Reconhecendo a relevância da dimensão conceitual sobre o poder, se faz necessário analisá-lo como uma forma que, muitas vezes, orienta e determina as relações no interior de instituições colegiadas como é o caso dos Conselhos Gestores. O poder, sendo relacional, apresenta-se nas relações do cotidiano, particularmente, nas ações que orientam os Conselhos. Esses, geralmente, compostos por sujeitos que representam segmentos expressivos da sociedade, dependendo da sua área de atuação (educação, saúde, habitacional, assistência social, previdência social, dentre outros). Esses Conselhos representam uma tecnologia social procurando envolver diversos representantes da sociedade civil e estatal para melhorar a organização de diversas instituições sociais.
Ao longo dos anos, a expressão Conselho foi utilizada para indicar diversas organizações com funções e composições distintas condicionadas a determinações históricas, políticas e sociais. Na Antiguidade, “tratavam-se de conselhos de anciãos, sacerdotes ou de notáveis, cujo papel era aconselhar os soberanos em aspectos religiosos ou em momentos de crise, como guerras” (RISCAL, 2010, p. 24). Esses conselhos, na antiga
Esparta, tinham poder legislativo instituído por volta do século VIII a.C. com função de assessoramento da representatividade política em exercício.
No transcurso dos anos, os Conselhos emergem por toda a Europa na Idade Média, sendo instituídos para resolução de aspectos religiosos e até políticos. De maneira mais específica, os conselhos municipais “as comunas, constituíram importante instrumento de emancipação das cidades no final do período medieval” (RISCAL, 2010, p. 24, grifo do autor). Nas monarquias absolutas da Idade Moderna, os reis europeus, geralmente, mantinham um conselho privado, cabendo-lhe o papel de elaborar estratégias políticas e militares e orientações no que concerne à economia dos países.
Vale salientar que os conselhos têm formação específica entre os séculos XII e XV em Portugal, denominados conselhos municipais para auxiliar na organização político- administrativa das colônias. No entanto, os conselhos que se tornaram popularizados na história foram: a Comuna de Paris, os conselhos dos soviéticos russos, os conselhos operários de Turim (analisados por Gramsci), outros na Alemanha (anos de 1920), antiga Iugoslávia (anos de 1950), dentre outros (GOHN, 2001). Recebe grande destaque na história a Comuna de Paris que se caracterizou como um governo de trabalhadores (operários) que governou dois meses na França, no ano de 1871.
Essa estrutura colegiada mostrou-se como experiência pioneira de autogestão operária contrária à organização do trabalho capitalista exploratório. O grupo organizava-se em comitês para definição de jornada de trabalho, fixação de horários, seleção de chefias, dentre outros. Segundo Gohn (2001), ainda existiam comitês de bairros para a definição de instruções públicas. Desse modo, observou-se que a Comuna de Paris inaugurou de maneira intensa na história de lutas populares com uma novidade a autogestão da coisa pública pelos próprios beneficiários. Melhor dizendo, a possibilidade de os beneficiários definirem a gestão da cidade (gestão da coisa pública estatal) relacionada com a gestão da produção, tendo como foco um projeto político emancipatório mais amplo. De modo geral, Gohn (2001, p. 66-67) analisa a valiosa contribuição histórica da experiência dos Conselhos de Operários, expressando:
Existe uma memória histórica coletiva da experiência de gestão pelos conselhos de operários. Ela é parte integrante da luta de setores oprimidos por sua emancipação econômica, política, social e cultural. Os conselhos operários rejeitavam a lógica do capitalismo, buscavam outras formas de poder autônomo, descentralizado, com autonomia e autodeterminação.
No Brasil, é pertinente ressaltar o papel do Conselho no período colonial, pois eram instituídos por meio de um modelo de assembleias de notáveis comuns, tendo influência na administração em diferentes localidades e na sede da Coroa Portuguesa. De maneira diferente, no período monárquico é formado o Conselho de Estado “com características de conselho de nobres, com o papel de mediação e conciliação dos conflitos entre a Coroa e os diferentes grupos políticos que se lhe contrapunham” (RISCAL, 2010, p. 25). Vale salientar que o Conselho de Estado foi extinto a partir da promulgação do Ato Adicional de 1834. Somente, em 1841, foi instaurada uma nova possibilidade de formação do Conselho “[...] com caráter eminentemente conciliador, como se pode depreender de sua composição, que contava com pessoas de grande prestígio político nacional” (RISCAL, 2010, p. 25). Os segmentos que compunham o Conselho representavam os interesses de diversos sujeitos políticos do período imperial. Nesse contexto, o papel do Conselho era congregar as elites, consolidar os anseios do imperador, e, ainda, legitimar a organização monárquica de poder.
