6. Institutional Findings
6.3 Department of Agriculture, Rural Development and Land Administration (DARDLA)
Como descrito anteriormente, os agentes interessados na institucionalização do subcampo da AIS, no plano internacional, debatiam-se para garantir sua autonomia dentro do campo da AI, ao mesmo tempo em que buscavam se legitimar frente aos outros campos externos. Nessa empreitada, ficava cada vez mais claro que era preciso dotar o subcampo com ferramentas de pesquisa tanto específicas quanto replicáveis. Ainda que tivessem que atender a diferentes contextos regulatórios nacionais e locais, respondendo a uma multiplicidade de fatores socioculturais e políticos, havia relativo consenso em torno da ideia de que apenas um corpus teórico e metodológico minimamente coerente, unificado e replicável traria validade científica, reconhecimento e possibilidade de expansão à AIS.
Seguindo essa lógica, seria publicado um documento em 2003, intitulado International Principles for Social Impact Assessment, no intuito de fornecer uma declaração unificada dos valores centrais da comunidade de praticantes da AIS e do conjunto de princípios que deveriam nortear a prática da disciplina, para efetivamente considerar o ‘social’ na avaliação de intervenções. Para além de estabelecer padrões internacionais de conduta basilares, o documento
67 O novo enfoque em torno do cumprimento aos direitos humanos fundamentais, entretanto, tem seguido a mesma linha argumentativa endereçada ao campo econômico: a defesa dos direitos humanos costuma vir associada às vantagens derivadas da antecipação e minimização de riscos e custos futuros às empresas, como greves, litígios, sabotagens, boicotes etc (KEMP; VANCLAY, 2013). Ademais, os direitos humanos (e os serviços da AIS para esse fim) costumam ser advogados em virtude das exigências e requisitos de financiamento de agências de desenvolvimento e instituições financeiras multilaterais: “While national legislation remains important, it is the international industry associations (…) and financial institutions (IFC, Equator Principles banks) that now take the lead role in setting standards. Projects that do not meet these international standards may not be successful in gaining project financing or insurance” (VANCLAY et al., 2015, p. 04).
deveria cumprir outras funções igualmente importantes, como o esclarecimento de terminologias e conceitos, a definição do escopo adequado do componente social em avaliações de impacto, a promoção da integração da AIS em todas as formas de AI (como a AIA e a AAE) e, não menos importante, deveria fornecer uma plataforma inicial para a discussão de diretrizes, políticas e legislações setoriais e nacionais, assentadas em processos participativos locais, que expandissem a relevância da AIS nos diversos países, bem como sua legitimidade frentes a outros tipos de público (VANCLAY, 2003).
Em realidade, no mesmo ano, seria publicado um documento estadunidense semelhante, intitulado US Principles and Guidelines for Social Impact Assessment. Ambos os documentos de 2003 são marcos na codificação do subcampo da AIS e descendem diretamente do documento seminal elaborado ainda em 1994, nos Estados Unidos, sob forte contexto regulatório da NEPA, chamado Guidelines and Principles for Social Impact Assessment (VANCLAY, 2006). O documento de 1994 lançaria as bases pioneiras para a conformação de conceitos, critérios, diretrizes e princípios necessários ao funcionamento do subcampo da AIS, posteriormente desenvolvidos e aprimorados em nível internacional. Antes dele, existiam significativos entraves para definir o alcance do que era considerado legítimo e aceitável em matéria de avaliação de impacto social68. Todavia, por ter surgido em resposta a demandas regulatórias internas dos EUA, vinculado ao contexto da legislação ambiental daquele país, e como havia demanda por sua utilização em outras jurisdições e domínios, eclodiriam críticas ao documento de 1994 e sugestões voltadas à sua atualização. Entre as principais críticas, reclamava-se do papel discreto concedido à AIS, na medida em que a vinculava unicamente ao início do ciclo de um projeto (excluindo políticas, planos e programas), para garantir sua aprovação no órgão ambiental regulador, e lamentava-se o foco demasiado nos direitos individuais de propriedade e nos impactos negativos do projeto, pondo de lado os objetivos de melhoria do bem-estar de toda a comunidade afetada e a seleção das melhores alternativas de desenvolvimento (VANCLAY, 2006).
