9 KLAGE, TILSYN OG SANKSJONER
9.1 Klage
9.1.6 Er klagereglene tilfredsstillende?
Som tidligere påpekt, er klagemulighetene i barnehagen svært begrenset. Man har mulighet til å oppfordre kommunen eller Fylkesmannen om å gjennomføre et tilsyn, men man har ingen mulighet til å klage direkte over dårlig eller manglende tilbud til samiske barn. En klageordning på dette området burde vurderes, spesielt hvis man skulle gå inn for å tilby samiskopplæring i barnehagen.
Det kan også være noe problematisk at man i grunnskolen kun har klageadgang dersom det er fattet enkeltvedtak i saken. Som tidligere påpekt, er det ikke noen lovbestemt plikt til å fatte enkeltvedtak i slike saker etter dagens regelverk, og dette kan gjøre det vanskeligere å få oppfylt sin rett til samiskopplæring. Problemet ville sannsynligvis vært løst dersom man innførte en plikt til å fatte enkeltvedtak i saker om samiskopplæring.
Klagereglene er drøftet i ”Hjertespråket”158, hvor det blant annet er påpekt at de ikke har fungert etter intensjonen og at antallet klager sannsynligvis ville stige dersom man reviderte den. Dette kunne gjøres ved å opprette et uavhengig klageorgan, eller ved å gjøre Sametinget til klageinstans. Å opprette et uavhengig klageorgan ville imidlertid bli ressurskrevende, og å gjøre Sametinget til klageorgan ville kreve ytterligere utredning.159 Samisk språkutvalg konkluderer derfor med at det nåværende systemet er tilfredsstillende, og at man kan forbedre de sidene ved det som ikke fungerer ved å gi bedre veiledning og å bedre samarbeidet mellom de forskjellige instansene.160
158 NOU 2016:18 s. 195
159 NOU 2016:18 s. 195
160 NOU 2016:18 s. 195
42 9.2 Tilsyn
9.2.1 Tilsynsmyndigheten
Som tidligere nevnt, har fylkesmennene myndighet til å drive tilsyn med kommunene161 og de videregående skolene162 for å undersøke hvordan de oppfyller barns rett til opplæring i samisk. Dette gjelder både barnehage, grunnskole og videregående skole. Det er en myndighet som blir benyttet av fylkesmennene i begrenset grad, men de siste årene er det utført tilsyn av fylkesmennene i Finnmark,163 Nordland,164 Nord-Trøndelag165 og Oslo og Akershus.166 Det er verdt å merke seg at det ikke er blitt utført tilsyn i Troms de siste årene, selv om dette er et område med sterkt samisk innslag enkelte steder.
I motsetning til klager, skjer tilsyn på Fylkesmannens eget initiativ. Man har mulighet til å oppfordre Fylkesmannen til å foreta et tilsyn dersom man er bekymret for tilstanden, men det er i siste rekke Fylkesmannen som avgjør om tilsyn skal utføres. Fylkesmannen har dessuten begrenset med ressurser og mange ulike oppgaver som skal utføres, så han må vurdere hvilke saker som skal prioriteres. Det innebærer at manglende oppfyllelse av rettighetene ikke nødvendigvis blir oppdaget innen rimelig tid, ettersom det går lang tid mellom fylkesmennenes tilsyn på dette området. Mange fylkesmenn ønsker nok ikke å prioritere tilsyn med samiske barns rettigheter.
9.2.2 Funn i tilsynsrapportene
Fylkesmennene arbeider på litt ulike måter, og tilsynsrapportene har noe ulik struktur. Det er likevel svært mange fellestrekk ved de forskjellige rapportene.
Ett av kravene til kommunene som vi ikke tidligere har vært innom, er kravet om et forsvarlig system etter opplæringsloven § 13-10 andre ledd. Dette innebærer at kommunen skal ha et system som sikrer at opplæringsloven blir fulgt, herunder reglene om samiskopplæring. Dette omfatter at lovbrudd blir fanget opp og at tiltak blir iverksatt dersom lovbrudd blir oppdaget.
