6. Institutional Findings
6.8 Cooperative Governance: Stakeholder Forums, Committees and Meeting
O projeto Contorno Sul da rodovia Nova Tamoios foi selecionado como caso empírico ou exemplar, a fim de desenvolver uma análise investigativa mais aprofundada sobre o lugar do social na AIA de projetos, no Brasil. Não obstante os nexos importantes estabelecidos com outros projetos colocalizados do Litoral Norte, como procurou-se demonstrar no tópico anterior, a seleção de um caso particular de AIA permitiu adentrar em aspectos mais pormenorizados da questão, de modo que a análise não se prendesse unicamente ao plano teórico mais abstrato, mas fosse capaz de apontar empiricamente os mecanismos, filtros, meandros e operações que recolocam continuamente o social como dimensão subordinada da avaliação de impacto ambiental de projetos.
O projeto Contorno Sul se insere no interior do complexo rodoviário Nova Tamoios, responsável pela ligação entre o Vale do Paraíba e o Litoral Norte, além de se configurar como principal via de acesso do Litoral Norte a outras regiões do estado de São Paulo.
Tabela 8: Quadro-Síntese dos Quatro Projetos do Complexo Rodoviário Nova Tamoios
Projeto Extensão Localização Características Técnicas Cronograma
Subtrecho
Planalto 49 km
São José dos Campos, Jacareí, Jambeiro e Paraibuna. Duplicação dentro da faixa de domínio. Início: maio/2012 Término: janeiro/2014 Trecho
Serra 21,5 km Entre Paraibuna e Caraguatatuba (passando pelo PESM).
Construção de nova pista em eixo distinto. Previsão de Início: 2015 Previsão de Término: 2020 Contorno Norte 6,2 km
Entre a Rodovia dos Tamoios e a Rodovia Manuel Hipólito Rego (SP-55) no bairro de Martim de Sá, em Caraguatatuba. Novo anel rodoviário. Início: outubro/2013 Previsão de Término: maio/2016 Contorno Sul 27,7 km (em 3 lotes)
Entre a Rodovia dos Tamoios, em Caraguatatuba, e o Porto de São Sebastião. Novo anel rodoviário. Início: outubro/2013 (lote 1) e junho/2014 (lotes 2 e 3). Previsão de Término: junho/2017 (lote 1) e março/2018 (lotes 2 e 3). Fonte: elaboração própria a partir de dados retirados do sítio eletrônico da DERSA:http://www.dersa.sp.gov.br/ Empreendimentos/GrupoEmpreendimento.aspx?idGrupo=1
Mercadorias e Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), que são movimentados a partir da prestação de serviços e da compra de equipamentos e insumos de alto valor agregado para as obras de construção civil (vale lembrar que os custos combinados dos projetos envolvem uma cifra de mais de 50 bilhões de reais), mas também a partir da geração de outras atividades em cadeia, alavancadas pelos projetos. A arrecadação direta, por sua vez, provém de royalties e participações especiais relacionados à produção de petróleo e gás (TEIXEIRA, 2013).
Figura 10: Mapa de Localização do Complexo Rodoviário Nova Tamoios
Legenda: em roxo, a nova pista no trecho Serra, que fará a interligação com a duplicação do trecho Planalto acima. Em verde, o traçado do Contorno Norte e, em vermelho, o traçado do Contorno Sul (os dois novos anéis rodoviários).