68 A noção de ‘qualidade de vida’, inclusive, seria a pedra de toque dos debates que culminariam na necessidade de formulação do documento norte-americano de 1994 (VANCLAY, 2006). É possível entender, nesse sentido, a progressiva incorporação de novos temas na esfera de legitimidade da AIS como o resultado (sempre parcial e em transformação) das lutas no interior desse subcampo e em relação aos campos político, científico, jurídico, econômico e da própria AI, variando conforme a jurisdição nacional. Destarte, as fronteiras da AIS parecem ser melhor compreendidas por seu caráter fluido e por sua construção histórica, inserida na disputa política em torno da definição legítima de impacto social.
Com esse espírito, foram designados dois comitês para a revisão do documento estadunidense durante a conferência da IAIA de 1997, em Nova Orleans: um comitê seria responsável pela revisão voltada ao contexto norte-americano, encabeçado por Rabel Burdge (que já fizera parte do comitê que compusera o documento original de 1994), o outro, pela revisão que constituiria o documento de referência internacional, capitaneado por Frank Vanclay. Segundo Vanclay (2006), o International Principles for Social Impact Assessment teria sido elaborado a muitas dezenas de mãos, a partir de oficinas realizadas nos encontros anuais da IAIA, que contaram com centenas de participantes (apesar da sistematização e publicação finais se deverem, em grande medida, ao esforço do próprio Frank Vanclay). Por sua vez, o US Principles and Guidelines for Social Impact Assessment pode ser atribuído a um comitê interorganizacional composto por cerca de doze pessoas. Apesar de produzidos de forma independente, por serem contemporâneos, a produção de cada um dos documentos teve o conhecimento de sua contraparte e o resultado final terminaria por representar bem as tensões existentes dentro do subcampo. Diferenças sensíveis, tanto na definição quanto na forma de abordagem da AIS, emergiam da comparação entre os princípios internacionais e estadunidenses. Os últimos, de viés tecnocrático e positivista, se contrapunham fortemente ao caráter mais democrático, participativo e construtivista dos primeiros (ARCE-GOMEZ et al., 2015; VANCLAY, 2006)69.
De modo geral, pouca mudança substantiva pode ser percebida entre os documentos estadunidenses de 1994 e de 2003, à parte ajustes, formatações e reordenamentos de conteúdo. Sem conseguir acompanhar os avanços da área no período de quase uma década, as conclusões permaneceriam praticamente intocadas e a bibliografia ficaria restrita à produção norte-americana, sem reconhecer, também, o papel de orientação mais generalista assumido pelo documento internacional do mesmo ano (FINSTERBUSCH, 1995; VANCLAY, 2006). Do ponto de vista da definição de avaliação de impacto social, o documento original de 1994 estabelecia que a AIS deveria ser entendida como o esforço para avaliar ou estimar, com antecedência, as consequências sociais com probabilidade de ocorrência devido a ações governamentais específicas (políticas, planos, programas e projetos). A principal modificação, no documento de 2003, refere-se à inclusão de ações de agentes privados, não apenas governamentais. Em contraste, o documento
69 Vanclay (2006) esboça rapidamente uma hipótese sugestiva de que haveria maior necessidade de legitimação no contexto norte-americano, alcançável por meio da chancela da objetividade científica, devido à dificuldade de reconhecimento de impactos sociais em uma sociedade, cultura e política fortemente estruturadas em torno da figura do indivíduo.