Nos anos de 1980, a partir das definições da Constituição Federal de 1988 – CF (BRASIL, 1988), os Conselhos emergem por determinações legais, assumindo características que definem sua organização em períodos distintos. Essa organização depende do contexto ao qual estão articulados. Conforme afirma Gohn (2001), os conselhos gestores têm importância, particularmente por representarem a materialização das lutas e batalhas da sociedade civil (configuradas desde o final da década de 1970), para a reabertura democrática do País, pós-ditadura militar e, por essa razão, poderiam ter uma capacidade de intervenção política superior às reformas neoliberais realizadas pelo Estado brasileiro, a partir de 1990.
Ao analisar esse contexto, Gohn (2001) diferencia três tipos de Conselhos existentes no Brasil, durante o século XX1. O Primeiro, os Conselhos Comunitários dos anos 1970,
1 Gohn (2001) destaca as primeiras manifestações dos Conselhos Gestores no Brasil evidenciando as décadas
de 1970, 1980 e 1990. A autora (2001) afirma que, no ano de 1975, em São Paulo, no Governo do Prefeito Reynaldo Barros, foram fomentadas algumas discussões entre entidades da sociedade civil (no sentido de promover maior participação popular) que culminou no documento denominado Carta de São Paulo. Mas, somente em 1979, já ex-prefeito, Reynaldo Barros institui o Decreto nº. 16.100, criando um Conselho Comunitário composto por diversas forças comunitárias. Nesse contexto, os Conselhos, articulam-se apenas com a administração municipal, com o intuito de institucionalizar as forças populares. Enquanto que, na década de 1980, Gohn (2001) diz que os Conselhos possuem uma característica peculiar, pois emanaram do próprio povo, podendo ressaltar os Conselhos Populares de Campinas, relacionados principalmente aos programas das pastorais religiosas que deram origem à assembleia do povo. Por último, a autora (2001) afirma que há uma proliferação dos Conselhos Gestores nesse período, podendo evidenciar os Conselhos criados na gestão da Prefeita Luíza Erundina (1989 – 1992) quando se instituem inúmeros Conselhos consultivos que poderiam possibilitar a aproximação Estado e Sociedade Civil. No entanto, os Conselhos desse período apresentam-se de forma conflituosa (devido à centralização do poder decisório exercido pelo Estado) e não
foram criados pelo próprio Executivo para auxiliar a administração municipal. O Segundo, os Conselhos Populares dos anos de 1980, constituíam resistência de esquerda ao regime militar e tinham como foco central a luta pela participação popular. Para os movimentos sociais, a participação nos Conselhos significava um momento de organização e direção das lutas políticas fragmentadas. O terceiro tipo, os Conselhos institucionalizados (gestores) dos anos de 1990, criados nos três níveis de governo, exercem papel de instrumento mediador na relação Estado-sociedade, possibilitando a participação desta na gestão dos negócios públicos, conforme prevê a Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988).
Nesse novo contexto instituído no final dos anos de 1980 e início dos anos de 1990, os conselhos passam por mudanças no que concerne à sua natureza, uma vez que se transformaram de órgãos de governo para órgãos do Estado. Bordignon (2009, p. 11) faz uma reflexão sobre essa dualidade, induzindo que: “Essa tensão está na raiz da formação histórica do Estado brasileiro, que permitiu aos ‘donos do poder’ se apossar patrimonialmente do Estado e instituir uma burocracia baseada na obediência à vontade dos governos de plantão”. Entende-se que os conselhos veem como possibilidade de retomada do povo ao poder mesmo sendo por meio da representatividade. Ou melhor, um modo de interação entre a sociedade civil e os representantes governamentais. Historicamente, os Conselhos possuem formações diferenciadas condicionadas à política brasileira. Desse modo, Riscal (2010, p. 25) esclarece que:
O caráter centralizador da política brasileira jamais possibilitou a criação de conselhos com caráter deliberativo e essa tendência centralizadora que tem acompanhado a história política brasileira desde o período colonial logrou impedir o desenvolvimento de um processo que possibilitasse a participação nas decisões políticas à maioria da população.
