6. Institutional Findings
6.2 Inkomati Catchment Management Agency (ICMA)
Como já descrito no capítulo anterior, existem vastas similitudes históricas e institucionais entre o Brasil e alguns países de industrialização avançada, como os Estados Unidos, no que se refere à imbricação profunda entre o surgimento da avaliação de impacto social e o desenvolvimento da regulação ambiental de projetos, codificada por meio da AIA, em especial. Nesse aspecto, o frágil papel desempenhado pela AIS não é exclusividade do contexto brasileiro:
Although we have witnessed the proliferation of EIA regulation across many jurisdictions, SIAs have not achieved the same recognition globally (Pope et al., 2013). This can be attributed to the position of SIA as subordinate to EIA as well as the continuous struggle of making SIAs relevant to decision makers (…) (ARCE-GOMEZ et al., 2015, p. 93).
Nascida originalmente da edição da National Environmental Policy Act (NEPA), legislação estadunidense que a formalizou e instituiu seu vínculo com a aprovação de projetos (ESTEVES et al., 2012), a AIS contemporânea veria seu destino traçado pela disputa contínua de espaço com os outros subcampos disciplinares que constituem a AIA tradicional, voltadas ao meio biofísico, esforçando-se para ampliar as fronteiras da concepção dominante de ‘meio ambiente’. Essa disputa, resultante da amarra histórica entre AIS e AIA, encontraria ressonância em outros continentes, ao ver progressivamente disseminado o modelo de regulação ambiental estadunidense. Ao mesmo tempo que a NEPA permitiria a emergência da AIS como campo de prática mais sistematizado52, a legislação colocaria grande ênfase na identificação e na previsão de impactos sobre a vida silvestre, os habitats e os ecossistemas (FINSTERBUSCH, 1995; JACQUET, 2014).
Malgrado a condição subordinada do componente social, antes da promulgação da NEPA, os custos socioambientais de projetos não costumavam entrar na equação de viabilidade que deveria nortear os processos de planejamento e de decisão do governo norte-americano (TAKYI, 2012). Com a nova legislação, aliada aos fenômenos políticos desencadeados a partir da
52 Em suas seções 101 e 102, previa-se que os impactos sociais fossem estimados para grandes intervenções federais que afetassem significativamente a qualidade do meio ambiente humano, o que deveria vir registrado na forma de um EIA. Antes disso, eram raros os casos de pesquisa, em ciências sociais, que procuravam sistematicamente descrever os prováveis resultados de intervenções planejadas (FINSTERBUSCH, 1995).
Conferência de Estocolmo – que pressionariam bancos multilateriais, como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento, a elaborar e incorporar diretrizes e regulamentos de AIS em suas condutas, como requisitos para financiamento de projetos –, o que se presenciou foi a disseminação de uma indústria da AIS por todos os Estados Unidos, ao longo da década de 70. Contrastando com o vasto número de AIAs e AISs produzido nesse período, a década de 1980 testemunharia um declínio sensível na prática de AIS, naquele país, tanto em termos de recursos humanos quanto em recursos financeiros para pesquisa, vindo a enfraquecer significativamente as estruturas de consultoria montadas anteriormente. Tal processo esteve vinculado, em grande medida, à célere redução na quantidade de projetos de infraestrutura sob responsabilidade do governo federal estadunidense53 (FINSTERBUSCH, 1995).
