umoden
7. Har NVE tilstrekkelig kompetanse?
7.3. Synspunkter på kompetanse og kompetansebehov framover
O naufrágio do Navio-tanque Torrey Canyon, ocorrido em 1967, marca o nascimento do regime especial de responsabilidade civil por danos resultantes de derrames de hidrocarbonetos, não obstante a Convenção que o regula somente surgir em 1969168. E afirma-se isto porque, de facto, foi
somente na sequência da forte atenção mediática que se gerou em torno dos danos resultantes desse incidente, com milhões gastos em custos de limpeza, que se tornou evidente a necessidade de um regime internacional uniforme que garantisse uma efectiva e adequada compensação às vítimas169.
Assim, em jeito de reacção, sob os auspícios da International
Maritime Organization (IMO), surge uma série de instrumentos
internacionais que visam regulamentar o transporte marítimo, tanto no que concerne à prevenção da poluição por Navios (MARPOL170); à preparação e
168 Como bem refere Teresa Fajardo del Castillo, “o acidente do petroleiro liberiano Torrey
Canyon não foi o primeiro derramamento de hidrocarbonetos, mas certamente o primeiro que gerou uma resposta internacional e uma mudança no Direito internacional tradicional”.
Teresa Fajardo del Castillho, “Contaminação por hidrocarbonetos depois da catástrofe do Prestige e seu impacto no Direito Internacional e Comunitário”, in Governo de Riscos, Rede Latino-Americana-Européia sobre Governo dos Riscos, UNITAR, Brasilília, 2005, pp. 120- 139, p. 218.
169 Cfr. Liability and Compensation for Ship-Source Oil Pollution: An overview of the international legal framework for oil pollution damage from tamkers, Studies in Transport Law and Policy, n.º 1 United Nations Conference On Trade and Development, United Nations, 2012, UNCTAD/DTL/TLB/2011/4, p. 9.
170 International Convention for the Prevention of Pollution from Ships ou MARPOL como é geralmente designada foi adoptada a 2 de Novembro de 1973, e alterada pelo Protocolo de 1978 e, o seu Anexo IV, pelo Protocolo de 1997. Encontram-se em vigor, desde 2 de Outubro de 1983, os seus Anexos I e II.
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resposta face a um incidente deste género (OPRC 1990171 e Protocolo OPRC-
HNS 2000172) e à responsabilidade e indemnização pela poluição
relacionada com o transporte marítimo (CLC 1969 e IOPC Fund 1971; Convenção HNS173 e Protocolo HNS174; Convenção Bunkers175 e LLMC)176.
Sendo que, no que respeita ao objecto do presente trabalho, iremos focar, sobretudo, na CLC.
Se, na secção anterior, a relação entre a Directiva e a CERCLA foi referida apenas sobre o prisma de fonte de inspiração do regime, no que respeita à relação entre a CLC e a Directiva a situação é diferente. Para além de fonte de inspiração, a Directiva coexiste e se relaciona directamente com o regime da CLC. É, por isso, também importante compreendender-se como e em que termos esta relação é levada a cabo.
171 International Convention on Oil Pollution Preparedness, Response and Co-Operation ou OPRC como é conhecida foi adoptada a 30 de Novembro de 1990 e entrou em vigor a 13 de Maio de 1995.
172 Protocol on Preparedness Response and Co-Operation to Pollution Incidents by Hazardous
and Noxious Substances ou OPRC-HNS Protocol como é conhecido foi adoptado a 15 de
Março de 2000 e entrou em vigor a 14 de Junho de 2007.
173 International Convention on Liability and Compensation for Damage in Connection with
the Carriage of Hazardous and Noxious Substances (HNS) by Sea, foi adoptada em Maio de
1996 mas, até à data, ainda não entrou em vigor.
174 O Protocolo que altera a Convenção HNS foi adoptado em 2010, mas também ainda não entrou em vigor.
175 A International Convention on Civil Liability for Bunkers Oil Pollution Damage (Bunker) foi adoptada a 23 de Março de 2001 e entrou em vigor a 21 de Novembro de 2008.