Nas justificativas de suporte à execução do empreendimento do Contorno Sul, o EIA explicitava quatro argumentos centrais: i) o diagnóstico de esgotamento da capacidade de tráfego da rodovia Manuel Hipólito Rego (SP-055), principalmente, nos períodos de demanda turística mais intensa; ii) a necessidade de redução do risco de acidentes, acima da média estadual, e a melhoria da velocidade operacional; iii) a necessidade de separação dos fluxos de tráfego de passagem e regionais dos fluxos de tráfego locais, consolidando o papel atual da rodovia SP-055 como avenida urbana – assim, o Contorno Sul se configuraria como via alternativa à SP-055, permitindo que o tráfego descendente da Rodovia Nova Tamoios atinja o Porto de São Sebastião ou a costa sul deste município sem adentrar a avenida urbana de Caraguatatuba, já carregada em muitos trechos; iv) por último, o EIA assinalava que o empreendimento deveria “(...) também atender aos futuros aumentos de tráfego decorrentes dos projetos colocalizados em implantação no Litoral Norte, incluindo a ampliação do Porto de São Sebastião e os investimentos de exploração de gás e petróleo” [grifos nossos] (CONSÓRCIO JGP-AMBIENTE BRASIL ENGENHARIA, 2010a, seção 10.0, p. 01).
Em outras palavras, o próprio EIA não deixaria explicitada a relação de dependência direta entre a construção do Contorno Sul e o projeto de ampliação da área portuária, conhecido como Plano Integrado Porto-Cidade. Além disso, ao mencionar os projetos colocalizados apenas en passant, o documento não desvelaria as imbricações profundas existentes entre o surgimento do projeto do novo anel rodoviário e as demandas macroeconômicas originadas de escalas territoriais superiores. Como bem assinala Teixeira (2013), se as melhorias dos acessos viários ao Litoral Norte já faziam parte do rol de reivindicações da população local há algum tempo, a engrenagem (e a pressa) para pôr a proposta em prática só seria acionada a partir das descobertas do Campo de Mexilhão e do Pré-sal. Essa estratégia de enunciação do projeto (BARROS, 2014), que remete as finalidades quase que exclusivamente às demandas regionais e locais (como esgotamento viário, redução de acidentes, demanda turística e ordenamento do tráfego), em desconexão com projetos político-territoriais de outras esferas decisórias, mas que imprimem novas lógicas de espacialização no Litoral Norte, tem por objetivo a legitimação do empreendimento na escala local, junto àqueles que serão mais impactados pelas transformações.
O licenciamento do projeto do novo anel rodoviário Contorno Sul teve início em 05 de novembro de 2009, momento em que o Departamento de Estradas de Rodagem (DER) da Secretaria de Logística e Transportes do estado de São Paulo protocolizou o Plano de Trabalho
para definição do Termo de Referência do EIA/RIMA junto ao Departamento de Avaliação de Impacto Ambiental da Companhia Ambiental do Estado de São Paulo (DAIA/Cetesb). O Termo de Referência para elaboração do estudo ambiental, seguindo prazos estipulados, foi então emitido pelo órgão ambiental em 20 de janeiro de 2010. Como costuma acontecer via de regra, pouquíssimo tempo depois, o DER - e seu braço gestor, a DERSA125 - entraria com o pedido de Licença Prévia do empreendimento, já apresentando o EIA/RIMA elaborado por sua consultoria contratada, o Consórcio JGP-Ambiente Brasil Engenharia, em 26 de fevereiro de 2010. Alguns meses depois, em 10 de agosto daquele ano, o próprio DER entraria com relatórios de retificação de informações, alterando parte do projeto original, que previa um trecho adicional entre o acesso ao Porto de São Sebastião e a localidade de Guaecá, seguindo em direção à costa sul do município de São Sebastião.
Prosseguindo com os trâmites protocolares, nos dias 30 e 31 de janeiro de 2012, foram realizadas as Audiências Públicas nos municípios de Caraguatatuba e de São Sebastião, respectivamente. Por reclamações expressas das populações afetadas, que se viram prejudicadas pela escolha das datas em período de alta temporada, foram realizadas audiências complementares em 16 e 21 de maio de 2012, em ambos os municípios. Em resposta ainda às manifestações surgidas nas audiências, os empreendedores protocolariam o Relatório de Informações Complementares, em junho e julho de 2012, apresentando o traçado preferencial ajustado. A partir da análise desse documento, dos estudos ambientais e das atas das Audiências Públicas, a Cetesb viria a emitir seu parecer técnico conclusivo, ratificado pelo Conselho Estadual de Meio Ambiente (Consema) em seguida, sendo concedida a Licença Prévia do projeto em 22 de agosto de 2012. A tabela, abaixo, apresenta as principais mudanças sofridas pelo projeto do Contorno Sul de forma resumida, comparando os dados apresentados pelo EIA protocolado em fevereiro de 2010 e o EIA retificado e submetido à apreciação da Cetesb em agosto de 2010.
