A discussão e formalização do Termo de Referência (TR), para elaboração do EIA de um projeto, constitui a primeira forma de interferência ativa do órgão ambiental regulador na avaliação de impacto ambiental. Nele, são definidos os conteúdos obrigatórios do estudo, que devem ser seguidos pela equipe multidisciplinar da consultoria contratada pelo empreendedor. Como apontado anteriormente130, não existe nenhuma previsão legal que estabeleça a necessidade de participação popular nesta fase, garantindo que os grupos sociais afetados possam trazer insumos, contribuições e sugestões para o desenho dos critérios que deverão orientar a AIA. Instala-se aí um dos primeiros filtros da avaliação de impacto ambiental: a população afetada é tida como objeto passivo (tanto quanto os outros elementos biofísicos do ambiente), devendo ser ‘diagnosticada’ por técnicos distantes do território em análise. O empreendedor, por seu turno, tem garantido por lei o diálogo com o órgão ambiental nesta fase, na medida em que ele próprio (o interessado direto pelo projeto) deve protocolar o Plano de Trabalho para elaboração do EIA, documento a partir do qual são erigidas as discussões e decisões que irão ser consubstanciadas no Termo de Referência. Destarte, nota-se que essa prerrogativa coloca, de antemão, uma situação de desigualdade na avaliação de impacto ambiental: os critérios norteadores dos estudos, em vez de serem co- produzidos com a população potencialmente afetada - trazendo à tona suas preocupações, anseios, bem como suas formas particulares de significação e apropriação do meio ambiente -, são pensados a partir da lógica e perspectiva do empreendedor. O resultado dessa inversão costuma ser, via de regra, a eclosão de conflitos sociais e ambientais mais graves no transcorrer das audiências e do licenciamento, na medida em que os estudos ambientais executados não dão conta da realidade social local131.
130 Vide nota de rodapé n. 34 da página 39, no primeiro capítulo desta dissertação.
131 Conforme discutido nos dois capítulos anteriores, tanto a abordagem dominante sobre AIS, no plano internacional, quanto a abordagem da Justiça Ambiental, no Brasil, trazem aportes teóricos e contribuições para o tratamento dessa questão. A AIS internacional concede importância crucial à participação pública na fase de elaboração do Termo de Referência, distinguindo uma etapa específica para tal no processo de avaliação de impacto (denominada ‘scoping’). Nela, seria garantida a atenção aos impactos sociais mais sutis e menos tangíveis e verbalizadas e reconhecidas as preocupações da comunidade. Já a Justiça Ambiental propõe, como instrumento democratizante da tradicional AIA, a Avaliação de Equidade Ambiental, que consiste também em ouvir, reconhecer e levar em consideração os modos de ser, viver, produzir e se relacionar das populações locais (inclusive, com o seu meio ambiente) na elaboração dos estudos ambientais, atentando também para a incorporação de critérios de equidade no acesso, no uso e na apropriação dos recursos ambientais.
Outro problema recorrente, sintomático da lógica de aceleração do tempo na qual opera o empreendedor, para redução dos seus custos finais, reside no hábito de contratar e realizar os estudos ambientais antes que o órgão ambiental regulador tenha protocolado o Termo de Referência (FASE; ETTERN, 2011) – fato que pode ser identificado na descrição cronológica do licenciamento ambiental do Contorno Sul.