176 A Convention on Limitation of Liability for Maritime Claims (LLMC) foi adoptada a 19 de Novembro de 1976 e entrou em vigor a 1 de Dezembro de 1986. Foi posteriormente alterada pelo Protocolo de 1996 adoptado a 2 de Maio desse ano e que entrou em vigor a 13 de Maio de 2004.
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A CLC surge em 1969 com o objectivo de criar um regime de responsabilidade civil harmonizado entre os Estados-Partes177. Visava, com
isso, criar um quadro normativo que assegurasse uma indemnização adequada às vítimas de poluição resultante de fugas ou descargas de hidrocarbonetos minerais persistentes, ou seja, petróleo bruto, fuelóleo, óleo diesel pesado e óleo de lubrificação178, transportados a bordo de um
Navio179.
Contudo, perante a insuficiência de recursos para a cobertura dos danos resultantes de poluição por hidrocarbonetos, em 1971, surgiu o
International Oil Pollution Compensation Fund (adiante IOPC Fund)180. Este
tinha como objectivo complementar a reparação aos lesados por danos resultantes de poluição marítima por hidrocarbonetos pesados e repartir o
177 Entrou em vigor em 1975.
178 “Hidrocarbonetos significa quaisquer hidrocarbonetos minerais persistentes,
nomeadamente petróleo, fuelóleo, óleo diesel pesado e óleo de lubrificação, quer sejam transportados a bordos de um Navio, quer como carga, quer como combustível do Navio”, cfr.
art.º I, n.º 5, da Convenção Internacional sobre a Responsabilidade Civil pelos Prejuízos Devidos à Poluição por Hidrocarbonetos, de 1969, com a redacção de 1992, aprovada pelo Decreto n.º 40/2001, de 28 de Setembro, DR I Série-A, n.º 226, pp.6143-6154.
179“Navio significa qualquer embarcação marítima ou engenho marítimo seja de que tipo for,
contruído ou adaptado para o transporte de hidrocarbonetos a granel como carga, desde que se trate de um Navio com capacidade para o transporte de hidrocarbonetos e outros tipos de carga só deve ser considerado como um Navio quando transporte, efectivamente, como carga, hidrocarbonetos a granel assim como durante qualquer viagem que se siga àquele transporte, a menos que se prove que não existem quaisquer resíduos de hidrocarbonetos a bordo originados por aquele transporte a granel”, Cfr. Artigo I, n.º 1, da Convenção Internacional
sobre a Responsabilidade Civil pelos Prejuízos Devidos à Poluição por Hidrocarbonetos, de 1969, com a redacção de 1992, aprovada pelo Decreto n.º 40/2001, de 28 de Setembro, DR I Série-A, n.º 226, pp. 6143-6154.
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risco inerente à actividade marítima desde o ponto de vista da contaminação.
Cria, assim, um sistema de solidariedade, baseado numa repartição equitativa de responsabilidades entre os transportadores e os importadores de hidrocarbonetos persistentes, com a finalidade de dar uma resposta economicamente satisfatória para aqueles que possam vir a ser afectados no âmbito da poluição resultante dessa actividade e que se traduz num segundo nível de compensação a adicionar aos limites já estabelecidos na CLC181. E, isto pode acontecer quando:
▪ Se aplicar uma das excepções ao regime de canalização da responsabilidade;
▪ A seguradora do proprietário for incapaz de cumprir integralmente as suas obrigações financeiras; ou
▪ O custo de compensação dos danos causados pela poluição exceder os limites de responsabilidade definido pela CLC.
Entretanto, ao longo dos últimos anos, uma série de outros incidentes envolvendo Navios-tanque ocorreram, como é o caso do Amoco
Cadiz, em França, em 1976, Exxon Valdez, nos EUA, em 1989, Braer, no Reino
181 Unai Belintxon Martín, “La responsabilidad civil en el Derecho Marítimo: la efectiva aplicación de las medidas de prevención en materia de seguridad marítima”, in Las Lecciones Jurídicas del Caso Prestige, Thomson Reuters, Arazandi, Navarra, 2011, pp. 193- 245, p.207.
