2 TEORETISKE PERSPEKTIVER
2.1 A LLMENNKRINGKASTEREN NRK
A Carta Magna monárquica preconizava a instituição de socorros públicos para quem deles necessitasse, em seu art. 179, XXXI. Em consonância com o art. 102, XI, Sua Majestade podia conceder “recompensa de serviços feitos ao Estado, dependendo das mercês pecuniárias de aprovação da Assembléia Geral”176. Em 10.1.1835, foi criado o Monte-pio Geral da Economia dos Servidores do Estado (Mongeral)177, primeira entidade de previdência privada no Brasil. Caracterizava-se por ser um sistema mutualista, no qual os associados contribuíam para um fundo que garantiria a cobertura de certos riscos, mediante a repartição dos encargos com todo o grupo.
3.3.2 A Constituição de 1891
Esta Constituição introduziu na legislação brasileira o termo “aposentadoria”, quando determina no art. 75: “A aposentadoria só poderá ser dada aos funcionários públicos em caso de invalidez no serviço da Nação”178. Era uma prestação que não necessitava de contrapartida.
175
MARTINEZ, Wladimir Novaes Martinez. A problemática brasileira de previdência social: principais propostas em discussão no Brasil. Palestra proferida dia 14.5.1992, em Brasília, no Seminário Internacional sobre Previdência Social, promovido pela Organização Internacional do Trabalho (OIT). Disponível em: <HTTP://www.redebrasil.inf.br/0doutrina/00default.htm>. Acesso em: 24 dez. 2008.
176
BRASIL. Constituição (1824). Constituição Política do Império do Brasil, de 25 de dezembro de 1824.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao24.htm>. Acesso em: 28 set. 2008.
177
Fundaram por decreto o Monte-pio Geral de Economia dos Servidores do Estado, Aureliano de Sousa e Oliveira Coutinho, Ministro dos Negócios da Justiça e dos Estrangeiros e os Regentes Brigadeiro Francisco de Lima e Silva e Deputado João Bráulio Moniz.
178
BRASIL. Constituição (1891). Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao91.htm>. Acesso em 28 set. 2008.
Foi sob a vigência dessa Carta que ocorreram conquistas valorosas pertinentes à função social do trabalho delegando competência ao Congresso Nacional para legislar sobre o direito do trabalho. A criação do Conselho Nacional do Trabalho vinculado ao Ministério da Agricultura, Indústria e Comércio, dando base para avanços na legislação previdenciária, ainda vinculada à ocupação profissional, especialmente a condição de empregado179.
O conteúdo da legislação infraconstitucional previdenciária é indispensável para a execução do que foi estabelecido na Lei Fundamental, considerando que, não só no Brasil, mas para o complexo sistema jurídico ocidental, as constituições trazem os traços básicos e gerais, cabendo às leis, decretos e regulamentos operacionalizar o que foi idealizado pelo constituinte. Cabe destaque no ordenamento brasileiro dois instrumentos legais balizadores da previdência social e que influenciaram as decisões posteriores, a Lei Eloy Chaves e a Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS).
Eloy de Miranda Chaves, engenheiro e deputado paulista do Partido Republicano Paulista (PRP), após visitar os traços gerais ferroviários argentinos, apresentou projeto de lei, resultando no Decreto Legislativo n. 4.682180, de 24.1.1923, conhecido como Lei Eloy Chaves. Foi a primeira norma a instituir no Brasil a previdência social, com a criação da Caixa de Aposentadoria e Pensão dos Ferroviários, em cada ferrovia nacional, custeadas com contribuições da empresa, dos empregados e dos usuários. Previa benefícios de aposentadoria por invalidez e ordinária − equivalente à aposentadoria por tempo de serviço −, a pensão por morte e, também, a assistência médica para os respectivos empregados.
A Lei Eloy Chaves é considerada, pela doutrina dominante, o marco da previdência social no Brasil. Por isso, 24 de janeiro é o Dia da Previdência Social. Apesar de favorecer, inicialmente, somente uma categoria profissional, a dos ferroviários. Em 1926, foi estendida aos empregados portuários e marítimos. Posteriormente, em 1928, os funcionários das empresas de serviços telegráficos e radiotelegráficos passaram a ter direito aos mesmos benefícios.
A lei em comento previa a contribuição facultativa − concebida no fundo mútuo privado Mongeral, de 1835 − e fazia referência ao Decreto Legislativo n. 3.724181
, de 15.1.1919; este, sim, a primeira norma protetiva e veio a inaugurar a legislação acidentária.
179
SIMÕES, Fernando Nunes; MACÊDO, Manoel Moacir Costa. O direito acumulado dos participantes dos
fundos de pensão. Goiânia: Scala Gráfica e Editora, 2006. p. 22-23.