internacional de 2003 define a AIS como o processo de análise, monitoramento e gestão das consequências sociais intencionais e não intencionais, tanto negativas quanto positivas, de intervenções planejadas (políticas, planos, programas e projetos) e de quaisquer processos de mudança social invocados por essas intervenções. O objetivo primordial da AIS seria contribuir para um meio biofísico e social mais sustentável e equitativo (VANCLAY, 2006). É importante notar que o ponto em comum, entre os dois documentos de 2003, reside no foco expandido em ‘intervenções’ ou ‘ações’, em vez de em projetos exclusivamente – por si só, um avanço teórico significativo em relação à literatura da área datada antes dos anos 90 -, sejam elas públicas ou privadas. Não obstante ambos os documentos se referirem à avaliação das ‘consequências sociais’ de intervenções, vale frisar que o documento internacional se debruça mais pormenorizadamente sobre o alcance adequado da avaliação, englobando os impactos intencionais e positivos inclusive. Parece claro também que, enquanto o documento norte-americano se limita à tarefa de previsão impactos sociais, a sua contraparte internacional avança em direção às etapas seguintes de monitoramento e gestão, assemelhando-se aos processos cíclicos de formulação e implementação de políticas públicas – algo que a distancia, de fato, da abordagem centrada apenas em avaliação ex-ante de projetos e, por extensão, da ênfase quase que exclusiva nos requisitos da regulação ambiental. Por fim, mas não menos importante, a versão estadunidense de 2003 fornece uma lista quase que fechada de variáveis de impacto social. Ao contrário, a concepção embutida no documento internacional defende que tal procedimento estimularia uma mentalidade do tipo checklist, não contribuindo para pensar a especificidade de situações e intervenções particularizadas por parte dos técnicos e nem para fomentar a participação comunitária no processo de definição do escopo de estudo da AIS (VANCLAY, 2006).
De acordo com a definição internacional de AIS apresentada, o principal objetivo (declarado) do subcampo deve ser contribuir ativamente para um meio biofísico e social - isto é, o ambiente em sentido abrangente - mais equitativo e sustentável do ponto de vista sociocultural, econômico e ecológico. Não resta dúvida de que tal formulação deita raízes profundas nas resoluções da Conferência Rio-92, cujo conteúdo já vinha sendo debatido e gestado desde meados da década de 80, sob os auspícios do socioambientalismo, do conceito emergente de desenvolvimento sustentável e da transnacionalização da atuação de organizações ambientalistas. A influência desse caldo político e científico, que se desenhou na virada dos anos 90, certamente recairia sobre os debates em torno da consolidação incipiente da AIS e, por conseguinte, sobre o
caráter dos valores e princípios que lhe seriam estruturantes. Como parte indissociável da concepção de desenvolvimento sustentável e equitativo defendido pelo subcampo, a AIS também se colocaria como objetivo a construção de capacidades no nível local e o empoderamento comunitário, através da valorização do conhecimento e da experiência das comunidades envolvidas e o efetivo desdobramento de processos participativos em todas as fases: desde a avaliação de impactos sociais, passando pela análise de alternativas, até o monitoramento da implementação e operação da intervenção.
Segundo o documento internacional de 2003, os objetivos expostos acima decorreriam de um conjunto de valores e princípios compartilhados entre a comunidade de praticantes – decerto, representada pelo quadro de associados da organização internacional do campo, a IAIA, naquele momento. Entre os valores centrais comungados, figuram a defesa dos direitos humanos fundamentais (que seriam compartilhados igualmente por diferentes culturas)70, o que incluiria aquele relacionado ao direito de morar e trabalhar em um ambiente propício à saúde e à qualidade de vida – que, no texto constitucional brasileiro, apresenta-se como o “direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida” (artigo 225, caput). Para a boa qualidade de vida e a saúde, seria fundamental levar em consideração a dimensão social do ambiente, abrangendo aspectos como paz, ausência de medo, sentimento de pertencimento e qualidade das relações sociais. Consonante com esse espírito, o documento advoga em prol do direito de participação e de envolvimento comunitário nos processos decisórios relacionados a intervenções planejadas que irão afetar diretamente as vidas da comunidade in loco. Esse valor se coaduna, por sua vez, com a acepção de que o conhecimento local é fonte valiosa para aperfeiçoar as intervenções e deve ser empregado tanto quanto as opiniões de técnicos (VANCLAY, 2003).
Ainda de acordo com o documento internacional, desse quadro de valores seriam derivados um conjunto de princípios norteadores, divididos em dois blocos: o primeiro se relacionaria ao
70 Nesse quesito particular, parece não existir uma problematização filosófica, histórica ou política da ideia hegemônica de direitos humanos, disseminada e consolidada no pós-Segunda Guerra Mundial, na literatura especializada da área de AIS. Não obstante configurar um valor fundante para estruturar princípios, diretrizes e orientações ao subcampo, a noção de direitos humanos parece ainda passar ao largo da crítica no que toca suas condicionantes históricas e geográficas particulares ou sua dimensão como retórica de poder (WALLERSTEIN, 2007).
desenvolvimento, ao passo que o segundo estaria voltado especificamente à prática de AIS. Para melhor visualização dos princípios orientadores, são apresentadas as duas tabelas abaixo.