Se o Termo de Referência pode ser tido, de certo modo, como a porta de entrada da regulação pública na avaliação de impacto ambiental, é importante analisar os componentes e a qualidade do seu conteúdo. Assim como os EIAs, os TRs têm angariado críticas em meio às discussões acadêmicas e profissionais sobre os instrumentos de AIA e de licenciamento ambiental. Tem sido assinalada a sua fragilidade para orientar os conteúdos essenciais dos EIAs (FILHO; MARINHO, 2014) e ressaltada a necessidade de sua revisão, juntamente com a forma de orientação dos órgãos ambientais, para que seja mais efetivo na avaliação de impacto sobre territórios e modos de vida das populações, sobretudo as tradicionais (GUIMARÃES et al., 2014). De plano, três eixos de análise podem ser estruturados na observação do conteúdo do Termo de Referência do Contorno Sul: o primeiro pode se debruçar sobre o grau de aquiescência do TR às exigências expressas na legislação ambiental pertinente, tomando por base a resolução CONAMA n. 01/1986132, que estabelece o conteúdo mínimo do EIA. O segundo eixo de análise,
132 Os critérios centrais da resolução, para este tópico, podem ser encontrados em seu Artigo 6º: “O estudo de impacto ambiental desenvolverá, no mínimo, as seguintes atividades técnicas:
I - Diagnóstico ambiental da área de influência do projeto com completa descrição e análise dos recursos ambientais e suas interações, tal como existem, de modo a caracterizar a situação ambiental da área, antes da implantação do projeto, considerando:
a) o meio físico - o subsolo, as águas, o ar e o clima, destacando os recursos minerais, a topografia, os tipos e aptidões do solo, os corpos d'água, o regime hidrológico, as correntes marinhas, as correntes atmosféricas;
b) o meio biológico e os ecossistemas naturais - a fauna e a flora, destacando as espécies indicadoras da qualidade ambiental, de valor científico e econômico, raras e ameaçadas de extinção e as áreas de preservação permanente; c) o meio sócio-econômico - o uso e ocupação do solo, os usos da água e a sócio-economia, destacando os sítios e monumentos arqueológicos, históricos e culturais da comunidade, as relações de dependência entre a sociedade local, os recursos ambientais e a potencial utilização futura desses recursos.
II - Análise dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas, através de identificação, previsão da magnitude e interpretação da importância dos prováveis impactos relevantes, discriminando: os impactos positivos e negativos (benéficos e adversos), diretos e indiretos, imediatos e a médio e longo prazos, temporários e permanentes; seu grau de reversibilidade; suas propriedades cumulativas e sinérgicas; a distribuição dos ônus e benefícios sociais.
III - Definição das medidas mitigadoras dos impactos negativos, entre elas os equipamentos de controle e sistemas de tratamento de despejos, avaliando a eficiência de cada uma delas.
lV - Elaboração do programa de acompanhamento e monitoramento (os impactos positivos e negativos, indicando os fatores e parâmetros a serem considerados” [grifos nossos].
por sua vez, pode verificar em que medida o próprio órgão ambiental regulador atende aos requisitos de seu TR na análise do EIA e na aprovação final da viabilidade ambiental do empreendimento – isto é, importa averiguar o grau de flexibilização da normativa ambiental pela qual o ente licenciador é supostamente responsável (FASE; ETTERN, 2011). Por fim, o terceiro eixo pode questionar o tipo de tratamento conferido à dimensão social no TR e em que medida esse documento orientador sugere critérios, processos e métodos específicos, capazes de avaliar os potenciais impactos sociais originados do projeto e de endereçar medidas mitigadoras correspondentes. Nessa avaliação, cabe averiguar até que ponto as novas formulações teóricas da área de avaliação de impacto social, desenvolvidas nas últimas duas décadas, tanto nacional quanto internacionalmente, têm sido incorporadas pela regulação ambiental de projetos no Brasil. Ou seja, como os novos discursos sobre AIS têm sido recebidos pelos órgãos ambientais licenciadores e se materializado em novas práticas regulatórias, a começar com a elaboração do TR?
Seguindo o raciocínio esboçado acima, optou-se por apresentar os resultados da análise do Termo de Referência do Contorno Sul por meio de uma tabela de síntese. Nela, são destacados os resumos dos conteúdos e a itemização sugerida pela Cetesb para execução do EIA, partindo da análise do Plano de Trabalho (PT) protocolado pelo empreendedor ao dar início ao processo de licenciamento. Na última coluna da tabela, em ‘Observações’, são tecidas as reflexões da pesquisa: em preto, podem ser identificadas as ausências e lacunas da regulação do órgão ambiental (sobretudo, em relação à legislação pertinente); em vermelho, são assinalados os pontos da normativa ambiental que, embora expressos no TR, foram flexibilizados pelo órgão regulador na aprovação final do EIA; e, em azul, são apontadas as contribuições de formulações teóricas mais recentes sobre AIS e AEA que poderiam ter sido incorporadas pelo órgão licenciador em seu TR, para aprimorar a regulação dos impactos sociais do empreendimento.
Tabela 11: Síntese da Análise do Termo de Referência do Contorno Sul (emitido pela Cetesb em 20 de janeiro de 2010)
Legenda (para coluna de “Observações”): em preto, as ausências e lacunas da regulação do órgão ambiental; em vermelho, os pontos da normativa ambiental que, embora expressos no TR, foram flexibilizados pelo órgão regulador na aprovação final do EIA; em azul, as contribuições de formulações teóricas mais recentes sobre AIS e AEA que poderiam ter sido incorporadas pelo órgão licenciador em seu TR.