180
Decreto Legislativo n. 4.682/1923.
181
BRASIL. Decreto do Poder Legislativo n. 3.724, de 15 de janeiro de 1919. Regula as obrigações resultantes dos acidentes do trabalho. Disponível em: <https://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/fraWeb? OpenFrameSet&Frame=frmWeb2&Src=/legisla/legislacao.nsf%2FFrmConsultaWeb1%3FOpenForm%26AutoF ramed>. Acesso em: 28 set. 2008.
O marco instituidor perdeu aplicabilidade com as sucessivas legislações previdenciárias, resultando na substituição de todos os seus dispositivos, no entanto preserva o interesse histórico.
3.3.3 A Constituição de 1934
Influenciada pelo movimento político ocorrido em período recente, introduziu várias formas de proteção social, alcançando o trabalhador, a gestante, o idoso e o inválido. Merecem destaque: a) no art. 5º, XIX, “c”, estabelece competência da União para fixar regras de assistência social; b) no art. 10, II, divide a responsabilidade com os estados para “cuidar da saúde e assistência pública” e no inciso V “fiscalização à aplicação das leis sociais”; c) art. 39, inciso 8, “d”, mantém atribuição do Poder Legislativo para disciplinar as aposentadorias; d) o art. 121, registra a proteção ao trabalhador e no § 1º, “h”, determina “assistência médica e sanitária ao trabalhador e à gestante, assegurando a esta descanso, antes e depois do parto, sem prejuízo do salário e do emprego"182.
A principal novidade, apresentada no art. 121, § 1º, “h”, foi a adoção da forma tríplice de custeio – público, patronato e empregado −, com contribuição obrigatória e igual. Os funcionários públicos foram agraciados com prerrogativas não estendidas aos demais trabalhadores. Foi a primeira Constituição a se referir a previdência, embora sem o acompanhamento da palavra social183.
3.3.4 A Constituição de 1937
A Carta de 10.11.1937 é sumaríssima em matéria de direito social, limitando a trocar a palavra previdência por seguro social. Não trouxe melhoramento nos direitos trabalhistas, provavelmente devido ao deficit democrático imposto às instituições nacionais. A positivação da matéria estava contida em duas alíneas do art. 137:
m) instituição de seguros de velhice, de invalidez, de vida e para os casos de acidentes de trabalho;
182BRASIL. Constituição (1934). Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao34.htm>. Acesso em: 28 set. 2008.
183 MARTINEZ, Wladimir Novaes. Curso de direito previdenciário, tomo I: noções de direito previdenciário.
n) as associações de trabalhadores têm o dever de prestar aos seus associados auxílio ou assistência, referentes às práticas administrativas ou judiciais relativas ao seguro de acidentes de trabalho e aos seguros sociais184.
Ao referir-se à subsistência mínima para os cidadãos, artigo 127 alude ao direito dos pais miseráveis de invocar o auxílio e a proteção do Estado para o sustento e educação da sua unidade familiar. No artigo 136, declara a importância da atividade profissional regular como um patrimônio da sociedade “trabalho é um dever social”.
3.3.5 A Constituição de 1946
As mudanças começaram com a substituição da expressão seguro social por previdência social, no art. 157. Em seu inciso XVI, trata do custeio para os benefícios, onde à “previdência, mediante contribuição da União, do empregador, do empregado, em favor da maternidade e contra as consequências da doença, da velhice, da invalidez e da morte”. O inciso XVII privilegia a proteção acidentária com a “obrigatoriedade da instituição do seguro pelo empregador contra os acidentes de trabalho”185.
O período compreendido entre 1923 e 1959 foi de grande produção legislativa sobre a previdência social, especialmente pela proliferação dos institutos de pensões e aposentadorias. Em 1960 houve a unificação para uma lei orgânica tecnicamente inovadora que harmonizou os interesses das diversas categorias profissionais.
Houve a necessidade de convergência dos sistemas previdenciários, com a introdução de regras claras. O agrupamento legal foi implementado pela Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS), por meio da Lei n. 3.807186, de 26.8.1960, fruto de longo debate legislativo, iniciado quatro anos antes, tornando marco no direito previdenciário, tem natureza organizacional e geral. Com a fusão dos Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAP), exceto o Instituto de Pensão e Assistência dos Servidores do Estado (IPASE), em razão dos problemas de deficit financeiro em vários dos institutos classistas, foi necessário criar um
184
BRASIL. Constituição (1937). Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 10 de novembro de 1937. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao37.htm>. Acesso em: 28 set. 2008.
185
BRASIL. Constituição (1946). Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao46.htm>. Acesso em: 28 set. 2008.