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Unido, em 1993, Erika e Prestige, ambos em Espanha, em 1999 e 2002, entre outros182. Contribuindo, assim, para incrementar a produção legislativa183
(TOVALOP184 e CRISTAL185) e doutrinária nesta área, surgindo, na grande
182 Para uma análise histórica dos desastres envolvendo navios petrolíferos, consultar o site a seguir indicado, visualizado no dia 16 de Agosto de 2012:
http://www.itopf.com/information-services/data-and-statistics/case-histories/tlist.html 183 Acontece que, o volume de danos gerados por este tipo de incidentes é de tal forma elevado que, na mesma altura em que estava a ser negociado o regime da CLC 1969, os proprietários de Navios e a indústria petrolífera adoptaram dois regimes voluntários sobre a mesma matéria. Estes regimes, conhecidos como TOVALOP (Tanker Owners Voluntary Agreement Concerning Liability for Oil Pollution) e CRISTAL (Contract Regarding an Interim Supplement to Tanker Liability for Oil Pollution), tinham como objectivo servirem de solução interina enquanto a CLC não obtinha aplicação mundial. Como tal, a 20 de Fevereiro de 1997, cessaram a sua aplicação, uma vez que a manutenção dos mesmos era vista, por muitos, como um desincentivo à ratificação da CLC. Cfr. The IOPC Fund´s 25 years
of compensating victims of oil pollution incidents, IOPC, 2003, p.14, disponível no site
www.iopc.com
184 TOVALOP estabelecia a responsabilidade dos proprietários nos casos de danos resultantes de derramamento de petróleo dos seus Navios. Contudo, este regime não se aplicava, caso a CLC fosse competente para regular o incidente em causa. No que respeita ao dano ecológico, na sua versão inicial, de 1987, a definição de “pollution damage” era em tudo semelhante àquela que vamos encontrar na CLC/69, contudo, um aspecto é de salientar: o facto de o TOVALOP excluir reclamações baseadas em cálculos teóricos. Reclamações por danos a recursos naturais tidos como “não-comerciais, como as aves, os recifes de coral, entre outros, eram excluídos. Cfr. Edward H.P. Brans, Liability to Public Natural Resources. Standing, Damage and Damage Assessment, International Environmental Law and Policy Series, Vol. 61, Kluwer Law International, Netherlands, 2001, p.362.
185 Nos termos do CRISTAL, a compensação por danos resultantes de derrames de petróleo poderia ser obtida da empresa proprietária da carga, ou seja, do petróleo.
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maioria das vezes, como já se viu, como reacção186 aos diferentes tipos de
danos verificados em resultado de cada novo desastre187.
Face a isto, chegou-se à conclusão que, apesar do regime ter funcionado bem, mostrava-se insuficiente para a cobertura do volume de danos resultantes deste tipo de incidentes188. Com efeito, entendeu-se que a
CLC necessitava de ser revista e alterada, mantendo a sua essência, sim, mas aumentando os limites financeiros adoptados, bem como alargando o seu âmbito de aplicação ao ampliar a sua cobertura a outros tipos de danos, como sejam os danos causados ao ambiente189.
Assim, após uma tentativa de alteração, frustrada, em 1984, depois do desastre do Navio-tanque Exxon Valdez, ocorrido em 1989, na sequência do qual os EUA aprovaram legislação própria – “Oil Pollution Act” de 1990 (OPA) – dá-se conta que as alterações previstas no Protocolo de
186 Mark Davis, “Lessons unlearned: the legal and policy legacy of the BP Deepwater Horizon Spill”, in 3 Wash e Lee J. Energy, Climate & Envi´T 155, 2012, pp. 155-175, p.155.