125 A DERSA (Desenvolvimento Rodoviário S/A) é uma empresa de economia mista fundada em 1969, cujo principal acionista é o Governo do Estado de São Paulo. Segundo seu Estatuto Social, uma de suas atribuições consiste em prestar suporte operacional e/ou consultivo para a implantação e ampliação de sistemas e obras de infraestrutura de transportes. Atualmente, a companhia é a encarregada da gestão integral das obras de construção dos Contornos da rodovia Nova Tamoios. Maiores informações podem ser encontradas no site da DERSA: http://www.dersa.sp.gov.br/ Empresa/Empresa.aspx?id=1.
Tabela 9: Comparação de Informações entre Projeto Inicial e Projeto Revisado do Contorno Sul
Fonte: CONSÓRCIO JGP-AMBIENTE BRASIL ENGENHARIA, 2010c, p. 09.
Como é possível extrair das informações acima, houve uma redução sensível na extensão total do novo anel rodoviário – inclusive, na extensão final do somatório de túneis -, o que se deve à retirada do acesso entre o Porto de São Sebastião e a localidade de Guaecá mais ao sul do município, em larga medida. Ademais, houve uma diminuição significativa do número de pontes. Todas essas modificações podem ser atribuídas a um conjunto de fatores, entre os quais se destacam tanto a redução do custo do projeto como um todo, como pode ser observado na tabela, quanto a retirada de um trecho que, do ponto de vista estratégico de custo-benefício, apresentava grandes potencialidades de conflitos com os agentes ambientalistas mais conservacionistas do território126, uma vez que implicaria atravessar grandes porções de remanescentes protegidos de Mata Atlântica.
126 De certo modo, capitaneados pela figura atuante e combativa do Secretário de Meio Ambiente do próprio município de São Sebastião, que possuía historicamente afinidades com as pautas e com as entidades ambientalistas da região do Litoral Norte, além de familiaridade profissional com a área de direito ambiental.
Figura 11: Mapa de Localização do Projeto Revisado do Contorno Sul da Rodovia Nova Tamoios
Apesar dos ajustes realizados, que diminuiriam a quantidade de áreas ambientais protegidas afetadas pelo traçado, se arrastariam por muito mais tempo (e de modo não previsto pelos empreendedores) os impasses em torno das desapropriações de moradias. Assim, ainda que a Licença Prévia tivesse sido emitida pelo órgão ambiental competente no final de agosto de 2012 – o que, segundo a legislação corrente, demanda a emissão da Certidão Municipal por parte das Prefeituras envolvidas para que possa ser efetivada -, a situação chegaria ao paroxismo de tornar inviável a continução do licenciamento ambiental na íntegra. Destarte, uma nova manobra seria realizada para acelerar as obras de implantação da rodovia: o empreendimento seria novamente desmembrado em partes, ou lotes, seguindo fracionado para a fase de Licença de Instalação (LI). Enquanto o Governo do Estado de São Paulo dava prosseguimento aos processos licitatórios necessários à execução das obras, abrindo edital de pré-qualificação já em outubro de 2012, para seleção das empresas responsáveis pela construção, a Prefeitura de São Sebastião começava a mudar de postura ao ver seus questionamentos desconsiderados pelos órgãos estaduais e pelo próprio Consema127. Em março de 2013, o Governo do Estado publicaria o nome das duas empresas vencedoras128 da licitação em seu Diário Oficial. Ao mesmo tempo, a Prefeitura se colocaria mais abertamente na ofensiva, convocando a população local a cobrar uma maior definição do governo estadual em relação às desapropriações129.
