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A relação jurídica internacional brasileira sobre tratados está embasada na Convenção sobre Tratados de Havana, na Convenção sobre Direito dos Tratados de Viena e na Convenção sobre Direito dos Tratados entre Estados e Organizações Internacionais ou entre Organizações Internacionais de 1986.

O Brasil ratificou a Convenção de Havana, de 1928, por meio do Decreto n. 18.956323, de 22.10.1929. Ainda não o fez quanto à Convenção de Viena, de 1969. De acordo com a Mensagem n. 116, de abril de 1992, o Presidente da República encaminhou o texto desta Convenção ao Congresso Nacional. Ela foi aprovada na Comissão de Relações Exteriores da Câmara dos

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Convenção de Havana, 1928, art. 17.

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BAHIA, op. cit., p. 157-158.

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BRASIL. Decreto n. 18.956, de 22 de outubro de 1929. Promulga seis convenções de Direito Internacional Público, aprovadas pela Sexta Conferência Internacional Americana. Disponível em:

Deputados e transformada no projeto de Decreto Legislativo n. 214/1992 e encontra-se pronto para a ordem do dia desde 28.10.1995, como consta no DCN de 28.10.1995, S. I, p. 3.386.

As Constituições brasileiras sempre se utilizaram das expressões ad referendum ou referendo para designar a permissão posterior do Congresso Nacional em relação à assinatura e anterior à ratificação do acordo levada a efeito pelo Chefe do Poder Executivo. Como exceção está em adquirir obrigações financeiras que a autorização é sempre anterior à realização do ato pelo Presidente da República, conforme o art. 52, V, da CF/1988, que diz competir privativamente ao Senado Federal autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios324.

A competência ad referendum do Congresso limita-se à aprovação ou rejeição do texto convencional, não sendo admissível qualquer interferência no seu conteúdo; em especial, não permite emendas. Assentindo o Poder Legislativo com a assinatura do tratado internacional, por meio do Decreto Legislativo, dão-se poderes ao Presidente da República para ratificar a assinatura já depositada, ou mesmo aderir se já não o tenha feito.

Enquanto cabe ao Poder Executivo presidir a política externa, ao Legislativo cumpre exercer o controle dos atos executivos, uma vez que àquele incumbe à defesa da Nação no cenário internacional. Por importar no comprometimento da soberania nacional, não pode o tratado produzir efeitos se não for seguido de referendo do Congresso, que representa a vontade nacional. O Presidente da República, com a competência privativa que lhe dá a Carta Magna não age, assim, por delegação do Congresso, mas por direito próprio. Portanto, os tratados internacionais, para que sejam incorporados ao ordenamento interno − ratificados e posteriormente promulgados −, necessitam da prévia aprovação parlamentar325.

Os poderes constitucionais que revestem o Executivo são por esse amplamente exercitáveis à luz singular da ordem jurídica nacional, mesmo no que diz respeito ao relacionamento diplomático ordinário. Quando se trata de legislar internacionalmente, de envolver no contexto outra soberania, assumindo perante esses compromissos regidos pelo direito das gentes e apoiados na regra pacta sunt servanda, não há como agir à revelia da

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MEDEIROS, Antônio Paulo Cachapuz de. As operações com o FMI e a competência privativa do Senado Federal. In: SILVA, Roberto Luiz; MAZZUOLI, Valério de Oliveira (Coord.). O Brasil e os acordos

econômicos internacionais: perspectivas jurídicas e econômicas à luz dos acordos com o FMI. São Paulo:

Editora Revista dos Tribunais, 2003. p. 65-73. p. 72-73.

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KHOURY, Laila José Antônio. A troca de informações e a redução da evasão e da elisão tributária

internacional. Brasília. 2006. 190 f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade Católica de Brasília,

norma específica, que exige a combinação da vontade dos poderes Legislativo e Executivo, independentemente da importância do tratado ou de qualquer outro elemento quantitativo326.