187 Como refere Rute Saraiva, “Direito Internacional Privado, Responsabilidade e Ambiente”, in Estudos em Memória do Professor Doutor António Marques dos Santos, Volume I, Almedina, Coimbra, 2005, pp. 637-672, “As companhias petrolíferas, por seu turno,
numa tentativa de recuperação de imagem depois de uma sucessão de graves acidentes, estabelecem sistemas privados de responsabilização e indemnização por danos causados por hidrocarbonetos”.
188 “O regime provou ser efectivo, prático e funcionou bem durante os seus 25 anos de operação. A maioria das reclamações são resolvidas fora dos Tribunais. O regime é relativamente fácil de compreender e de aplicar em qualquer caso” (tradução própria), The IOPC Fund´s 25 years of compensating victims of oil pollution incidents, IOPC, 2003, p. 30,
in www.iopc.com
189 The IOPC Fund´s 25 years of compensating victims of oil pollution incidents, IOPC, 2003, p. 14, in www.iopc.com
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1984 eram, de facto, necessárias190. E, em 1992, sem necessitar da
ratificação dos EUA, a CLC 1969 foi alterada pelo Protocolo à Convenção Internacional sobre Responsabilidade Civil pelos Prejuízos Devidos à Poluição por Hidrocarbonetos de 1992 (CLC 1992).
No entanto, mais uma vez na sequência de um acidente petrolífero, neste caso envolvendo o Navio-tanque Erika, em 1999, a necessidade de um novo aumento dos níveis de compensação tornou-se premente e, de facto, em 2000, os níveis de compensação previstos em 1992 foram acrescidos em cinquenta por cento191 aos valores estipulados nas
Convenções de 1992192. No entanto, não se afigurando, ainda, suficiente para
uma cobertura efectiva dos danos causados, em 2003 cria-se um Fundo
190 Michael Faure e Song Ying, China International Environmental Liability. Legal Remedies for Transboundary Pollution, New –horizons in Environmental Law, Edward Elgar Publishing Limited, UK, 2008, pp. 75 e ss.
191 Estes novos limites entraram em vigor a 1 de Novembro de 2003 para todos os Estados- Membros da CLC.
192 No que respeita à relação entre as várias alterações que se foram verificando com o passar dos anos, importa salientar que, tanto a CLC 1969, como a CLC 1992 encontram-se actualmente em vigor. Consequentemente, na análise a realizar, teremos como base a CLC 1969, chamando sempre a atenção para as alterações que tenham ocorrido na sequência da CLC 1992. Pelo que, quando nos referirmos, sem mais, à CLC, queremos nos referir ao regime composto pela CLC 1969 e pela CLC 1992 e quando pretendermos referir cada um em particular faremos a devida indicação. Conforme informação obtida no site
www.iopc.com, consultada a 19 de Agosto de 2012, são ainda apenas Parte da CLC/69, a 2
de Agosto de 2012, 36 Estados, enquanto da CLC/92, à mesma data, fazem parte 107 Estados
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Complementar, que se estrutura como um terceiro nível facultativo de compensação193.
Ora, tendo em conta o número de países que já denunciaram, à data, a CLC 1969 e o IOPC Fund 1971 e ratificaram a CLC 1992 e o IOPC Fund 1992, o antigo regime constituído pela CLC 1969 e pelo IOPC Fund 1971, perdeu grande parte da sua importância194. Tanto mais quando, a 24 de Maio
de 2002, o IOPC Fund 1971 cessou a sua vigência, uma vez que o número de Estados-Parte do mesmo caiu abaixo dos vinte e cinco, o que levou ao seu encerramento, continuando a operar apenas até às reclamações relacionadas com os danos resultantes de incidentes ocorridos antes de 24 de Maio de 2002 estarem resolvidas. Saliente-se que, apesar da própria União Europeia não ser parte da Convenção, uma vez que as regras de ratificação adoptadas não permitem que tal aconteça, a maioria dos Estados- Membros são, hoje, parte da CLC e do IOPC Fund 1992.