Normalt vil dette kravet være oppfylt ved at skolene rapporterer til kommunen om gjennomføringen av samiskopplæringen og at kommunen gjennomgår rapportene og undersøker om praksis er i samsvar med loven.
Ved alle de gjennomgåtte tilsynene ble det undersøkt om kommunen hadde et forsvarlig system i tråd med opplæringsloven § 13-10 andre ledd. I enkelte kommuner er det fastslått at
161 Opplæringslova § 14-1 og barnehageloven § 9
162 Opplæringslova § 14-1
163 Se for eksempel Fylkesmannen i Finnmark (2015).
164 Se for eksempel Fylkesmannen i Nordland (2014b).
165 Fylkesmannen i Nord-Trøndelag (2015)
166 Se for eksempel Fylkesmannen i Oslo og Akershus (2012c).
43
systemet er forsvarlig. Dette gjelder for eksempel Alta167 og Porsanger,168 hvor det ikke ble funnet noen lovbrudd. Det var imidlertid mange kommuner som ikke hadde oppfylt kravet om forsvarlig system. I Narvik fikk elevene fjernundervisning, men det fantes ingen skriftlig avtale mellom hjemskolen og undervisningsskolen.169 Dette gjør det vanskelig for kommunen å sørge for at elevene får den undervisningen og det timeantallet de har rett til.
I Oslo fikk kommunen informasjon om undervisningen, men hadde ingen rutiner for å undersøke om undervisningen var i tråd med loven, og heller ingen rutiner for hva som skulle gjøres dersom lovbrudd ble avdekket.170 I Saltdal sikret ikke systemet at de ansatte i skolen fikk tilstrekkelig informasjon om retten til samiskopplæring.171 Hvis alle involverte kjenner rettighetene til samiske elever, er det større sannsynlighet for at elevene får oppfylt rettighetene sine. Motsatt er det mindre sannsynlig at elevene får oppfylt sine rettigheter dersom de ansatte ikke vet at elevene har slike rettigheter. Det er derfor helt sentralt at de får slik informasjon.
Etter forskrift til opplæringslova § 7-1 andre ledd skal alternativ opplæring utarbeides i samarbeid med foreldrene. I Rana ble foreldremedvirkning imidlertid bare praktisert ved en av skolene.172 Det er også et krav om at foreldrene samtykker skriftlig til at barna blir tatt ut av andre timer for å få samiskopplæring.173 Det er imidlertid blitt påpekt ved tilsyn i Skedsmo174 og Oslo175 at dette ikke alltid er tilfelle.
De fleste tilsynene skjer med kommunene, og det er svært få tilsyn med videregående skoler.
Ved tilsyn med videregående skole i Oslo176 og Alta177 ble det ikke oppdaget lovbrudd.
9.2.3 Betydningen av tilsyn
Fylkesmennene fungerer som bindeledd mellom staten og kommunen og innehar stor kompetanse på mange områder ettersom de er klageinstans i mange ulike saker. 178 Fylkesmennene utfører tilsyn på eget initiativ, og det gjøres nokså sjeldent. Det kan derfor
167 Fylkesmannen i Finnmark (2016) s. 10
168 Fylkesmannen i Finnmark (2014) s. 11
169 Fylkesmannen i Nordland (2014b) s. 7
170 Fylkesmannen i Oslo og Akershus (2012b) s. 10
171 Fylkesmannen i Nordland (2014d) s. 6
172 Fylkesmannen i Nordland (2014c) s. 6
173 Fylkesmannen i Oslo og Akershus (2012d) s. 8
174 Fylkesmannen i Oslo og Akershus (2012d) s. 9
175 Fylkesmannen i Oslo og Akershus (2012b) s. 22
176 Fylkesmannen i Oslo og Akershus (2012b) s. 18
177 Fylkesmannen i Finnmark (2013) s. 8
178 Fylkesmannen.no 2012
44
fremstå som om tilsynsmyndigheten er et virkemiddel uten noen særlig praktisk betydning.