Não obstante o declínio verificado nos EUA, houve uma expansão progressiva da prática de AIS em países da Europa ocidental, no Canadá, na Austrália e na Nova Zelândia. Muitos profissionais da área passariam a advogar a sua importância junto a processos decisórios, debruçando-se sobre a elaboração de livros didáticos, artigos com revisão bibliográfica, indicações de melhores práticas e manuais de procedimento. Esse ímpeto para desenvolver a disciplina ganharia maior força com os debates e a realização da Conferência Rio-92, alçando a AIS à condição de legítima ferramenta de planejamento voltada a processos de decisão (FINSTERBUSCH, 1995; VANCLAY, 2004). Como discutido anteriormente, ao consolidar o conceito de desenvolvimento sustentável e imprimir uma concepção mais abrangente de ‘meio ambiente’, integrando o meio social como parte inextrincável dessa concepção, a Rio-92 contribuiria para avançar na formulação e na consolidação da AIS. Com efeito, se a avaliação de impacto for entendida simplesmente como o processo de identificação das futuras consequências
53 Vale a pena ressaltar que tal período corresponde com a ascensão do neoliberalismo, que propugnava o enxugamento dos investimentos em infraestrutura e a contenção de gastos nas agências reguladoras. Traçando um paralelo com o Brasil, já delineado no primeiro capítulo, vale lembrar que todo o quadro normativo da atual Política Nacional de Meio Ambiente – que institucionaliza o instrumento de AIA - foi erigido e consolidado no período de descenso do Estado desenvolvimentista. Nesse sentido, a discussão sobre a forma de regulação de impactos sociais de grandes projetos regionais - como a efetividade dos mecanismos existentes de identificação, gestão e monitoramento desses impactos – ganha novos contornos com o desenrolar da conjuntura. Com a mudança de contexto político e econômico do país, na última década, quando se presenciou maior investimento público e privado em projetos de infraestrutura energética, logística e de transportes, passa a ser fundamental averiguar em que medida tais projetos não aprofundarão impactos e desigualdades sociais, espaciais e econômicas já cunhadas nos territórios onde se localizarão.
de uma ação planejada54 (INTERNATIONAL ASSOCIATION FOR IMPACT ASSESSMENT apud VANCLAY, 2004), restaria à AIA apenas definir o entendimento do termo ‘ambiental’ sobre o qual se assenta. Justamente a disputa por essa compreensão seria a pedra de toque das discussões em torno da promulgação ou revisão de legislações nacionais de variadas jurisdições ao redor do mundo. Essa compreensão de ‘meio ambiente’ sofrerá variações de país para país, tendo alguns uma perspectiva mais abrangente e outros, mais restritiva55 (VANCLAY, 2004), ainda que a concepção dominante do campo da AI esteja inclinada para a abordagem integrada (isto é, impactos ambientais devem incluir considerações biogeofísicas, socioeconômicas e culturais).
O importante, entretanto, é notar que essas variações conceituais também parecem influenciar a composição de um espectro de posições em relação à consolidação disciplinar da AIS, no plano internacional: à medida que o componente social ganha maior legitimidade e reconhecimento, a prática de AIS se capilariza para outros domínios, superando o mero vínculo de subordinação à AIA, como parte frágil no interior de um estudo de impacto ambiental. Segundo Vanclay (2003; 2004) e Esteves et al. (2012), a AIS pode ser compreendida a partir de três níveis distintos, a depender da jurisdição: 1) como técnica ou método no interior e subordinado à AIA (a previsão de impactos sociais para elaboração de um EIA); 2) como uma metodologia igual em importância, comparável e compatível com a AIA (o processo de gestão das questões sociais de uma intervenção planejada); 3) como um campo próprio de pesquisa e prática, um paradigma ou subdisciplina das ciências sociais aplicadas, com valores e princípios próprios. Esse espectro de posições revela uma tentativa progressiva de institucionalização da AIS como subcampo relativamente autônomo da AI, cujo desenvolvimento – longe de ser linear, universal e contínuo – encontra diferentes realidades e respostas em cada país. De todo modo, passaria a existir (mais ainda depois da Conferência Rio-92) uma clara percepção sobre a especificidade sui generis do componente social na AIA ou da AIS como disciplina:
54A AI é empregada como termo genérico para designar tanto uma abordagem integrada quanto um somatório de todas as formas existentes de AI, como a tradicional AIA, a AIS, a avaliação de impacto na saúde, a avaliação ambiental estratégica, que são as mais conhecidas, etc.