Assim, no que respeita aos fundos, encontra-se em vigor o IOPC Fund 1992 e o IOPC Fund 2003195. Como já se referiu, o IOPC Fund 1992
estabelece um regime complementar de compensação para a CLC, operando sob a mesma área geográfica e com o mesmo regime legal196. Seu objectivo
193 Karine Couviour, “Aprés L´Érika: réformer d´urgence le regime international de responsabilité et d´indemnisation des dommages de pollution par hydrocarbures”, La Semaine Juridique, Mars, n.º 12, 2008.
194The IOPC Fund´s 25 years of compensating victims of oil pollution incidents, IOPC, 2003, p. 14, in www.iopc.com
195 Cfr. Annual Report 2011, IOPC, p. 4, in www.iopc.com
196 Saliente-se que, não obstante a íntima conexão com a CLC, o Fundo tem órgãos próprios e plena autonomia face à mesma. Com efeito, o IOPC Fund é composto pela Assembleia, pelo
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é garantir a indemnização dos danos não cobertos adequadamente pelo proprietário do Navio ao abrigo da CLC 1992. Já no que respeita ao Fundo Complementar de 2003, que vamos chamar de IOPC Fund 2003, ao contrário do IOPC Fund 1992, o seu objectivo não é alterar os limites em vigor, mas sim complementá-los197. Actuando assim com um carácter de terceiro nível
facultativo de ressarcimento dos danos causados por contaminação por hidrocarbonetos198. Tanto assim é que, apenas aos Estados-Parte do Fundo
de 1992 foi permitido aderir a este, tendo, até à data, sido ratificado por 31 Estados199.
Comité Executivo e pelo Secretariado. A contribuição para o fundo é feita pelos importadores de hidrocarbonetos em cada Estado-Parte da CLC, sobre a quantidade de hidrocarbonetos que tenham recebido por via marítima, tendo em conta o volume recebido no ano anterior ao ano que é solicitado o pagamento. Ou seja, os Estados-Partes é que são Parte da CLC e, consequentemente, do Fundo, mas são as empresas importadoras do hidrocarboneto transportado, por via marítima, que deverão proceder aos pagamentos que financiam o mesmo.
197 Unai Belintxon Martín, “La responsabilidad civil en el Derecho Marítimo: la efectiva aplicación de las medidas de prevención en materia de seguridad marítima”, in Las Lecciones Jurídicas del Caso Prestige, Thomson Reuters, Arazandi, Navarra, 2011, pp. 193- 245, p.219.
198 Na sequência da criação deste Fundo Complementar, surgem dois novos acordos: o STOPIA 2006 e o TOPIA 2006, que entraram em vigor a 20 de Fevereiro de 2006 e que têm como objectivo introduzir um conjunto de medidas de indemnização de carácter voluntário. Estes acordos têm como finalidade corrigir os desequilíbrios criados com a constituição do IOPC Fund 2003. Salienta-se, contudo, que a CLC e o IOPC Fund 1992 e o IOPC Fund 2003, continuarão a ser aplicáveis mesmo no caso dos eventos abrangidos no âmbito de aplicação do STOPIA e do TOPIA. Contudo, conforme estipulado nestes novos acordos, o Fundo será ressarcido pelo proprietário do Navio. Nesse sentido, de acordo com o TOPIA 2006, o Fundo Complementar tem direito a ser ressarcido por parte do proprietário do Navio no valor de 50% dos pagamentos com indemnização efectuados aos demandantes quando no sinistro intervenha um Navio a que se aplique o referido acordo.
