Em meados da década de 1930, foi defendida a proposta de intervencionismo do Estado contrariando os princípios clássicos do liberalismo econômico, que tinha como foco o Estado Mínimo. Proporcionou a base para a formulação do Estado do Bem-Estar, que, tinha, principalmente, como objetivo principal garantir as necessidades básicas da população, como saúde, educação, previdência social e habitação, proposição feita desde a crise de 1929. Ao considerar a dimensão do Welfare State, Farah (1995, p. 19) diz que:
[...] consolidou-se nos países centrais o Welfare State, assumindo o Estado a responsabilidade pelo bem-estar dos cidadãos, através da implementação de diversas políticas ligadas à esfera da reprodução. Assim, em diversos graus e sob distintas modalidades, desenvolveram-se políticas em áreas
com Previdência Social, Educação, Saúde, Habilitação, Cuidado à Criança, Transporte, etc. Estas políticas significaram a introdução, em sociedades de mercado, da garantia de direitos sociais básicos, atenuando os efeitos da desigualdade resultante da inserção de cada cidadão no mercado de trabalho.
Vale salientar que o Estado Providência (termo utilizado na França) foi resultado da segunda metade da II Guerra Mundial e especificamente da crise de 1929 (grande depressão econômica). O Welfare State surgiu como resposta para o que se vivia na Europa – crise econômica e necessidade de reformulação do Estado enquanto promotor de políticas sociais. É imprescindível destacar que o contexto histórico marca a formação do Welfare State com ênfase para: a própria organização da classe operária, enfraquecimento da elites pelas guerras mundiais, guerra fria, fordismo, dentre outros. Esse contexto concretizou-se nos países da Europa Ocidental no transcurso do período de ascensão e expansão capitalista no pós-guerra – 1945 a 1973. Rosavallon (1981, p. 26) explica a causa da consolidação do Estado-providência:
A dúvida sobre o Estado-providência não pode, portanto, ser entendida unicamente do ponto de vista da regulamentação dos equilíbrios econômicos que o regem. Não é apenas a extensão do Estado ou o peso das despesas sociais que está em causa. Esta dúvida manifesta um abalo muito mais profundo: são as relações da sociedade com o Estado que são objetos de uma interrogação. Se há crise, é neste sentido.
Nessa perspectiva, Rosavallon (1981) apresenta o colapso e a crise do Estado- providência, no Estado moderno. Traz ideias inovadoras, fazendo uma análise diferenciada da crise, o que o diferencia dos argumentos clássicos que viam, como causas fundamentais, questões apenas econômicas. Portanto, Rosavallon (1981) vê, no Estado-providência, uma crise social e política, sendo o maior desafio para sua superação a necessidade de um novo contrato social entre indivíduos, grupos e classes. Assim, as questões econômicas influenciam na crise do Estado, no entanto a relação entre o Estado e a sociedade é fator preponderante.
Por volta de 1970 e, particularmente, nos anos de 1980, as instituições governamentais dos países mais industrializados efetuaram modificações enfáticas nas estruturas e nas atribuições do Estado, estabelecendo novas relações entre o Estado e a Sociedade. Além
disso, os países que tinham burocracias bem formuladas e consolidadas, como a França e a Suécia, atingiram reformas bem abrangentes em suas estruturas estatais. Em alguns casos, como na Nova Zelândia, as transformações foram bastante profundas, a ponto de modificar, substancialmente, o setor público (PETERS; MARSHALL; FITZSIMONS, 2004).
Nesse contexto, o modelo tradicional burocrático de Estado14 imergiu em profunda crise, já que, nos anos de 1980, ele deveria aprender a fazer mais com menos e se tornar mais flexível. A alternativa encontrada para melhorar sua eficiência foi incluir, na administração pública, mecanismos gerenciais, provenientes da iniciativa privada. A administração pública ao ser acusada de ineficiente devido à falta de competição – o que acabaria provocando o atendimento somente dos interesses dos burocratas – decidiu-se introduzir mecanismos de mercado, ocorrendo, assim, uma pressão direta para as organizações que deveriam implantar uma nova ordem posta à sociedade (ABRUCIO, 1997). Os estudos do CLAD15 (CONSELHO CIENTÍFICO DO CENTRO LATINO- AMERICANO DE ADMINISTRACIÓN PARA EL DESARROLLO, 2006, p. 29) demonstram as ineficiências postas ao modelo burocrático:
A exacerbação do corporativismo, o incremento da lógica de busca de benefícios particulares entre os políticos e os funcionários públicos, além do insulamento burocrático causado pela concepção tecnocrática de boa parte da alta burocracia pública, foram fenômenos que cresceram no final da década de 1960 e início da década de 1970, pondo em risco o princípio de responsabilização dos governantes perante a sociedade.