O trâmite do tratado internacional começa com a sua remessa ao Congresso Nacional, para que o examine e, se assim julgar conveniente, aprove-o. Faz-se por mensagem do Presidente da República, acompanhada do inteiro teor do compromisso e da exposição de motivos que a ele, Presidente, o ministro das Relações Exteriores terá endereçado. Essa mensagem é capeada por um aviso do ministro chefe do Gabinete Civil ao primeiro secretário da Câmara dos Deputados − visto que, tal como nos projetos de lei de iniciativa do Governo, ali, e não no Senado, tem curso inicial o procedimento relativo aos tratados internacionais327.

A matéria é discutida e votada separadamente; primeiro na Câmara, depois no Senado. A aprovação do Congresso implica, nesse contexto, o consentimento de uma e outra das duas Casas. Ressalte-se que a eventual desaprovação no âmbito da Câmara dos Deputados põe termo ao processo, injustificando levar a questão ao Senado em tais circunstâncias.

Tanto a Câmara quanto o Senado possuem comissões especializadas ratione materiae, cujos estudos e pareceres antecedem à votação em plenário. O exame do tratado internacional costuma envolver, numa e noutra Casa, pelo menos duas das respectivas Comissões: a de Relações Exteriores e a de Constituição e Justiça. O tema convencional determinará, em cada caso, o parecer de comissões outras, como as de finanças, economia, indústria e comércio, segurança nacional, minas e energia. A votação em plenário requer o quorum comum de presenças − a maioria absoluta do número de deputados ou de senadores −, devendo manifestar-se em favor do tratado a maioria absoluta dos presentes328.

O êxito na Câmara e, em seguida, no Senado, significa que o compromisso foi aprovado pelo Congresso Nacional. Incumbe formalizar essa decisão por meio de um decreto legislativo, promulgado pelo presidente do Senado Federal, que o faz publicar no Diário Oficial da União (DOU). Para a ratificação e entrada em vigor no âmbito internacional, efetua-se a necessária troca de notificações para os tratados bilaterais e para os multilaterais o depósito da carta junto ao organismo indicado previamente.

Uma vez integrado na ordem jurídica internacional, cumpre incorporá-lo ao sistema interno por meio de decreto assinado pelo Presidente da República. Com a publicação, os tratados internacionais passam a ter a potencialidade de revogar as disposições legislativas

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REZEK, Francisco. O Tratado Internacional na Ordem Jurídica do Brasil. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva; CAMPOS, Diogo Leite de (Coord.). O Direito Contemporâneo em Portugal e no Brasil. São Paulo: Saraiva, 2004. p. 61-104. p. 80.

327 _{Ibid., p. 93.} 328

contrárias e de se sobrepor a toda e qualquer normatividade anterior conflitante. Outros atos internacionais que não se revestem da qualidade de tratados, como exemplo, os contratos administrativos internacionais, não terão este vigor na ordem jurídica interna329.

Segundo Saulo Bahia330, no caso de reservas a tratados internacionais devem ser verificadas pelo Congresso Nacional − quando causarem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional −, com competência exclusiva para autorizá-las − propostas pelo ou ao Brasil. Caso o controle inexista, estará permitindo que o Executivo, isoladamente, promova alterações dos efeitos jurídicos de acordos externos.

No que diz respeito à suspensão de tratado por impossibilidade fática ou jurídica quanto ao seu não cumprimento, pela ruptura de relações diplomáticas ou consulares, inexecução por uma das partes, guerra ou mudança fundamental das circunstâncias, pode passar ao largo do controle pelo Congresso Nacional com fulcro na competência exclusiva assegurada pelo artigo 49, I, da CF/1988. Isso porque, em todos esses casos, ocorre o concurso de eventos alheios à mera intenção unilateral de suspender o tratado.

Sobre o instituto da denúncia, a intervenção do Congresso é dispensável. Relembrando que o Executivo pode deixar de confirmar tratado aprovado pelo Congresso, como também, após ratificá-lo, denunciá-lo. De qualquer modo, é costume brasileiro, ao receber comunicação de denúncias de acordos que é parte, ou quando as realiza, promover a publicidade por meio de decreto oriundo do Executivo.

Os acordos internacionais sobre a previdência social necessariamente percorrem os trâmites especificados para os demais tratados com outros países ou organismos internacionais.