Tabela 1: Princípios Fundamentais para o Desenvolvimento 1) O respeito aos direitos humanos deve ser o pressuposto de qualquer ação.
2) A promoção da equidade e da democratização deve ser o principal motor do planejamento do desenvolvimento, e os impactos sobre os membros mais desavantajados da sociedade devem ser uma consideração central em todas as avaliações de impacto71.
3) A diversidade existente entre culturas e no interior delas, bem como as diferenças de interesses entre as partes afetadas, precisam ser reconhecidas e valorizadas72.
4) A tomada de decisão deve ser justa e transparente73.
5) Os projetos de desenvolvimento devem ser amplamente aceitáveis para os membros das comunidades afetadas positiva e negativamente pela intervenção74.
6) As opiniões de técnicos e especialistas não devem ser a única fonte de consideração nos processos de decisão política.
7) Deve ser dada atenção aos resultados positivos derivados de intervenções, como a construção de capacidades locais, o empoderamento comunitário, o incremento de capital social etc.
71 Em outras palavras, deve-se estar atento à distribuição diferencial de impactos entre os grupos sociais que compõem a população afetada pela intervenção, dando maior ênfase ao fardo específico que recai sobre os grupos sociais em condição de maior vulnerabilidade.
72 Como esboçado no primeiro capítulo e mais desenvolvido adiante, esse ponto constitui um dos cernes da crítica à forma de elaboração dos diagnósticos do componente social no interior da AIA. De acordo com a bibliografia nacional levantada, teria prevalecido um enfoque homogeneizador de realidades locais e regionais, sem atentar para ou buscar explicitar as fissuras, diferenças, conflitos e tensões existentes entre os grupos sociais das áreas de influência estudadas. Para uma abordagem mais recente sobre o tema, vide: BERNARDELLI JR. et al. (2014).
73 Em larga medida, essa questão da regulação de impactos sociais de grandes projetos, via AIA e licenciamento ambiental, procura problematizar o debate político e a transparência dos critérios adotados por trás das decisões responsáveis pela aprovação de intervenções e de suas medidas mitigadoras e compensatórias.
74 Segundo a comunidade internacional envolvida na elaboração do documento, nos países em desenvolvimento, maior atenção deve ser dada à utilidade social e ao potencial de desenvolvimento de uma intervenção, assegurando que seja aceitável pela comunidade em geral e que promova a equidade e a sustentabilidade.Nesse sentido, tem emergido com alguma força, para além de abordagens participativas, a noção de consentimento livre, prévio e informado (free, prior and informed consent – FPIC) – ideia que já havia sido desenvolvida inicialmente pela Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), aprovada em 1989, especificamente sobre os direitos fundamentais dos povos indígenas e tribais. Entretanto, a noção de FPIC tem se deparado com diferentes formas de interpretação e, por isso, tem encontrado vários obstáculos à sua implementação. Em resumo, três grandes questões parecem dividir as opiniões até o momento: a primeira diz respeito à forma de compreensão do termo ‘consentimento’ – se implicaria um poder final de veto, ou não, por parte da comunidade -; a segunda se refere ao procedimento democrático para estabelecer que uma dada intervenção é amplamente aceita – tratar-se-ia de uma maioria simples ou de um consenso absoluto? -; enquanto que a terceira questão se refere ao modo como seria dimensionada a comunidade afetada, considerada portadora do direito de consentimento – como definir a escala geográfica dessa comunidade com poder de consentimento (seria local, regional ou, em alguns casos, até mesmo nacional)? (ESTEVES et al., 2012; VANCLAY et al., 2015).
8) O termo ‘meio ambiente’ deve ser definido amplamente, para incluir dimensões humanas e sociais, tendo ainda o cuidado de assegurar que seja endereçada a devida atenção ao universo do social.
Fonte: elaboração própria adaptada de Vanclay (2003).
Tabela 2: Princípios Específicos da Prática de Avaliação de Impacto Social
1) Considerações sobre equidade devem ser um elemento fundamental da avaliação de impacto75.