Devido aos sérios entraves financeiros enfrentados pelo Estado, foi quase inevitável a redução dos gastos públicos qualquer que fosse a ideologia do governo no poder (ABRUCIO, 1997). O alcance da vitória dos governos de perfil neoliberal em países de posição estratégica no mundo – os conservadores na Grã-Bretanha, em 1979, e os republicanos nos Estados Unidos em 1980 –, atuou como um catalisador político, criando condições para acelerar a reforma do Estado e contestar o antigo consenso social do Estado do Bem-Estar (ABRUCIO, 1997). Diante de novas ideologias, a ideia central era combater o
14 No estudo, entende-se o Estado como “uma condensação material e específica de uma relação de forças entre
classes e frações de classes” (POULANTZAS, 2000, p. 131). Desse modo, o Estado possui base material que pode ser percebida nas relações entre os sujeitos no processo de luta de classes. Por isso, Poulantzas (2000) analisa o arcabouço institucional do Estado, referindo-se às relações capitalistas de produção e à divisão social do trabalho. Ainda, insere a discussão do Estado relacionando aos conceitos de dominação e luta política.
15 Esse Centro é responsável por estudos desenvolvidos por um Conselho Científico com o intuito de
gigantismo estatal e o excesso de gastos públicos, indicando, para isso, uma alternativa que consistia em uma drástica redução do Estado por meio das políticas de privatização, associada ao esforço para “restaurar a primazia do livre mercado nas decisões relativas à alocação de recursos” (DINIZ, 1997, p. 178).
Na dimensão econômica, o Estado exercia uma política, excessivamente, intervencionista em setores considerados estratégicos e essenciais, como telecomunicações e petróleo (ABRUCIO, 1997). Evidencia Abrucio (1997) quatro fatores socioeconômicos caracterizando-os como os principais motivos da crise do Estado. O primeiro deles foi a crise econômica mundial emergida com o choque do petróleo, em 1973, e intensificada ao longo dos anos de 1980. A economia mundial enfrentou um grande período recessivo e o Estado, uma grave crise fiscal, perdendo sua condição de autossustentação. O segundo foi a crise fiscal com o enfraquecimento do modelo do Estado centralizador e burocrático. Nesse contexto, os governos não tinham mais como pagar seus débitos. Por outro lado, os contribuintes não teriam condições de pagar mais tributos – principalmente nos Estados Unidos e na Grã-Bretanha – considerando, ainda, que a população não obtinha uma relação direta entre cobrança de mais impostos e serviços públicos mais eficientes. O terceiro fator a agravar os problemas do Estado foi sua situação de ingovernabilidade. O Estado sobrecarregado de atividades e com recursos insuficientes para concretizá-los, ainda se encontrava acuado diante de pressões de grupos de interesses, usuários dos serviços públicos e beneficiários de relações neocorporativistas; assim, os governos tornaram-se inaptos para resolver os seus problemas. O documento do CLAD (CONSELHO CIENTÍFICO DO CENTRO LATINO-AMERICANO DE ADMINISTRACIÓN PARA EL DESARROLLO, 2006, p. 19) assim, resume os fatores que culminaram na reforma do Estado:
A crise fiscal do Estado, as transformações operadas pela globalização e pela Terceira Revolução Industrial, somadas ao acúmulo de atividades executadas de forma monopolista pelo governo e à crescente insatisfação dos cidadãos em relação à qualidade dos serviços públicos, criaram as condições estruturais que conduziram a diferentes processos de reforma administrativa. O impulso político foi dado pelo mundo anglo-saxão, mais intensamente pela Grã-Bretanha, sob o comando de Margareth Thatcher e de seu discurso baseado no lema rolling back the State .