55 Segundo Jacquet (2014), haveria ainda considerável ambiguidade conceitual em muitas legislações nacionais - como a própria NEPA estadunidense, que não define adequadamente o meio social (humano ou antrópico), interferindo na definição do escopo dos impactos sociais sob análise. Essa mesma argumentação foi esboçada no primeiro capítulo, em relação ao histórico da legislação brasileira de AIA, destacando as observações de Vainer (1996) a esse respeito.
SIA arose in the 1970s alongside environmental impact assessment (EIA) and originally attempted to emulate EIA as much as possible. Often SIA was done as part of EIA, usually badly. Over time, however, the practice of SIA has diverged from EIA because of the growing realization that social issues fundamentally differ from biophysical issues; that the primary task of SIA should be to improve the management of social issues (rather than to only influence go/no go decisions) (VANCLAY et al., 2015, p. iv).
Como se verá a seguir, esse movimento desembocará na construção de um conjunto de valores, princípios, conceitos e metodologias próprias do subcampo, nos últimos vinte anos, em uma tentativa de diferenciação e autonomização em relação à AIA. Se, por um lado, isso virá a contribuir com o estabelecimento mais firme da AIS em alguns países (em geral, de industrialização avançada), bem como no seio da IAIA, em muitos outros países (como o Brasil), os avanços teóricos e metodológicos recentes não viriam acompanhados da atualização da legislação ambiental pertinente e nem encontrariam a devida ressonância na prática profissional de consultorias e agências reguladoras56, como se pretende argumentar nos capítulos seguintes. Destarte, é interessante pensar a AIS como um subcampo disciplinar em construção, composto por um espectro variado de posições entre países: desde aqueles que estabelecem uma vinculação completa à AIA (onde a AIS figura como parte menor do EIA)57, passando por aqueles que desenvolveram uma legislação específica para normatizar a AIS, até aqueles que fogem da exclusividade da regulação ambiental para aprovação de projetos, incorporando a AIS no domínio das políticas, planos e programas (ARCE-GOMEZ et al., 2015).
Atualmente, a avaliação de impacto social é amplamente praticada ao redor do mundo, porém atrelada ao primeiro nível descrito acima: enquanto estudo de previsão de impacto
56 No Brasil, em particular, não é possível ainda identificar um subcampo autônomo de AIS, mas apenas uma miríade de campos disciplinares que abordam, cada qual sob uma perspectiva e sem reivindicar para si um único corpus teórico-metodológico, os assuntos comumente engendrados no campo de AIS, no exterior. Não há uma única identidade profissional e nem uma sistematização de conceitos, valores, métodos, princípios e diretrizes. No entanto, tem surgido uma movimentação interessante em torno do assunto, desde a fundação da Associação Brasileira de Avaliação de Impacto (ABAI) em 2012. Do primeiro para o segundo congresso da instituição (2012 para 2014), já foi possível verificar o surgimento de sessões temáticas especificamente sobre impactos sociais.
57 Caso do Brasil, onde não existe uma legislação ou regulamentação nacional específica sobre princípios, conceitos e diretrizes de implementação da AIS. A legislação ambiental se restringe à normatização da AIA, dentro da qual é descrito o conteúdo do meio socioeconômico. As agências reguladoras estaduais de meio ambiente, por sua vez, podem produzir e publicar materais de orientação, como o fez a Cetesb em 2014, sob o título de Manual para Elaboração de Estudos para o Licenciamento com Avaliação de Impacto Ambiental. Disponível em: <http://www.cetesb.sp.gov.br/userfiles/file/dd/Manual-DD-217-14.pdf>. Acesso em: 16 Jun. 2015. Entretanto, o documento apenas reforça o argumento da subordinação do social que se pretende expor aqui.
vinculado ao processo regulatório ambiental para aprovação de projetos (sobretudo de infraestrutura e de extração de recursos naturais). Em outras palavras, a AIS aparece como um componente subordinado da AIA, transcrita no modelo do EIA (ESTEVES et al., 2012).