uma coalizão unida e mobilizada, que lhe conferem identidade. Os aspectos instrumentais seriam menos arraigados, pelo que as concessões nos processos de negociação ocorreriam notadamente nesse nível. A maior parte do policymaking administrativo e mesmo legislativo estaria nessa esfera (BONAFONT, 2004, p. 104).

O conjunto de crenças políticas baliza tanto coordenação quanto conflito entre os atores envolvidos nos processos decisórios, e apresenta reflexos relevantes também em termos da execução da política pública. Nesse ponto, está diferença de peso em relação a abordagens calcadas na escolha racional que trabalhem com atores movidos essencialmente por interesses de cunho individualista e material. A existência desse tipo de lógica de atuação não é refutada,

16 _{As expressões “núcleo duro”, “núcleo político” e “aspectos instrumentais” são usadas aqui com base em}

mas o modelo do indivíduo com que se lida no ACF é complexo e não exclui a possibilidade de altruísmo (SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 194). Há elementos das racionalidades instrumental (die Zweckrationalität) e substantiva (die Wertrationalität) na ótica weberiana (WEBER, 1999, p. 15).

Como já comentado, os sistemas de crenças políticas das coalizões moldam heurística que reduz a demanda cognitiva. O processamento de informação pelos atores é marcado por filtragem com base em conceitos preestabelecidos, gerando-se vieses nas negociações (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 131). Schlager (2007, p. 302) destaca que os atores em geral rejeitarão ou resistirão a informações que desafiem seus core beliefs, e incorporarão aquelas que os reforcem. As crenças na maneira trabalhada pelo ACF, assim, consolidam a inserção do modelo no paradigma da racionalidade limitada (MARCH; SIMON, 1993 [1958]; SIMON, 1985).

Sabatier e Weible (2007, p. 194) explicam que os atores das diferentes coalizões provavelmente terão leituras bastante diversas das mesmas informações. Isso acirra a desconfiança entre os grupos. Ademais, em situações conflituosas, a força dos oponentes é supervalorizada. Os atores tendem a ver seus opositores como menos confiáveis, piores e mais poderosos do que são realmente (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 132; SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 194). Esse fenômeno é chamado de devil shift17.

Quando comenta o esquema tripartite de crenças norteador da atuação dos atores, Sabatier (1988, p. 144, 1993, p. 30) faz referência, entre outros, à distinção apresentada por Lakatos entre elementos centrais e outros nos sistemas de crenças científicas. De fato, o esquema de crenças do modelo tem estrutura próxima àquela sugerida pelo autor húngaro, na sua tentativa de estabelecer uma reconstrução racional da história da ciência mediante análise da evolução dos programas de pesquisa científica (LAKATOS, 1998).

Para Lakatos, o núcleo central de um programa de pesquisa científica é formado por um conjunto de proposições infalsificáveis, mediante uma decisão metodológica dos seus protagonistas. Qualquer anomalia encontrada nesse núcleo central deve ser atribuída a alguma outra parte do programa de pesquisa. Os demais elementos que integram a estrutura proposta por Lakatos são uma heurística positiva, um conjunto de recomendações claras sobre como formular hipóteses compatíveis com as proposições do núcleo central, e uma heurística

17 _{Afirma-se: “[…] at least in relatively high conflict situations, political elites tend to see their opponents as}

‘devils’, i.e., as being more powerful and more ‘evil’ than they actually are.” (SABATIER; HUNTER;

negativa, um conjunto de proibições, caminhos que devem ser evitados, na formulação de teorias auxiliares e hipóteses. Da combinação dessas heurísticas surge um conjunto de hipóteses auxiliares, que forma um “cinturão protetor” para o núcleo central e compõe a base para avaliar a progressividade do programa de pesquisa na proposição de soluções plausíveis para problemas importantes. (ARAÚJO; CALMON, 2010, p. 3-4).

Da mesma forma que a competição entre vários programas de pesquisa é inerente ao processo de desenvolvimento científico na visão de Lakatos (1998), a competição entre sistemas de crenças está no âmago do policy process mostrado pelo ACF. Assim como os programas de pesquisa lakatosianos têm um núcleo central, os sistemas de crenças dos atores no ACF têm o deep core, igualmente marcado por um conjunto de proposições irrefutáveis de natureza normativa e bastante estáveis ao longo do tempo, sendo o policy core a aplicação das crenças do núcleo duro a uma área específica de políticas públicas.

Ademais, pode ser encontrada confluência entre a visão da progressividade do programa de pesquisa científica como associada à possibilidade de alterações no “cinturão protetor” responderem à demanda por previsões de fatos novos e a afirmação do ACF de que negociações e mudanças, em razão de aprendizado político inclusive (SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 198), tendem a ocorrer especialmente no nível dos aspectos instrumentais. Assume- se no modelo que ajustes quanto a aspectos instrumentais acontecem objetivando a proteção dos core beliefs (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1993, p. 223).

Deve-se perceber que os sistemas de crenças no ACF envolvem potencialmente rol bastante amplo de postulados (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 133). Abarcam-se no deep core posicionamentos sobre a natureza humana, prioridade relativa de valores como liberdade, segurança, conhecimento etc., e critérios sobre justiça social, entre outros. A proteção do meio ambiente como valor também pode ser inclusa nesse campo (JENKINS- SMITH; SABATIER, 1993c, p. 252). No policy core, estarão, por exemplo, a identificação de grupos sociais ou outras entidades cujo bem-estar é objeto de maior consideração, bem como preceitos com componente empírico substancial, como os que se referem a causas básicas do problema, distribuição adequada de autoridade entre o governo e o mercado e entre os diferentes níveis de governo, prioridades entre os diferentes instrumentos de política pública e preferências de destaque em termos da política pública em foco (policy core policy preferences). Na forma de aspectos instrumentais, por fim, estarão colocadas várias posturas menos abrangentes encaradas com maior flexibilidade pelos atores.

Essa acepção ampla de crença também trará reflexos dos interesses materiais dos atores ou grupos de atores. Aplicações empíricas do modelo apontam que grupos de interesses ideológicos (purposive groups) tendem a ser mais resistentes a mudanças de suas posições do que grupos de interesse material. Jenkins-Smith alerta que, em determinados grupos de interesse material, pode-se pensar em uma espécie de inversão de hierarquia, com crenças enquadradas como core beliefs sendo ajustadas para atender interesses materiais no plano mais operacional. Sabatier discorda, afirmando que posições como a valoração do lucro podem configurar elementos dos core beliefs, não necessariamente se restringindo à esfera instrumental (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1993, p. 225).

Acredita-se que, em face do olhar abrangente, os sistemas de crenças no ACF desafiam uma opção racionalista de separação de ideias e interesses. Os aspectos ideacionais e materiais tendem a ser tratados de forma integrada, em certa medida indo ao encontro de autores como Hay (2008).