199 Este Fundo Complementar tem, também, personalidade jurídica própria e o mesmo âmbito de aplicação da CLC. No entanto, distancia-se do IOPC Fund 1992 no que respeita ao modo de contribuição, prevendo um valor mínimo de pagamento anual por parte dos Estados-Partes. Este mínimo contributivo supõe uma quantidade igual à recepção de um
120
Com efeito, a compensação paga200, por incidente, no âmbito do
IOPC Fund 1971 era originalmente de 30.000.000 milhões de SDR201 e
passou, em 1987, a ser de 60.000.000 milhões de SDR202. Já no que respeita
ao IOPC Fund 1992, o limite máximo é de 135.000.000 milhões de SDR, incluindo o montante pago pelo proprietário do Navio e seu segurador no âmbito da CLC 1992. Desde 1 de Novembro de 2003, esse limite foi aumentado para 203.000.000 milhões de SDR, facto que ainda não deixou satisfeitos alguns Estados-Partes203. E, desde novembro de 2003, o IOPC
Fund 2003 tem à sua disposição 547.000.000 milhões de SDR, a acrescer aos
milhão de toneladas de hidrocarbonetos. Cfr. http://www.iopcfunds.org/about-
us/membership/a-z-listing/, última consulta a 26.12.2017.
200 Por fim, cabe ainda aos órgãos do IOPC 1992 a tarefa de gerir todo este regime de compensação por danos estruturado pela CLC e pelo IOPC Fund, atenta a necessidade de dar uma resposta rápida e efectiva à multiplicidade de interesses em causa. Temos, então, um processo de reclamação de danos e compensação dos mesmos, tendencialmente out-of- court e que se rege, basicamente, pelos critérios de recebimento de queixas e avaliação de danos previsto no “claims manual”, documento interpretativo da Convenção aprovado pela Assembleia Geral do IOPC Fund.
Com efeito, na sequência da ocorrência de qualquer um dos danos abrangidos pela CLC, as reclamações deverão ser apresentadas num prazo máximo de três anos a contar da data da ocorrência do dano. Deverão ser apresentadas por escrito, com os documentos apropriados, ao proprietário do Navio e seu segurador, normalmente um dos seis P&I Clubs existentes. E, se, previsivelmente, pela quantidade e valores dos danos em causa, o IOPC Fund for chamado a intervir, será estabelecido um escritório local, para, juntamente com o P&I, receber as referidas reclamações. Posteriormente, depois de definido o valor disponível pela CLC e pelo IOPC para cobrir os danos de determinado sinistro, as reclamações são processadas e decididas pelo Director, que concorda, ou não, com o pagamento das mesmas. Para uma melhor compreensão do estado actual dos processos junto ao IOPC ver IOPC/JUN10/6/1, 30 Juno 2010, in www.iopc.com
201 Special Drawing Rights é a unidade de conta estipulada nas Convenções em análise, como definida pelo IOPC.
202 The IOPC Fund´s 25 years of compensating victims of oil pollution incidents, IOPC, 2003, p. 15, disponível no site www.iopc.com
203 Thomas J. Schoenbaum, “Liability for Damages in Oil Spill Accidents: Evaluating the USA and International Law Regimes in the Light of Deepwater Horizon”, in Journal of Environmental Law, 2012, pp.1-22, p. 10.
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203.000.000 milhões de SDR já previstos no âmbito do IOPC Fund 1992 para a cobertura de danos resultantes de poluição marítima por hidrocarbonetos204.
204 Face a uma situação de insatisfação por parte do reclamante, ou queixoso, agora sim, este deverá recorrer às vias judiciais e aos tribunais competentes à luz da CLC e intentar um processo que já não se regerá pelos limites do Claims Manual, mas estritamente pelo teor das Convenções ratificadas pelo Estado, ou seja, pelo direito nacional de responsabilidade civil por danos. Esta decisão será válida e reconhecida pelo Tribunal dos restantes Estados- Parte da Convenção. No entanto, problema distinto poderá ser a questão da vinculatividade desta decisão face ao próprio IOPC Fund e à obrigação, ou não, deste ter que seguir uma decisão que pode não ir ao encontro dos parâmetros que segue para a compensação dos danos. Quanto a isto, muitos problemas se colocam, mas o Director do Fundo é, em última