Por último, Abrucio (1997) destaca a globalização e a evolução tecnológica que influenciaram a lógica do setor produtivo e, consequentemente, do Estado. Os Estados
nacionais perderam parcela significativa do poder de determinar políticas macroeconômicas, na medida em que se tornou difícil controlar os fluxos financeiros e comerciais, pois aumentava, cada vez mais, o poder das multinacionais. Em face da competição globalizada, o Estado viu-se pressionado a reduzir impostos e a participar na regulação do mercado de trabalho. Em consequência, instaurava-se um Estado frágil e com recursos parcos.
Os motivos dessas transformações são atribuídos, de modo especial, ao custo, à grandeza e às diversificações que o setor público assume com o desenvolvimento do Estado de Bem-Estar Social (Welfare State). Nessa concepção, a administração pública gerencial passa a ser identificada como nova administração pública, desenvolvendo-se como o modelo ideal para o gerenciamento do Estado reformado. Essa administração caracteriza-se pela necessidade de adequação ao diagnóstico da crise do Estado realizado pela aliança social liberal e por seu ajustamento em relação às indicações do Consenso de Washington16 para os países latino-americanos. Por consequência, a administração pública gerencial surgiria como resposta à insuficiência da administração burocrática diante do aumento das funções econômicas e sociais do Estado, do desenvolvimento científico-tecnológico e da internacionalização do capital (ABRUCIO, 1997).
Vale reforçar que a necessidade da reforma do Estado devido a sua crise promoveu a formação de diversas críticas à burocracia, particularmente a Weberiana, a qual imperava, até então, na esfera política e administrativa do setor público. Ocorriam os questionamentos de natureza político-administrativa em torno da eficiência do Estado em relação ao gasto público, da transparência e da responsabilização (accountability) da burocracia pública, tal como as transformações tecnológicas do processo de trabalho e o desemprego crescente (ABRUCIO, 1997). A expressão accountability significa responsabilização que se configura como importante categoria de análise direcionada para a instrumentalização de ações e
16 O termo Consenso de Washington foi atribuído numa conferência realizada em Washington, em 1989, para
discutir as principais diretrizes de uma política econômica que deveriam ser implementadas nos países da América Latina. De maneira resumida, Almeida Filho (2003, p.105) expõe a repercussão do evento e suas principais diretrizes: “[...] a realização da conferência organizada pelo Instituto de Economia Internacional em 1989, em Washington, evento no qual um trabalho apresentando por John Williamson – Senior Fellow do mesmo instituto – acabou por cunhar a expressão ‘Consenso de Washington’, para expressar um conjunto de pontos de política econômica que deveriam ser adotados pelos países da América Latina e Caribe, na visão das instituições multilaterais sediadas naquela cidade. É possível registrar pontos em comum entre as sugestões de política econômica elaboradas pela Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) e a síntese do ‘Consenso de Washington’. Dentre esses pontos, os mais relevantes e que ganharam peso na estratégia da CEPAL são a disciplina e a reforma fiscal, a competitividade real pela via do mercado, com abertura de mercado e ampliação de exportações, e a circunscrição do Estado ao papel regulador”. Pode-se perceber que o Consenso de Washington foi um dos eventos que tinha o intuito de implementar reformas propostas pelo ideário neoliberal, destacando algumas indicações normativas da política econômica dentre as quais destacam-se: disciplina fiscal, prioridades no gasto público, reforma tarifária, liberalização financeira, taxa de câmbio, liberalização comercial, investimento direto externo, privatização, desregulamentação e direitos de propriedade (ALMEIDA FILHO, 2003).
programas de reorganização do setor público. Tem sentido direto como o termo de governança e governabilidade. Para Pereira (1997, p. 86), o objetivo fundamental:
[...] em qualquer regime democrático é aumentar a ‘responsabilização’ (accoutability) dos governantes. Os políticos devem estar permanentemente prestando contas aos cidadãos. Quanto mais clara for responsabilidade do político perante os cidadãos, e a cobrança destes em relação ao governante, mais democrático será o regime.
Nessa perspectiva, o termo responsabilização representa o compromisso político dos governantes em realizar ações responsáveis e, no que se refere aos governados, a possibilidade de contestar o poder político. Faz-se necessário, no momento, compreender o surgimento da administração pública gerencial para analisar os efeitos que promoveram a possibilidade de sua superação no interior da própria crise do Estado. Pereira (2003, p. 28) evidencia que:
A administração pública gerencial emergiu na segunda metade deste século como resposta à crise do Estado, como modo de enfrentar a crise fiscal, como estratégia para reduzir o custo e tornar mais eficiente a administração dos imensos serviços que cabiam ao Estado e como um instrumento de proteção do patrimônio público contra os interesses do rent-seeking ou da corrupção aberta. Mais especificamente, desde a década de 60, ou pelo menos desde o início dos anos 70, cresceu a insatisfação, amplamente disseminada, com relação à administração pública burocrática.
