Suggestions for Further Work

Arnold (1990, p. 15) destaca que nem todas as ações dos parlamentares podem ser explicadas pela ação dos grupos de interesses organizados. Há momentos em que o Congresso volta-se ao atendimento de interesses mais difusos, que poderão estar relacionados a situações nas quais sejam identificáveis os custos da decisão equivocada considerado um público mais amplo, a especificidades de campos determinados das políticas públicas e a outros elementos. Ademais, a conexão eleitoral seria mais vigorosa nos primeiros estágios do decision making,

referentes à definição da agenda ou das alternativas a serem consideradas, do que nas fases em que o texto propriamente dito da legislação se encontra em pauta (ARNOLD, 1990, p. 269). Em suma, o legislador teria comportamentos distintos conforme o contexto. Haveria vários tipos de jogos envolvendo legisladores, líderes de coalizões e cidadãos, em realidade em geral marcada pela complexidade.

Nessa linha de estudos legislativos, a análise da influência dos diferentes grupos de interesse nos processos decisórios tende a focar o lobbying. Os grupos são apresentados como geradores de inputs a serem processados pelo sistema político. No caso brasileiro, colocam-se como exemplos as análises de Mancuso (2004) e Santos (2011) sobre as atividades organizadas de pressão do setor industrial junto ao parlamento.

Além de unidades de inputs, os grupos de interesse podem ser estudados como outputs do sistema político, como organizações ou como authorizative decision makers (SALISBURY, 1975). Essa última perspectiva vê os grupos de interesse com participação direta, muitas vezes formalizada, no processo decisório, que ultrapassa a apresentação de demandas e pressão junto a soberanos. Ela seria indicada para o estudo de configurações políticas em que se caracterizasse imbricação de determinados grupos com o governo. Encaixar-se-iam nesse quadro, assim, esquemas de corporativismo, em diferentes modelos, e de neopatrimonialismo54.

Entende-se que o Brasil pós-democratização ultrapassou parte relevante das barreiras históricas do corporativismo bipartite55, incompleto e excludente, centrado na articulação entre Estado e elites empresariais (DINIZ, 2001, p. 12). A mobilização política ainda enfrenta heranças do passado autoritário, mas sem dúvida foi ampliada. O sistema de representação de interesses no país, no pós-1988, passou a abarcar uma diversidade considerável de grupos, incluindo organizações que militam por interesses difusos, como a proteção do meio ambiente, ou por direitos de minorias com déficit de reconhecimento (HONNETH, 2003). Temos um quadro híbrido, que conjuga a manutenção de componentes do corporativismo com um pluralismo crescente (SANTOS, 2011, p. 11 e 75). Nessa situação, o Legislativo e o Judiciário ganham relevância na função de arenas receptoras de demandas sociais (DINIZ, 2001, p. 20; SANTOS, 2011, p. 84).

54 _{Utiliza-se a expressão neopatrimonialismo com base em Schwartzman (1988). Ela traduz configurações em}

que há apropriação de funções, órgãos e rendas públicas por setores privados, que ao mesmo tempo se mantêm dependentes do poder estatal. Para o referido autor, o Estado brasileiro teria uma moldagem neopatrimonial.

Acredita-se que o Brasil também se insere nas configurações mais complexas das redes de governança analisadas na seção 2.7, com processos decisórios que, em graus variáveis conforme o tema em pauta, contam com a participação de grupos de interesse em formato mais tradicional, organizações não governamentais, empreendedores privados, institutos de pesquisa, profissionais e acadêmicos.

O Congresso Nacional não passou imune a essas transformações, como indica o grande número de audiências públicas e reuniões técnicas que são realizadas para o debate dos processos legislativos em pauta. Na pesquisa da autora sobre a política de biodiversidade e florestas, com foco em cinco processos legislativos apenas, reuniu-se material de noventa reuniões públicas com a participação de diversos tipos de representantes da sociedade civil (ARAÚJO, 2007, p. 90) 56.

Nesse tipo de realidade parlamentar, a aplicação do ACF para a compreensão dos processos decisórios e da mudança na regulação das políticas públicas parece bastante promissora. O modelo, ao mesmo tempo em que incorpora uma variedade considerável de atores influenciando diretamente o processo decisório, dá atenção a momentos de decisão formal.

Avalia-se que o ACF trabalha com uma posição intermediária entre os grupos como unidades de input mediante o lobbying e os grupos como authorizative decision makers, ou melhor, com um panorama mais multifacetado do que o exposto por essas suas vertentes. A própria noção do subsistema de políticas públicas colide com limites formais rígidos entre organizações da sociedade civil, representações do empresariado inclusive, e o Estado.

É relevante dizer que a aplicação do ACF, pela ênfase do modelo a aspectos discursivos configurados nas crenças explicitadas, pode colocar em relevo os benefícios deliberativos que a atuação dos grupos oferece ao sistema decisório. Se não se alcançam os processos idealizados dos deliberacionistas (COHEN, 1997 [1989], p. 3-4) ou consensos que incluam o plano normativo (DRYZEK; NIEMEYER, 2010, p. 93-95) 57, abordam-se decisões concebidas muitas vezes a partir de debates públicos que não se restringem a defesas de posicionamentos pré-construídos. A leitura é que a interação entre as coalizões leva a

56 _{Registre-se que o Congresso Nacional tem mostrado algum nível de abertura inclusive para ferramentas de}

participação mais direta da população, com as comissões de legislação participativa na Câmara dos Deputados e no Senado Federal e a experiência do portal “e-democracia” da Câmara. Ver: http://edemocracia.camara.gov.br/.

57 _{Dryzek e Niemeyer (2010) falam em três elementos de construção de preferências: consenso normativo sobre}

os valores que devem predominar, consenso epistêmico sobre crenças quanto ao impacto de uma política e consenso sobre preferências expressas para a política, resultantes da combinação de valores e crenças.

mudanças, tem potencialmente papel construtivo (pressuposto do aprendizado socialmente induzido), mesmo que sejam mantidas preservadas as crenças do deep core dos grupos.

Em face do exposto, acredita-se que o ACF pode contribuir para a compreensão do padrão e das dinâmicas de interação entre os grupos organizados e o poder político na atual democracia brasileira, com a vantagem de evidenciar as variações existentes nos processos decisórios atinentes a áreas distintas de políticas públicas. Cabe registrar que o modelo tem demonstrado utilidade não apenas na identificação de stakeholders e suas coalizões, mas também na análise do contexto político, dos conflitos subjacentes e do processo de aprendizado decorrente da interação dos atores.

Enfatize-se que o ACF e outras perspectivas analíticas que lidam integradamente com aspectos diferenciados do processo de formulação de políticas públicas, como os modelos dos multiple streams de Kingdon (1995 [1984]) e do equilíbrio pontuado de Baumgartner e Jones (2009 [1993]), têm tido poucos testes empíricos na realidade brasileira, como destaca Souza (2003, p. 19), constatação que reforça a importância da pesquisa aqui apresentada.