Na área de educação desde a década de 1970, vivencia-se possibilidade de articulação entre a sociedade civil e o Estado. A legislação assegurava a criação da Associação de Pais e Mestres (APM)2 pela Lei de Ensino 1º e 2º graus, nº 5.692/71, no art. conseguem definir seu papel e atribuições no que concerne à sua intervenção no interior do Estado, sendo esses subsidiados pela descentralização administrativa.
2 A proposta de Associação de Pais e Mestres (APM) vem sendo discutida desde a década de 1930, “então de
62 (BRASIL, 1971), sendo considerada entidade civil com personalidade jurídica própria e sem fins lucrativos. Segundo Parente e Lück (2000, p. 158), as APM têm o intuito de “auxiliar a direção da escola na promoção das atividades administrativas, pedagógicas e sociais da escola”. Melhor dizendo, têm o objetivo de promover a integração dos membros da escola com a comunidade local.
De maneira específica, os conselhos em educação têm uma institucionalidade diferenciada, sendo reestruturados por legislação específica – como exemplo a reestruturação do antigo Conselho Federal de Educação, recebendo a nomenclatura de Conselho Nacional de Educação (CNE), por meio da Lei nº. 9.131/95 (SAVIANI, 2008), com a função de incentivar a elaboração e acompanhar a execução do Plano Nacional de Educação, bem como manter intercâmbio entre os sistemas dos entes federados. Por sua vez, os Conselhos Estaduais de Educação (CEE) e os Conselhos Municipais de Educação (CME) reorganizam-se e estabelecem as diretrizes pedagógicas e normativas da educação na sua jurisdição, não tendo, portanto, o papel de estabelecer diretrizes de gestão de recursos. Sabendo-se que o CME é fruto do processo de municipalização do ensino brasileiro, Ribeiro (2004, p. 53) enumera claramente as fontes de suas atribuições: “[...] ao elevar o município à situação de sistema de educação, a CF possibilitou que os Poderes Executivo e Legislativo confiram-lhe atribuições e, além destes, os CEEs também podem delegar-lhes competências”.
De acordo com Cury (2004), os Conselhos Estaduais e Municipais de Educação tiveram uma renovação com a criação do Fundef3 (hoje substituído pelo Fundeb4), visto que foi atribuída uma nova ênfase aos órgãos colegiados no que concerne ao envolvimento da sociedade na gestão dos recursos públicos. É a partir do incentivo à criação dos Conselhos que “O governo transfere para as unidades federadas e para a sociedade civil a atribuição de administrar o ensino público, envolvendo a livre organização dos segmentos escolares na participação dos processos decisórios através de órgãos Colegiados” (FRANÇA, 2001, p. 52). Dessa forma, os conselhos foram instituídos para democratizar as relações, envolvendo (MARTELLI, 1998, p. 284). Segundo a referida autora (1998), apesar da obrigatoriedade da APM na década de 1970, apenas funcionava para arrecadar fundos e cobrar taxas, sendo deixado de lado seu verdadeiro fim, que era promover discussões sobre os aspectos administrativos, financeiros e pedagógicos da escola.
3 O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino e de Valorização do Magistério (Fundef) foi criado
por meio da Emenda Constitucional nº. 14 e regulamentado pela Lei n° 9.424/96. Para acompanhamento dos recursos do Fundo, deve ser constituído um Conselho com representantes da comunidade escolar.
4 O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da
Educação (Fundeb) foi criado por meio da Emenda Constitucional n° 53/2006. Esse Fundo tentará superar as distorções vivenciadas nas diversas modalidades de ensino da educação básica que não eram contempladas com recursos do Fundef, mas com articulação de outras fontes de recursos financeiros.
diversos setores da sociedade no processo de decisão na esfera pública5. Esses órgãos colegiados integram a estrutura organizativa da educação – pais de alunos, professores, diretores, integrantes de sindicatos e de outras entidades representativas – por meio do Conselho Municipal de Educação, do Conselho do Fundeb, do Conselho Escolar6, do Caixa Escolar7 (Unidade Executora) dentre outros. De acordo com Gohn (2001, p. 100), é preciso ressaltar a importância dos conselhos na área da educação, pois:
Na educação, o princípio da democracia participativa tem orientado, [...] a criação de uma série de estruturas participativas, em que se destacam diferentes tipos de conselhos (nacionais, estaduais e municipais). Esses órgãos têm ganho, crescentemente, grande importância, porque a transferência e o recebimento dos recursos financeiros pelos municípios, estão vinculados, por lei federal, à existência desses conselhos.