Tópicos do TR Orientações Recomendações da CETESB Observações Introdução Apresentação e Dados Básicos Conforme proposto no PT. NT NT Objetivos do Empreendimento Conforme proposto no PT. NT NT Justificativas do Empreendimento Conforme proposto no PT.
Apresentar os dados do levantamento de fluxos atuais, assim como os prognósticos dos futuros
carregamentos na SP-055, com ou sem os empreendimentos, e considerando a implementação
dos vários projetos colocalizados previstos para a região.
Foi feito o recomendado, mas o órgão ambiental não definiu a obrigação de relacionar o projeto
com outros projetos da região, em suas justificativas, como a ampliação do Porto de
São Sebastião. Alternativas Tecnológicas e Locacionais Conforme proposto no PT.
Levar em consideração também a compatibilidade com os demais projetos previstos para o local e as restrições ambientais peculiares da região (ZEE do
Litoral Norte etc).
Houve problemas na execução dessa diretriz, por falta de maior comunicação com a Prefeitura de São Sebastião. O traçado apresentado no EIA, por exemplo, previa inicialmente a travessia sobre um terreno da municipalidade já destinado à construção de uma usina de tratamento de resíduos sólidos.
Legislação Ambiental Incidente
Conforme proposto no
PT.
NT NT
Programas, Planos e Projetos Colocalizados
Conforme proposto no
PT.
Apresentação das informações também deverá ser feita na forma de mapas.
O órgão ambiental flexibiliza o acato à sua exigência: o EIA apresenta uma representação
cartográfica bastante restrita dos projetos colocalizados (apenas a UTGCA e seus gasodutos, a área do Porto e a área destinada à usina de tratamento de resíduos sólidos) seguida de uma descrição muito breve de cada um deles.
Não apresenta a sobreposição das áreas de influência direta dos projetos e exclui do mapa até mesmo os outros trechos da Nova Tamoios.
Caracterização
do Projeto Localização Geográfica
Conforme proposto no
PT.
Apresentar traçados sobre carta topográfica, representando limites de municípios, rede hídrica
principal, sistemas viários, núcleos urbanos, unidades de conservação etc.
O órgão ambiental não estabelece a necessidade de representação cartográfica conjunta dos
outros projetos subsidiários do complexo rodoviário Nova Tamoios.
Objeto do Licenciamento
Conforme proposto no
PT.
Complementar com informações técnicas sobre as
obras. NT
Caracterização
do Projeto Descrição do Projeto
Segue PT em parte e propõe
alterações mais substanciais.
Apresentar textual e graficamente os elementos que integram o empreendimento (com suas especificações técnicas) e seus equipamentos e
instalações. Descrever as principais ações necessárias às três fases do empreendimento: planejamento, implantação e operação. Isto inclui: a
forma de liberação da faixa de domínio; os critérios e procedimentos para remanejamento de população e indenização de propriedades; procedimento para desmobilização das frentes de trabalho; qualificação
e quantificação da mão de obra; sistemas de monitoramento durante a operação; descrição das eventuais demandas adicionais de infraestrutura e
equipamentos urbanos (habitação, saúde, saneamento, segurança etc).
O órgão regulador flexibiliza o atendimento das suas exigências pelo EIA: o estudo ambiental não esclarece os critérios e procedimentos para
remanejamento da população e indenização de propriedades; não expõe com detalhes a qualificação e o perfil da mão de obra a ser empregada tampouco as eventuais demandas
adicionais de infraestrutura e equipamentos urbanos (o que vai de encontro à exigência da
própria resolução SMA n.68/2009).
Diagnóstico Ambiental Áreas de Influência do Empreendimento Conforme proposto no PT.
Apresentar claramente os critérios empregados para definir as áreas de influência em função da
abrangência dos impactos.
O órgão ambiental não fornece diretrizes claras para a demarcação das áreas de influência, deixando a cargo da consultoria contratada.
Diagnóstico das Áreas de Influência Não faz referência ao PT.
Retratar a qualidade ambiental atual da área de abrangência dos estudos, indicando as principais características dos fatores que compõem o sistema
ambiental, de forma a permitir o entendimento da dinâmica e das interações existentes entre os meios
físico, biótico e socioeconômico.