127 Não obstante os questionamentos realizados pela Prefeitura e pela população local nas Audiências Públicas, em relação ao número de famílias desapropriadas nos bairros da Topolândia, Olaria e Itatinga, localizados no acesso final da rodovia ao Porto de São Sebastião, o Consema aprovaria por unanimidade a viabilidade do projeto de construção do Contorno Sul.
128 A ganhadora do lote 1 seria a construtora Serveng-Civilsan S/A (também responsável pelo Contorno Norte) e a ganhadora dos lotes 2 e 3 seria a Queiroz Galvão S/A. Vale destacar que o Grupo Serveng é igualmente dono da Fazenda Serramar (e do Shopping Serramar, construído em parte da área antes rural), situada em extensa planície costeira do município de Caraguatatuba e quase que única área ainda disponível para crescimento urbano neste município, de acordo com seu Plano Diretor (Lei Complementar n. 42 de 2011). Assim, além de se beneficiar com o contrato bilionário de construção dos Contornos, o Grupo Serveng também será diretamente beneficiado pela indenização advinda da desapropriação de parte de seus terrenos e pela valorização fundiária resultante da indução da ocupação urbana no entorno da nova rodovia, que passará por suas terras.
129 De novo, o porta-voz dessa ofensiva seria o Secretário de Meio Ambiente de São Sebastião: “Será um projeto imposto pelo Governo do Estado que não sabemos quais áreas, quantas pessoas e quais bairros serão afetados. Convoco a população para pressionar o Estado quanto a essa indefinição, senão vai ocorrer igual ao Rodoanel em São Paulo, onde muitas pessoas não receberam nada das desapropriações” (IMPRENSA LIVRE, 2013). Disponível em: <http://litoralsustentavel.org.br/noticias-regiao/estado-comeca-obras-dos-contornos-norte-e-sul-no-proximo-mes-e- desapropriacao-de-moradias-ainda-e-uma-incognita/>. Acesso em: 29 Nov. 2015.
A autora acompanhou o desenrolar do processo de licenciamento através das notícias veiculadas pela imprensa regional, compondo um banco de dados progressivo e sistematizando as informações centrais ao final. Os principais jornais utilizados para coleta de dados foram: Imprensa Livre, O Vale, A Tribuna (Litoral Norte) e G1 (Globo) para Vale do Paraíba e região.
Com o tensionamento das relações institucionais entre os entes federativos, os empreendedores optariam pela exclusão temporária dos trechos do projeto (lotes 2 e 3) situados no município de São Sebastião em sua solicitação de LI, junto à Cetesb, em março de 2013. Mesmo assim, o Governo do Estado anunciaria o Decreto de Utilidade Pública (DUP) para as obras de implantação dos Contornos, em maio, definindo as áreas passíveis de desapropriação.
As discórdias residiam, principalmente, na indefinição contínua e na disputa em torno do traçado final do Contorno Sul, no trecho de acesso ao Porto de São Sebastião, devido ao contingente expressivo de desapropriações e de famílias afetadas. Entre as opções de traçado, colocavam-se duas centrais: a rodovia poderia rodear o complexo de bairros Topolândia-Olaria- Itatinga (proposta apresentada no EIA) ou poderia seguir margeando as áreas próximas à Petrobras até a área portuária (proposta dos moradores dos bairros afetados e apoiada pela Prefeitura do município).