2) Muitos dos impactos sociais de intervenções podem ser previstos.
3) Intervenções planejadas podem ser modificadas para reduzir seus impactos sociais negativos e aperfeiçoar seus impactos positivos.
4) A AIS deve ser parte integral do processo de desenvolvimento em todas as suas etapas. 5) Deve ser dada ênfase no desenvolvimento social sustentável (benefícios podem ser gerados, não apenas custos sociais).
6) A AIS deve contribuir na análise e seleção de alternativas.
7) Meios devem ser criados para fortalecer os processos democráticos e para construir capital humano e social nas comunidades locais afetadas.
8) Devem ser investigadas formas de transformar comunidades impactadas em beneficiárias da intervenção.
9) Completa consideração deve ser dada às potenciais medidas mitigadoras dos impactos sociais e biofísicos identificados.
10) O conhecimento e a experiência locais, bem como o reconhecimento de valores culturais locais distintos, devem ser incorporados em qualquer avaliação de impacto.
Fonte: elaboração própria adaptada de Vanclay (2003).
É interessante notar que existe um movimento de ambivalência em relação ao campo ambiental stricto sensu: ao mesmo tempo em que se debate para ganhar autonomia e alcançar sua institucionalização enquanto subcampo da AI, diferenciando-se o quanto possível da AIA, a AIS aparenta precisar, com frequência, recorrer aos princípios internacionais que historicamente consolidaram a relevância e legitimidade da regulação ambiental centrada no meio biofísico. Tal movimento pode ser atestado pela preocupação adicional dos idealizadores do documento de 2003
75 O enfoque por trás desse princípio parece ser historicamente uma das principais lacunas nos estudos de AIA, no Brasil. Para se contrapor a essa tendência e procurar alternativas mais socialmente justas a ela, no contexto da regulação ambiental de projetos, vale destacar o esforço teórico-metodológico do projeto Avaliação de Equidade Ambiental, surgido da parceria entre o Núcleo Brasil Sustentável: alternativas à globalização neoliberal, da Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional (FASE), e os pesquisadores do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR) da UFRJ.
A Avaliação de Equidade Ambiental (AEA) foi concebida como um instrumento de promoção da justiça ambiental, que busca “fortalecer os grupos sociais atingidos nos processos de participação e tomada de decisão sobre empreendimentos que podem afetar seu modo de vida de forma direta ou indireta”. Também procura ser um “instrumento de modernização e democratização dos procedimentos de avaliação de impacto de projetos de desenvolvimento”, sendo uma alternativa aos modelos tradicionais de AI (MELLO et al., s.d., p. 08-09). Disponível em: <http://www.mma.gov.br/estruturas/sqa_pnla/_arquivos/1_painel_audincias_pblicas__rj_fase__ceclia_mello_ conama_46.pdf >. Acesso em: 29 Jun. 2015.
de apresentar à parte, logo após o esforço de resumir o conjunto específico de princípios regentes da AIS e do desenvolvimento, uma lista de princípios ambientais extraídos de declarações internacionais estabelecidas. Ainda que ambivalente, a empreitada parece oportuna ao procurar explorar nexos mais profundos entre os princípios ambientais consagrados e as bandeiras do próprio subcampo da AIS em consolidação – algo como uma ‘chancela de legitimidade’ externa (BOURDIEU, 2005), emprestada do campo em relação ao qual pretende se autonomizar. Destarte, os princípios são reapresentados de modo a pôr em relevo as questões sociais subjacentes, não raras vezes, obscurecidas.
Tabela 3: Princípios Ambientais Internacionais Adaptados à AIS Princípios
Internacionais Princípios Adaptados à AIS
Princípio da Precaução
Onde houver ameaças ou potenciais ameaças de impactos sociais graves, a ausência de certeza completa sobre essas ameaças não deve ser usada como motivo para a aprovação de intervenções planejadas ou para não exigir a implementação de medidas mitigadoras e um monitoramento rigoroso. Princípio da
Incerteza
Deve ser reconhecido que o nosso conhecimento do universo social e dos processos sociais é incompleto, porque o meio social está em constante mudança e varia de lugar para lugar e ao longo do tempo.
Equidade Intrageracional
Os benefícios da gama de intervenções planejadas devem estar voltados às