Embora esteja expressa na resolução CONAMA n.01/86, o EIA aprovado não apresenta um diagnóstico que permita o entendimento das
interações existentes entre os meios físico, biótico e socioeconômico. A análise empregada
é tipicamente setorializada. Não há uma abordagem por serviços ecossistêmicos, por
exemplo. Diagnóstico do Meio Físico Segue PT em parte e propõe alterações mais substanciais.
Aprofundar os estudos em geomorfologia, geologia, pedologia, geotecnia e análise de terrenos, ruídos, recursos hídricos e recursos minerais. Acrescentar um item sobre passivos ambientais, contemplando
suas propostas de gerenciamento.
O órgão regulador não propõe uma abordagem por serviços ecossistêmicos ou fornece critérios
de Avaliação de Equidade Ambiental. Apenas
nos tópicos sobre ruídos e recursos hídricos, a Cetesb estabelece a necessidade de caracterização dos usos da água e dos potenciais
receptores críticos de ruído. Em geral, os recursos ambientais aparecem dissociados dos
Diagnóstico do Meio Biótico Segue PT em parte e propõe alterações mais substanciais.
Aprofundar os estudos em vegetação e em fauna (levantamento quali-quantitativo, apresentação e descrição da metodologia para levantamento de
campo e bibliográfico, registro fotográfico e representação em planta etc).
Vide comentário acima.
Diagnóstico Ambiental Diagnóstico do Meio Socioeconômico Segue PT em parte e propõe alterações mais substanciais.
Contemplar caracterização do meio socioeconômico a ser afetado pelo projeto, considerando toda a
interação econômica e social decorrente das alterações propostas. Deverá ser realizada coleta de
dados primários e secundários. A análise da estrutura urbana deverá levar em conta os vetores de
crescimento, os principais eixos viários e as barreiras físicas existentes. Os projetos colocalizados que influam ou sejam influenciados
pelo empreendimento, ou que tragam impactos cujos efeitos cumulativos devam ser avaliados,
devem ser descritos. Em relação à ADA especificamente, deverão ser levantados o uso e a ocupação do solo, as atividades ali desenvolvidas,
os empregos existentes, as rendas geradas, os imóveis afetados, propriedades a serem desapropriadas, número e condição social das
famílias a serem realocadas, infraestrutura, atividades econômicas e equipamentos sociais
afetados e a inserção do empreendimento na paisagem. Apresentar estudos ou levantamento que
comprovem, ou não, a existência de sítios arqueológicos e apresentar informações sobre Áreas
Tombadas. Deverá ser estimada a mão de obra direta e indireta a ser empregada nas obras, especificando o tipo de função e escolaridade exigida e a possibilidade de utilização da mão de
obra local, bem como a infraestrutura necessária para a manutenção do contingente operário a ser
estabelecido no local das obras.
O TR do órgão ambiental segue as diretrizes da resolução CONAMA n. 01/86 em larga medida, mas não menciona a exigência de diagnóstico das relações de dependência entre a sociedade local, os recursos ambientais e a potencial utilização futura desses recursos (um viés propriamente socioambiental). Por outro lado,
este tópico do TR é bastante sintético e, diferente dos outros dois meios (biótico e físico), a Cetesb não estabelece a necessidade de
descrição e justificação da metodologia empregada nos estudos tampouco orienta nesse
sentido. O requisito de coleta de dados primários, por sua vez, é flexibilizado pelo órgão regulador (inclusive, para o diagnóstico
da ADA, não houve sequer utilização de questionários socioeconômicos, levantamentos
de campo ou reuniões com os grupos sociais potencialmente afetados, para compor a caracterização da condição social das famílias a
serem realocadas ou para incorporar sua percepção sobre o meio ambiente em que vive). O último ponto, em particular, sobre estimativa
e caracterização da mão de obra a ser empregada e a correspondente infraestrutura
necessária para sua manutenção, apesar de responder às diretrizes da resolução SMA n.68/2009, é fracamente atendido pelo EIA e flexibilizado pela Cetesb na aprovação final do
projeto. Não existe previsão de participação pública na elaboração do diagnóstico social, ou adoção de critérios de equidade para averiguar,
por exemplo, a sobreposição de riscos e impactos em grupos sociais já vulneráveis. A
descrição dos projetos colocalizados, que poderia servir a esse propósito, não estabelece a
vinculação territorial com os grupos que nele vivem. Ademais, a própria legislação ambiental,
na qual o TR se baseia, não dá conta da complexidade dos processos sociais, atentando
apenas para processos mais tangíveis e quantificáveis. Diagnóstico Ambiental Análise Integrada do Diagnóstico Ambiental Não faz referência ao PT.