A administração gerencial da administração pública refere-se ao desenvolvimento da cultura gerencial nas organizações e na prestação de serviços públicos, orientada pelos valores da eficiência e da qualidade, mantendo sua direção no cidadão usuário. Desse modo, o advento da gestão gerencial no contexto interno do Estado se manifesta por um movimento em que a legitimidade de sua atuação se subordina crescentemente aos fundamentos lógicos da racionalidade econômica orientada pelas organizações mercantis (ABRUCIO, 1997). A alternativa administrativa básica torna-se a definição de metas e o controle a posteriori dos resultados alcançados. Os gerentes responsáveis têm maior autonomia, flexibilidade e responsabilidade, utilizando instrumentos de gestão típicos dos negócios privados, tornando- se cada vez mais empresariais. As orientações da administração gerencial também incluem a
descentralização da execução de serviços para agências autônomas, regidas por contratos de gestão, bem como a instituição de áreas e de instrumentos competitivos de quase-mercado, copiando a reforma britânica. Em suma, a administração pública foi caracterizada pela terceirização dos serviços auxiliares, tais como: limpeza, transporte, vigilância e processamento de dados, dentre outros (PEREIRA, 2003).
Nessa perspectiva, uma das primeiras alternativas apontadas para a superação da crise do Estado intervencionista foi o estabelecimento de parcerias entre o setor público e o privado, o que conduz ao crescimento do chamado setor público não-estatal. Outra questão que deve ser ponderada, quando se fala em Reforma do Estado, é o anacronismo existente entre o Estado centralizador, produtor, prestador de serviços e excessivamente burocratizado, e a nova dinâmica do capitalismo internacional. Segundo Pereira (2003), outra possibilidade de compreender a reforma do Estado é entendê-la como um processo de criação e transformação de instituições com o intuito de solucionar os problemas de
governança e governabilidade, dois conceitos de extrema importância dentro da lógica da
reforma, uma vez que correspondem às dimensões política e administrativa da mesma. O primeiro refere-se à capacidade de o governo administrar os assuntos do Estado, ou seja, as possibilidades do Estado concretizar as transformações necessárias. Frischtak (apud GAETANI, 1998, p. 90, grifo do autor) conceitua de maneira ampla o termo.
Governance refere-se a capacidade, assim como governo refere-se a abrangência. Governance é a quantidade dinâmica de governo, este último entendido como as normas, processos, instrumentos e instituições que conformam o aparato estatal. Governance é também a faculdade de dirigir, que é manifestada na condução das políticas. Mais importante, porém, é o fato de governance se referir ao poder. Enquanto o conjunto de instituições de governo é intrinsecamente destituído de poder, sendo, de fato, consumidor de poder, governance refere-se precisamente à capacidade de gerar, de desenvolver o poder da sociedade; e o exercício da governança (governance) é, antes de tudo, o exercício do poder estatal.
Ao analisar o conceito de governance, deve-se considerar a capacidade de o governo tomar decisões que orientem, de maneira profícua, as ações públicas, devendo-se organizar a implementação e o desenvolvimento, mecanismos de controle. O segundo conceito, governabilidade, representa a utilização de práticas e estratégias (sejam técnicas/administrativas ou financeiras) que os sujeitos utilizam para controlar (ou governar) a si mesmo e/ou aos outros, refere-se, assim, às condições de legitimidade das políticas
sociais. Para Peters, Marshall e Fitzsimons (2004) o termo governabilidade expressa limitações e condições de atuação da ação estatal.