Når fylkesmennene avdekker lovbrudd, vil de gi kommunene et bindende pålegg om å rette opp i feilene. Kommunene vil vanligvis rette seg etter fylkesmennenes pålegg, og det innebærer at muligheten for å føre tilsyn har en viss betydning.
Selv om tilsyn med kommunenes og skolenes gjennomføring av opplæringsreglene i samisk ikke utføres ofte, vil skolene og kommunene være klar over at de kan utføres. Man må gå ut ifra at de vil unngå å bli tatt for lovbrudd, og at dette kan ha en positiv preventiv effekt for tilbudet skolene og barnehagene gir til barn som har rett til opplæring i samisk.
En annen side av saken er at fylkesmennene vanligvis ikke fører tilsyn med alle kommunene eller skolene i sitt fylke, men at de utfører stikkprøver. Rapporten fra tilsynet inneholder beskrivelser av regelverket og gjennomgår på hvilken måte kommunene eller skolene gjennomfører regelverket, om det er i tråd med loven eller om forholdet må rettes opp i. Disse rapportene blir offentlig tilgjengelig for alle som måtte være interessert i å lese dem, og kan være til stor nytte for andre kommuner eller skoler som er usikre på om deres rutiner er i tråd med loven eller ønsker å vite hvordan de kan forbedre seg. De er naturligvis også tilgjengelige for media. Rapportene sammenfatter informasjon fra lover, forskrifter og rundskriv på en konsis og lettfattelig måte, og er derfor en god kilde til informasjon for de som ikke er så godt kjent med plikter og rettigheter på dette området. Det er også en stor fordel at de inneholder eksempler fra kommunene eller skolene.
Alt i alt kan man hevde at tilsynssystemet har liten betydning all den tid tilsynene skjer så sjeldent. Likevel vil det være mulig at man fanger opp feil når det en sjelden gang utføres tilsyn, og det er sannsynlig at tilsynsmuligheten har en preventiv effekt ved at kommunene og skolene helst vil unngå å bli tatt for lovbrudd ved et eventuelt tilsyn. I tillegg bidrar tilsynsrapportene til opplysning om lovverket.
Man kunne likevel forbedret ordningen, for eksempel ved å pålegge fylkesmennene å føre tilsyn med oppfyllelsen av samiske barns rettigheter med jevne mellomrom.
45
10 Avsluttende bemerkninger
Som vi har sett, er det blitt gjort stor urett mot samene gjennom historien. Det er imidlertid blitt gjort mye for å rette opp i dette de siste åren, og dette gjenspeiles i lovverket. Blant de viktigste endringene er vedtakelsen av Grunnloven § 108 og sameloven.
Språket er svært viktig for kulturen, og det er blitt påpekt at uten språket vil samene miste sitt
”viktigste kulturelle særpreg”.179 Å ta vare på språket vil derfor være et av de viktigste tiltakene for sørge for at den samiske kulturen lever videre. Å ta vare på språket innebærer blant annet å sørge for at språket utvikles og videreformidles fra de eldre generasjonene til barn og ungdom. Denne prosessen er blitt vanskeliggjort gjennom fornorskningspolitikken som medførte at mange barn ikke lærte det samiske språket, og derfor ikke er i stand til å snakke det med egne barn. Mange samiske barn er derfor avhengige av å få god språkopplæring utenfor hjemmet for at de selv skal kunne benytte språket gjennom livet.
Det er blitt gjort mye for å sørge for at barn og unge får mulighet til å lære samisk utenfor hjemmet. Et av de viktigste tiltakene er opprettelsen av forvaltningsområdet for samisk språk.
Barn som bor i forvaltningsområdet skal for eksempel ha mulighet til å gå i samisk barnehage180 og kan velge å ha undervisning på samisk i grunnskolen.181
Utenfor forvaltningsområdet har alle samiske barn rett til opplæring i samisk i grunnskolen.