Após os diagnósticos setoriais, deverá ser apresentada uma síntese das condições ambientais atuais, juntamente com as "tendências evolutivas"
(sic) nas áreas de influência do projeto. Essas condições deverão ser caracterizadas, explicitando-
se as relações de dependência e sinergia entre os diferentes fatores ambientais, de modo a
compreender a dinâmica do ambiente.
Não houve uma síntese final dos diagnósticos, que permaneceram como análises setorializadas,
sem explicitar as relações de sinergia e dependência entre os fatores ambientais.
Unidades de Conservação e Áreas Legalmente Protegidas
Não faz referência ao
PT.
Proposta acordada junto à Fundação Florestal, propõe um capítulo à parte no estudo ambiental,
com localização e caracterização do empreendimento, avaliação dos impactos que poderão incidir sobre as unidades de conservação e
definição de programas para garantir que o projeto não inviabilizará a manutenção das UCs.
NT Análise de Impactos Ambientais e Proposição de Medidas Mitigadoras e/ou Compensató- rias Metodologia Segue PT e propõe apenas algumas diretrizes adicionais.
Apresentar metodologia de análise dos impactos, incluindo a identificação e avaliação dos impactos adicionais, bem como os conceitos e critérios para
interpretação da magnitude, frequência e importância destes. Deverão ser utilizadas: Matriz
dos Componentes Ambientais Passíveis de Impactos, Matriz de Classificação dos Impactos Ambientais de acordo com seus Atributos e Matriz
de Cruzamento de Impactos Ambientais com as Medidas Mitigadoras e Compensatórias.
O EIA segue a metodologia indicada pelo órgão ambiental, mas nem sempre justifica adequadamente os critérios empregados para
interpretar a magnitude, a frequência e a importância dos impactos (sobretudo aqueles do
meio socioeconômico). O papel da incerteza e da incompletude dos dados, nos estudos ambientais, não é comunicado de forma
Identificação dos Impactos Ambientais Segue PT e propõe apenas algumas diretrizes adicionais.
Na apresentação dos impactos ambientais, deverão constar: as ações do empreendimento, os componentes ambientais afetados, os impactos ambientais esperados, correlacionando causa e
efeito, bem como os impactos ambientais embasados em parâmetros quantitativos.
A avaliação de impactos fica refém de abordagens mais quantitativas, perdendo a sutileza e a intangibilidade características dos
processos de mudança social e, portanto, prejudicando a identificação dos impactos sociais de segunda ordem e de longo prazo.
Análise de Impactos Ambientais e Proposição de Medidas Mitigadoras e/ou Compensató- rias Avaliação dos Impactos Ambientais Segue PT e propõe apenas algumas diretrizes adicionais.
Apresentar identificação, avaliação e quantificação dos principais impactos do empreendimento para cada fase (planejamento, implantação e operação). Para o meio socioeconômico, a Cetesb lista alguns impactos imprescindíveis para análise no estudo:
desapropriações, relocações, incômodos à população, geração de poluição, interferências com
infraestruturas, impactos sobre patrimônio arqueológico e sobre atividades econômicas, aumento do tráfego de veículos e atratividade de
outros empreendimentos. Segundo o TR, é imprescindível também a análise integrada dos impactos ambientais negativos, bem como de suas
propriedades cumulativas e sinérgicas sobre os componentes ambientais.
O TR explicita as diretrizes presentes na resolução CONAMA n. 01/86, que são seguidas
pelo EIA em boa medida. No entanto, ficaram aquém da exigência legal dois tópicos destaca- dos pela resolução: a análise das propriedades
cumulativas e sinérgicas, consideradas "imprescindíveis" pelo TR, e da distribuição dos
ônus e benefícios sociais do projeto. Como assinala Legaspe (2012), a despeito da determinação legal, os impactos cumulativos
não costumam ser analisados pelo EIA e regulados pelo órgão ambiental. Essa lacuna, na
política de AIA brasileira, em parte reside na falta de uma definição clara para os conceitos de
cumulatividade e sinergia, assim como de critérios orientadores e métodos mais padronizados que indiquem a abrangência espa- cial da análise e os fatores ambientais relevantes
a serem considerados (o que dificulta também a fiscalização dos órgãos licenciadores). A mesma