A governabilidade diz respeito a criticar, problematizar, inventar, imaginar e mudar a forma do pensável. A governabilidade é a relação entre o self e ela mesma, relações interpessoais que envolvem certo grau de controle e orientação, relações entre instituições sociais e comunidade. A noção de governabilidade é, então, contraposta a concepções estatizantes de poder (PETERS; MARSHALL; FITZSIMONS, 2004, p. 80),
Diante desses conceitos, percebe-se que possuem uma importância crucial para a compreensão da reforma do Estado, uma vez que auxiliam o entendimento das estratégias utilizadas pelo poder público para superar as suas dificuldades administrativas. É ainda possível destacar a concepção de Gete, (2001, p. 40) sobre a governabilidade:
La gobernabilidad supone además uma reacción y uma reafirmación de La perspectiva política, y de su rearentación y actualización frente a La visión monetarista, eficientista e individualista del neoliberalismo e los años setenta y ochenta del gobierno y de la gestión pública. Los valores del pluralismo, participación, representatividad plena, decisiones políticas reflexivas y participadas, solidaridad, equidad, ética, responsabilidad y eficacia, se van a contraponer a los anteriores y van a postularse como propios. Por otro lado, la gobernabilidad no se va a debatir, sino que se va a negociar y a consensuar. El grado de gobernabilidad va a estar sobre todo em función del ámbito mayor o menor de acuerdo, y de la amplitud de la representatividad participante em esse acuerdo.
De modo geral, os conceitos apresentam uma relação de completude, já que se referem às possibilidades de análise que a administração pública pode desenvolver considerando várias vertentes seja de capacidade, estratégias, abrangências e orientação das ações públicas estatais. Melhor dizendo, representam probabilidades reais de superar os impasses que comprometem as ações governamentais, tendo como foco o compartilhamento de responsabilidades. Osborne e Gaebler (1994), descrevendo a experiência dos Estados Unidos, salientam que se faz necessário implementar uma nova forma de pensar a produção de políticas, a qual deve estar diretamente vinculada à satisfação dos usuários e à participação da comunidade.
Dentro desse contexto, surge a necessidade de implementação de uma Nova Gestão Pública que apresenta como principais aspectos, dentre outros:
uso extensivo de contratos escritos e acordos de desempenho; contratos de trabalho de curto prazo; sanções e recompensas econômicas; redução em múltiplas formas de responsabilidade; separação institucional da agência de financiamento do provedor; e orientação de cima-para-baixo” (PETERS; MARSHALL; FITZSIMONS, 2004, p.81).
Como Peters, Marshall e Fitzsimons (2004, p. 82) afirmam que o gerencialismo é um dos elementos essenciais numa mudança para um discurso neoliberal das políticas educacionais, o qual pode ser visto como o centro de uma racionalidade autônoma de governo que: “[…] especifica a população a ser governada como cidadão ‘autônomo’; [...] identifica uma racionalidade de governo que não depende de princípios externos; e […] nos fala que os indivíduos devem ser governados com base no suposto contrato social.” Por consequência, a organização da gestão pública deve ser direcionada visando à responsabilização da população na condução das políticas públicas de modo geral. No entanto, o poder decisório ainda emana dos governos centrais e cabe à população o acompanhamento e execução das políticas públicas.
De modo mais amplo, Peters, Marshall e Fitzsimons (2004, p. 83) consideram que o “neoliberalismo17 representa um discurso substancial de governança, precisamente potente por causa de sua capacidade de combinar a economia, o social e a política em nome da escolha racional como princípio de legitimidade”. De modo específico, Gete (2001) evidencia as propostas da Nova Gestão Pública, e, dentre elas, merecem destaque: diminuição do tamanho do setor público, descentralizar as organizações, ampla hierarquização, descentralizar as reducción del tamaño del sector público, descentralizar las organizaciones, jerarquías aplanadas, ruptura del monopolitismo y especilización, desburocratización y competencia, desmantelar la estructura estatutaria, clientelización, evaluación, cambiar la cultura. Essas propostas direcionam a organização das políticas públicas tendo, como foco, a descentralização, flexibilização e compartilhamento de
17 Firma-se o ideário neoliberal que difundiu as ideias de diminuição da intervenção do Estado e nas relações
de mercado, privatizações, desregulamentação da economia, combate ao sindicalismo, redução dos gastos públicos nas políticas sociais (ANDERSON, 1995). Nesse sentido, o neoliberalismo combatia o Consenso Keynesiano, que defendia o Estado de Bem-Estar Social e primava pelos direitos sociais da classe trabalhadora (ANDERSON, 1995, p. 10). O neoliberalismo coloca em supremacia o mercado, apresentando-o como mecanismo de eficiência, de riqueza e de justiça (MORAES, 2002).
responsabilidades com a comunidade. A incorporação das diretrizes do modelo da Nova