Vi har også vært innom sameloven § 3-8 og fastslått at også barn under grunnskolen må ha rett til opplæring i samisk selv om de ikke bor i forvaltningsområdet.182 Det er imidlertid vanskelig å få oppfylt denne rettigheten ettersom det ikke er regulert i lovverket hvem som har plikt til å tilby slik opplæring.
Det er fastslått blant annet av samisk språkutvalg at et samisk barnehagetilbud ville være den beste måten å øke antall samiske språkbrukere. 183 Det kan derfor argumenteres for at det burde innføres en rett til å gå i samisk barnehage eller på samisk avdeling uansett hvor i landet man bor. En slik rett følger imidlertid ikke av dagens lovverk.
Et annet problem med dagens lovverk er at man ikke har rett til opplæring på samisk i videregående skole,184 selv om man har hatt opplæring på samisk gjennom hele grunnskolen.
179 Ot.prp. nr. 60 (1989-1990) s. 7
180 barnehageloven § 8 tredje ledd, første punktum
181 Opplæringslova § 6-2 første ledd
182 Se kapittel 6
183 NOU 2016:18 s. 21, 25, 48, 68, 100, 106, 249
184 Opplæringslova § 6-3 første ledd
46
Det er dessuten kun samer som har rett til opplæring i samisk i videregående skole, noe som innebærer at andre barn som har hatt samiskopplæring i grunnskolen ikke vil kunne fullføre opplæringen. De vil heller ikke ha rett til samiskopplæring i voksen alder, ettersom sameloven
§ 3-8 kun gir rett til samiskopplæring for de som ikke har hatt rett til slik opplæring i skolen.185
Dette er en åpenbar svakhet ved lovverket. For å styrke det samiske språket er det viktig at flest mulig behersker det. Også ikke-samer som viser interesse for det, bør oppmuntres til å lære seg det samiske språket, og ikke risikere at opplæringen blir avsluttet idet de begynner på videregående skole. De ville for eksempel være til stor nytte dersom de fikk full opplæring i samisk og senere utdannet seg til lærere eller barnehagelærere. Ved å tilby samiskopplæring til flere ville man derfor løse mange av de praktiske utfordringene knyttet til samiskopplæring som man står overfor i dag.
Som vi har sett blant annet ved gjennomgang av rapportene fra fylkesmennene, er det også en del lovbrudd ved gjennomføringen av samiskopplæring, og det er grunn til å tro at en del feil ikke blir fanget opp ettersom det har vært svært få klager på dette området. 186 I barnehagen har ikke foreldre engang mulighet til å klage på tilbudet til samiske barn. De fleste fylkesmennene utfører dessuten tilsyn med kommunenes og fylkeskommunenes oppfyllelse av språkreglene nokså sjeldent, noe som øker risikoen for at feil ikke blir fanget opp.
Det er blitt gjort mye for å styrke samisk språk de siste årene, men dersom målet er at samiske barn uten samiskspråklige foreldre skal ha mulighet til å lære seg et fullverdig samisk språk, er det langt igjen. Dette gjelder ikke minst utenfor forvaltningsområdet. For at barna gjennom hele livet skal ha glede og nytte av språket i hverdagen, og selv bidra til å styrke og utvikle det, er det imidlertid svært viktig at de lærer språket så godt at de føler seg komfortable med å bruke det på alle arenaer, både muntlig og skriftlig, privat og i det offentlige rom.
For at den samiske folkegruppe skal kunne ”sikre og utvikle” sitt språk og sin kultur i tråd med Grunnloven § 108, er derfor av sentral betydning at lovgiver tar tak i en del av de problemene som er beskrevet i det foregående, og på den måten gir barna de beste forutsetninger for å bli aktive språkbrukere.