No âmbito social, os conselhos representam uma possibilidade de conduzir o processo decisório no que concerne à perspectiva democrática representativa. No âmbito escolar, podem ter a função de construir relações horizontais em que o poder de decisão
5 No Brasil, o processo de democratização, desencadeado na década de 1980, propiciou a luta pela volta à
participação (decisão sobre os rumos da vida em coletividade), então sufocada, na sociedade civil. Articulam- se, nesse período, os movimentos sociais em torno de associações e do movimento sindical, de partidos políticos, dentre outros. Nessa conjuntura, a Constituição Federal de 1988 prescreve a criação de Conselhos Gestores, sendo estes considerados como instrumentos mediadores na relação entre Estado e sociedade.
6 Os Conselhos Escolares estão prescritos no âmbito da escola pública com maior ênfase na Lei de Diretrizes e
Bases da Educação Nacional, Lei n° 9.394/96 art. 14 (BRASIL, 1996).
7 O Caixa Escolar (Unidade Executora) surge em meio à formação dos grupos escolares no último quartel do
século XIX. Essa formação do Caixa Escolar “[...] era uma instituição interna à escola que visava comprometer os pais na obtenção de recursos para provimento de condições de estudo para os alunos pobres” (RISCAL, 2010, p. 34). Ainda nos anos de 1930, emergem as Associações de Pais e Mestres (APMs) tendo o intuito de integrar a escola à comunidade escolar. Nesse período, as APMs tinham caráter facultativo, proliferando-se até o Estado Novo. Nesse contexto, tem-se a figura de Lourenço Filho como um significativo incentivador “[...] que, baseando-se nas experiências do Rotary Club e do exército dos Estados Unidos, criou a Associação dos Amigos da Escola, subordinadas à diretoria de Ensino de São Paulo em 1931” (RISCAL, 2010, p. 34). Vale salientar que as APMs foram incentivadas a partir das orientações postas na Lei n° 4.024/61 (BRASIL, 1961) em seu artigo 115. Nos anos de 1970, a Lei n° 5.692/71, no art. 62 (BRASIL, 1971) institui a obrigatoriedade da formação de APMs nas escolas com o intuito de estabelecer em cada sistema de ensino “além de serviços de assistência educacional que assegurassem aos alunos necessitados condições de eficiência escolar, entidades que congregassem professores e pais de alunos com o objetivo de colaborar para o eficiente funcionamento dos estabelecimentos de ensino” (RISCAL, 2010, p. 34). No ano de 1995, houve a institucionalização por meio do governo federal do Programa de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (PMED). Em 1998, o referido Programa foi modificado pela Medida Provisória n° 1.784 (BRASIL, 1999) e nomeou-se Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE). Esse programa tem o intuito de instituir “o repasse de recursos diretamente para unidades das redes públicas de ensino fundamental e organizações não-governamentais sem fins lucrativos que atuem com educação especial” (RISCAL, 2010, p. 35). Desse modo, a Unidade Executora (o Caixa Escolar) congrega os recursos que são diretamente alocados na escola pública desde a formação do PDDE até os dias atuais. Esses recursos são provenientes do salário-educação e distribuídos pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), usados para custeio e manutenção das escolas públicas em todo o território brasileiro.
sobre questões administrativas, pedagógicas e financeiras sejam definidas por representantes da comunidade escolar em busca da equidade. Nesse sentido, Bordignon e Gracindo (2004, p. 164-165) apresentam critérios que permitem avaliar a relevância dos conselhos nas instituições educativas:
[...] definir rumos, objetivos, diretrizes e estratégias de ação é tarefa coletiva, seja de exercício da democracia direta, sempre que as circunstâncias o permitirem, seja pela democracia representativa, cujo fóruns privilegiados são os Conselhos. Caminhar nesse rumo implica competência técnica e responsabilidades específicas dos atores, definidas na estrutura de cargos e funções.
É preciso considerar a importância dos Conselhos não só como mecanismos eficazes de promoção da democracia representativa em um organismo institucional cuja regulamentação e atribuições estão definidas na legislação, mas também como mecanismos de elevação do poder de decisão dos sujeitos e da prática fundadora de um movimento social que luta pela construção de uma sociedade verdadeiramente democrática. É necessário entender o engajamento político como instrumento essencial para se conceber uma sociedade mais justa e humana. Andrade (2002, p. 57) propõe:
O pressuposto da idéia de conselhos gestores é a democratização do processo decisório que se realiza com a participação da comunidade nas decisões relativas a políticas públicas, na fiscalização das ações governamentais e no controle social do uso dos recursos públicos.