Diante do conflito, em junho de 2013, a DERSA apresentaria uma proposta de traçado mais próxima àquela defendida pela municipalidade, já reduzindo para um terço o número de desapropriações previstas inicialmente. As modificações são apresentadas em um Relatório de Atualização do Projeto de Engenharia do empreendimento, em julho de 2013, junto ao órgão ambiental licenciador. Contudo, a situação criada colocaria outro impasse na contenda em torno da aprovação do projeto: como garantir que a LP emitida, um ano antes, mantivesse sua legalidade, garantindo o transcurso do processo licenciador, se um dos trechos do projeto deveria passar por nova análise para sua aprovação, dada a substancialidade das modificações propostas? A resposta viria do próprio órgão ambiental regulador, voltando-se ao seu Departamento Jurídico interno. Através de parecer jurídico, o departamento afirmava ser possível uma “reti-ratificação da LP” (COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SÃO PAULO, 2013, p. 03). Destarte, os demais trechos do Contorno Sul poderiam prosseguir com os trâmites legais esperados, enquanto que o trecho final de acesso à área portuária, em virtude da significância das alterações, necessitaria ser submetido a uma nova consulta junto aos órgãos pertinentes (como a Fundação Florestal, o Comitê de Bacias Hidrográficas do Litoral Norte e a Prefeitura de São Sebastião, além do próprio Consema), convocando-se também nova Audiência Pública em São Sebastião.
Cumprindo com os requisitos adicionais, seria realizada a Audiência Pública no bairro da Topolândia, em 03 de setembro de 2013, momento no qual seriam apresentadas as modificações consubstanciadas no Projeto Básico Consolidado (PBC). Todavia, uma série de outras
manifestações populares contundentes emanariam daquele espaço público, reivindicando ainda alterações do traçado proposto. Com grande participação pública e com a presença de um movimento organizado dos moradores dos bairros afetados (o Movimento Topolândia sem Rodovia), que contava com o apoio da Prefeitura, sairia dali a proposta ousada de articulação política entre representantes do Executivo e Legislativo de São Sebastião e o presidente da Transpetro, subsidiária da Petrobras, com o intuito de avaliar a possibilidade de implantação do trecho da rodovia em parte da área onde estariam localizados os tanques de armazenagem da empresa.
Aberta a negociações, a Transpetro se responsabilizaria pela rápida execução de estudos de viabilidade para mudança do tanque potencialmente afetado. Com o aval da empresa, em 14 de outubro de 2013, seria então protocolizado o Relatório de Atualização do Projeto Básico Consolidado de Engenharia (revisão 1) junto à Cetesb, contemplando as alterações propostas pela comunidade presente na Audiência Pública de São Sebastião e deslocando, portanto, o traçado para as proximidades do limite da área de tanques da Transpetro. Os principais resultados da modificação do trecho seriam a diminuição das áreas de intervenção (em 2,5 km ao todo), a manutenção do trânsito local praticamente intacto, a preservação de uma escola pública estadual e, sobretudo, a redução sensível da quantidade de residências atingidas pelas obras.
Tabela 10: Comparação entre Número de Edificações Afetadas (Traçado Inicial – PLP e Traçado Final Selecionado – PBC1)
Com efeito, apenas no complexo de bairros Topolândia-Olaria-Itatinga, de 398 edificações inicialmente previstas para serem afetadas, segundo o projeto de 2012, o número cairia para 164 no Projeto Básico Consolidado (PBC) e, de modo drástico, para 25 edificações afetadas na revisão final do PBC (COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SÃO PAULO, 2013).
Figura 12: Comparação entre Propostas de Traçado do Contorno Sul em seu Acesso Final ao Porto de São Sebastião
Legenda: PLP: projeto aprovado na fase prévia (em agosto de 2012). PBC: projeto modificado após manifestações nas Audiências Públicas de 2012 e levado para a Audiência de setembro de 2013, em São Sebastião. PBC1: projeto final selecionado, após novas manifestações e sugestões realizadas na Audiência de São Sebastião, que incorporaria parte do terreno da Transpetro.
Fonte: COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SÃO PAULO, 2013, p. 15.
Atendidas as solicitações do município, tanto de redução dos impactos socioeconômicos quanto de diminuição da área de supressão de vegetação, a Prefeitura de São Sebastião emitiria a Certidão de Diretrizes de Uso e Ocupação do Solo em outubro de 2013, atestando a compatibilidade do projeto com o uso do solo municipal, em consonância com os artigos 5º e 10º da Resolução CONAMA n. 237/97.
3.4. O Termo de Referência para Elaboração do EIA do Contorno Sul: o início da regulação