185 Se kapittel 6.1
186 NOU 2016:18 s. 195
47
11 Litteraturliste
11.1 Lov- og forarbeidsregister
Norsk lovgivning
1814 Lov 17. mai 1814 Kongeriket Norges Grunnlov (Grunnloven)
1889 Lov 26. juni 1889 nr. 1 om Folkeskolen paa Landet [folkeskoleloven]
1967 Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
1969 Lov 13. juni 1969 nr. 24 om grunnskolen (grunnskolelova) 1975 Lov 13. juni 1975 nr. 42 Endringslov til grunnskoleloven
1980 Lov 11. april 1980 nr. 5 om målbruk i offentleg teneste (mållova) 1981 Lov 8. april 1981 nr. 7 om barn og foreldre (barnelova)
1987 Lov 12. juni 1987 nr. 56 om Sametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven)
1990 Lov 21. desember 1990 nr. 78 om endringer i sameloven av 12. juni 1987 nr.
68, grunnskoleloven av 13. juni 1969 nr. 24 og domstolloven av 13. august 1915 nr. 5
1998 Lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova)
1999 Lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven)
2005 Lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager (barnehageloven) 2007 Lov 15. juni 2007 nr. 40 om reindrift (reindriftsloven)
2009 Lov 19. juni 2009 nr. 95 om voksenopplæring (voksenopplæringsloven).
48 Forarbeider
Indst. O. II A (1889) Indstilling fra Kirkekomiteen angaaende den Kongelige Proposition til Lov om Folkeskolen paa Landet.
Innstilling fra komiteen til å utrede samespørsmål, 1959
Innst. O. XIV (1968-1969) Innstilling fra Kirke- og undervisningskomiéeen om lov om grunnskolen
Ot.prp. nr. 52 (1978-1979) Lov om målbruk i offentleg teneste
Ot.prp. nr. 60 (1989-1990) Samisk språk. Lov om endringer i I) Lov 12. juni 1987 nr. 56 om Sametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven). II) Lov 13. juni 1969 nr. 24 om grunnskolen. III) Lov 13. august 1915 nr. 5 om domstolene.
Ot.prp. nr. 36 (1996-1997) Om lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova)
Ot.prp. nr. 72 (2004-2005) Om lov om barnehager (barnehageloven) NOU 2012:1 Til barnas beste
NOU 2016:18 Hjertespråket
Forskrifter
1992 Forskrift 31. mars 1992 nr. 204 om rett til opplæring i samisk 2005 Forskrift 17. juni 2005 nr. 657 om område for samisk språk 2006 Forskrift til opplæringslova 23. juni 2006 nr. 724
2017 Forskrift 22. juni 2017 nr. 1049 om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager
Internasjonale konvensjoner
SP De forente nasjoners internasjonale konvensjon 16. desember 1966 om sivile og politiske rettigheter (SP)
49
Barnekonvensjonen De forente nasjoners internasjonale konvensjon 20. november 1989 om barnets rettigheter (barnekonvensjonen)
11.2
Litteraturliste LitteraturAndenæs, Mads Henry. Rettskildelære, 2. utgave, Oslo: M.H. Andenæs, 2009 Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Handlingsplan for samiske språk (2009)
Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Rapport fra gjennomgang av samelovens språkregler (2014)
Sametinget. Sametingsmelding om samisk barnehagetilbud (2013)
Skogvang, Susann Funderud. Samerett, 2. utg., Oslo: Universitetsforlaget, 2009
Rapporter
Fagleg analysegruppe for samisk statistikk. Samiske Tall Forteller 8. (2015) Fagleg analysegruppe for samisk statistikk. Samiske Tall Forteller 9. (2016)
Fylkesmannen i Finnmark. Endelig tilsynsrapport, Samisk opplæring, Alta kommune - Alta ungdomsskole (2016)
Fylkesmannen i Finnmark. Endelig tilsynsrapport, Samisk tilsyn, Finnmark fylkeskommune, Alta videregående skole (2013)