A instituição dos conselhos deveria permitir o “[...] movimento de vários segmentos da sociedade no sentido de controlar o Estado e, assim, democratizá-lo, atribuindo a tais conselhos muitas virtudes e poder” (DAVIES, 2003, p. 505). A realidade, todavia, apresenta situações antagônicas e, muitas vezes, os conselhos não cumprem seu papel de órgão que possibilitaria a efetiva democratização da gestão da escola8. Os conselhos têm o caráter de
8 Dentre os estudos, pode-se evidenciar Ciseki (1998), Cury (2004), Gohn (2001), Werle (2003), Davies
(2003), Riscal (2010), Luiz, Silva e Gomes (2010) que realizaram pesquisas sobre os conselhos na área de educação, mostrando a relevância no que concerne à necessidade de participação e, muitas vezes, à inoperância desses órgãos colegiados no interior das instituições educativas. No Rio Grande do Norte, destacam-se os estudos de Cabral Neto; Almeida (2000), Santos (2005), Morais (2006), Queiroz (2007) e Cabral Neto; Castro (2011).
mobilização social no acompanhamento das ações da gestão pública e ainda assumem o papel de articular informações que possibilitem a elaboração de diretrizes educacionais interconectadas. Na área de educação, os conselhos foram instituídos com a finalidade de manter o controle popular no uso dos recursos públicos, tendo as funções consultiva, deliberativa e de controle dos recursos aplicados em programas federais, com base em orientações e diretrizes previamente definidas por órgãos centrais. Segundo Ciseki (1998, p. 44), “[...] por meio do Conselho, a população poderá controlar a qualidade do serviço prestado pelo Estado, ou seja, poderá definir e acompanhar a educação que lhe é oferecida”.
Existem, entretanto, contradições nas relações entre os sujeitos, uma vez que refletem os conflitos e tensões de disputa de poder hierarquizante e comprometem o intuito inicial da formação desses órgãos enquanto mecanismo de democratização das relações na esfera pública. Pode-se constituir relações de poder hierarquizante que não culmine na busca da gestão democrática que aproveite a representação da pluralidade social onde a escola está inserida. Conforme a reflexão de Bordignon (2009, p. 14), pode-se evidenciar a importância da composição dos conselhos de educação para a promoção da gestão democrática:
O novo contexto de gestão democrática da educação pública preconiza critérios de representatividade social na composição dos conselhos, constituídos por representantes da pluralidade social. [...] A representatividade social tem como fundamento a busca da visão de totalidade a partir dos olhares dos conselheiros desde os diferentes ‘pontos de vista’ da sociedade. Se for constituído de tal forma que represente e expresse somente, ou hegemonicamente, a voz de um segmento, ou do governo, poderá perder a visão do todo, o foco da razão de ser conselho.
No estudo sobre Conselhos, verifica-se que a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional - Lei n° 9.394/96 (BRASIL, 1996) também procurou imprimir à escola o princípio da participação ao prescrever a constituição de Conselhos Escolares que envolvam a comunidade escolar e local para viabilizar as ações administrativas, financeiras e pedagógicas, no interior das instituições educativas. Conforme Lück (2000, p. 27):
A criação de ambientes participativos é, pois, uma condição básica da gestão democrática. Deles fazem parte a criação de uma visão de conjunto da escola e de sua responsabilidade social; o estabelecimento de
associações internas e externas; a valorização e maximização de aptidões e competências múltiplas e diversificadas dos participantes; o desenvolvimento de processo de comunicação aberta, ética e transparente.
Faz-se necessário salientar a importância dos conselhos não só como mecanismos eficazes de promoção da democracia representativa em um organismo institucional, mas também como prática fundadora de um movimento social que luta pela construção de uma sociedade verdadeiramente democrática. Os conselhos estão “[...] situados na mediação entre sociedade e governo, a estratégia mais efetiva de exercício do poder pelo cidadão” (BORDIGNON, 2009, p. 10). Assumem, pois, um papel primordial como órgãos de Estado que podem definir as políticas educacionais na promoção de uma unidade nacional em meio