Fylkesmannen i Finnmark. Endelig tilsynsrapport, Samisk opplæring, Kautokeino kommune - Kautokeino barneskole og Kautokeino ungdomsskole (tilsyn åpnet 2015)
Fylkesmannen i Finnmark. Endelig tilsynsrapport, Samisk opplæring, Porsanger kommune - Lakselv skole (tilsyn åpnet 2014)
Fylkesmannen i Nordland. Endelig tilsynsrapport, Samiske elevers rettigheter etter opplæringsloven, Evenes kommune (2014a)
Fylkesmannen i Nordland. Endelig tilsynsrapport, Samiske elevers rettigheter etter opplæringsloven, Narvik kommune (2014b)
50
Fylkesmannen i Nordland. Endelig tilsynsrapport, Samiske elevers rettigheter etter opplæringsloven, Rana kommune (2014c)
Fylkesmannen i Nordland. Endelig tilsynsrapport, Samiske elevers rettigheter etter opplæringsloven, Saltdal kommune (2014d)
Fylkesmannen i Nord-Trøndelag. Endelig tilsynsrapport, Kommunens forvaltning av samiske barn i barnehagen og samiske elevers rettigheter, Namdalseid kommune (2015)
Fylkesmannen i Oslo og Akershus. Endelig tilsynsrapport, Samiske elevers rettigheter etter opplæringsloven, Oppegård kommune (2012a)
Fylkesmannen i Oslo og Akershus. Endelig tilsynsrapport, Samiske elevers rettigheter etter opplæringsloven, Oslo kommune (2012b)
Fylkesmannen i Oslo og Akershus. Endelig tilsynsrapport, Samiske elevers rettigheter etter opplæringsloven, Rælingen kommune (2012c)
Fylkesmannen i Oslo og Akershus. Endelig tilsynsrapport, Samiske elevers rettigheter etter opplæringsloven, Skedsmo kommune (2012d)
Fylkesmannen i Oslo og Akershus. Endelig tilsynsrapport, Samiske elevers rettigheter etter opplæringsloven, Ås kommune (2012e)
Solstad, Karl Jan, Balto, Áila Márge Varsi, Nygaard, Vigdis et al. Samisk språkundersøkelse 2012, NF-rapport nr. 7, 2012.
Nettsider
Fylkesmannen.no. Om oss. (2012) https://www.fylkesmannen.no/Om-oss/ [sitert 19. oktober 2017]
Gaski, Harald, Berg-Nordlie, Mikkel. Samer. (2017), https://snl.no/samer [sitert 5. oktober 2017]
Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Høring om Røros som del av forvaltningsområdet for samisk språk (2017), https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/horing-om-roros-som-del-av-forvaltningsomradet-for-samisk-sprak/id2569771/ [sitert 26. september 2017]
51
Paulsen, Simon Piera. Færre vil lære samisk når man møter motstand. (2017) https://www.nrk.no/sapmi/_-faerre-vil-laere-samisk-nar-man-moter-motstand-1.13702865 [sitert 28. september 2017]
Samisk videregående skole, Karasjok. Hjem. http://www.sami.vgs.no/index.php/no/ [sitert 27.
oktober 2017]
Samisk videregående skole og reindriftsskole. Om skolen.
http://www.samisk.vgs.no/index.php/om-skolen [sitert 27. oktober 2017]
Universitetet i Bergen og Språkrådet. Bokmålsordboka, ”likeverdig”. (2017), http://ordbok.uib.no/perl/ordbok.cgi?OPP=likeverdig&ant_bokmaal=5&ant_nynorsk=5&beg ge=+&ordbok=begge [sitert 5. oktober 2017]
Universitetet i Bergen og Språkrådet. Bokmålsordboka, ”likestilt”. (2017),
http://ordbok.uib.no/perl/ordbok.cgi?OPP=likestilt&ant_bokmaal=5&ant_nynorsk=5&begge=
+&ordbok=begge [sitert 7. november 2017]
Utdanningsdirektoratet. Rammeverk for samisk fjernundervisning. (2015), https://www.udir.no/laring-og-trivsel/samisk/rammeverk-for-fjernundervisning/ [sitert 28.
september 2017]
Vigo. Statlige skoler. https://www.vilbli.no/nb/nb/no/statlige-skoler/a/025483/ [sitert 27.
oktober 2017]