186
BRASIL. Lei n. 3.807, de 26 de agosto de 1960. Dispõe sobre a Lei Orgânica da Previdência Social. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 5 set. 1960. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/QUADRO/1960-1980.htm>. Acesso em: 28 set. 2008.
órgão gestor, fazendo surgir à autarquia federal Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), instituído pelo Decreto-Lei n. 72187, de 21.11.1966.
A partir de então, o estudo da evolução de qualquer tema previdenciário tem, no mínimo, no texto da LOPS o seu ponto de partida. Constituindo, também, referência para a universalização de cobertura, abrangendo praticamente todos os que exerciam atividades remuneradas urbanas. Foram incorporados os autônomos, avulsos e empresários. Os benefícios, serviços, custeio e respectivas alíquotas foram uniformizados.
A legislação infraconstitucional da previdência social brasileira foi abundante, umas normas tiveram seu valor circunscrito a determinado período, outras foram se aperfeiçoando e permanecem vigentes como a aposentadoria por tempo de contribuição. A síntese das principais normasencontra-se no Apêndice A.
3.3.6 A Constituição de 1967
Esta Constituição trouxe de contribuição, para o aperfeiçoamento do sistema previdenciário, a precedência do custeio em relação à criação de novos benefícios (art. 158, § 1º). Assim, toda vez que o legislador introduzir prestações que demandem aportes financeiros dos cofres públicos, obrigatoriamente, deverá indicar a fonte para sustentar o gasto.
Com indicativo de uma economia de mercado, preocupada com a estabilidade no consumo, pela primeira vez, aparece o seguro-desemprego, sendo efetivamente implementado em 1986 com recursos exclusivos do Tesouro Nacional. Só a partir de 1988, passou a ter custeio garantido.
O artigo 158, XX, traz o reconhecimento do fato social de que a mulher estava definitivamente compondo a força de trabalho e assegura a aposentadoria à profissional “aos trinta anos de trabalho, com salário integral”188, consolidando o processo de industrialização, como a categoria do operariado e a inclusão feminina na ocupação remunerada.
187
BRASIL. Decreto-Lei n. 72, de 21 de novembro de 1966. Unifica os Institutos de Aposentadoria e Pensões e cria o Instituto Nacional de Previdência Social. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 22 nov. 1966. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/1965-1988/_quadro.htm>. Acesso em: 28 set. 2008.
188
BRASIL. Constituição (1967). Constituição da República Federativa do Brasil, de 24 de janeiro de 1967. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao67.htm>. Acesso em: 28 set. 2008.
3.3.7 A Constituição de 1988
Somente a partir da promulgação desta Constituição, a seguridade social foi finalmente positivada na Lei Fundamental. Está desenvolvida em três distintas situações: a) nos artigos. 40, 194 a 204; b) em diversos artigos esparsos, notadamente no Título II – Dos Direitos e Garantias Fundamentais, Capítulo II – Dos Direitos Sociais e, c) nas Disposições Transitórias189.
O trio − saúde, previdência e assistência social – está localizado no Título VIII, Capítulo II, Seções II a IV. Assuntos correlatos, como os do direito do trabalho, encontram-se nos artigos 6º a 8º. A essência da seguridade social está nos artigos 194 a 204190.
O Capítulo II – Da Seguridade Social divide-se em três seções, e nos arts. 194 e 195, antecedendo-as, são registradas as diretrizes básicas, as fontes de custeio e as prestações programadas nas divisões respectivas. O art. 195 trata da receita, revelando sua intenção de estabelecer a implantação da técnica protetiva em bases financeiras universais191.
Em cada uma das seções, inicia nominando o direito assegurado pela Constituição, após a concentração de objetivos e, logo a seguir, são fixados os princípios por espécies, restando esquecido, dos benefícios importantes, tão-somente o auxílio-doença.
Com a Emenda Constitucional n. 20/98192 ocorreram profundas alterações no que se refere à previdência social, restando transformações nos arts. 40 (servidor público), 201 (trabalhador da iniciativa privada) e 202 (previdência complementar), com cerca de 100 dispositivos modificados. Dentre outros, pode-se destacar: mudança nos critérios de aposentadoria; extinção da aposentadoria proporcional por tempo de serviço; aproximação do regime dos servidores públicos ao do RGPS; vinculação da receita das contribuições previdenciárias ao pagamento dos benefícios; reformulação das regras da previdência complementar e transposição da aposentadoria por tempo de serviço em por tempo de contribuição.
Cinco anos depois, aprovou-se a EC n. 41/2003, que sistematizou algumas das alterações já realizadas em face dos servidores públicos, fixação de modo mais rigoroso do teto de remuneração, proventos e pensões. Posteriormente, a EC n. 47/2005193, veio, paulatinamente, com raras exceções, concluir o primeiro grande ciclo de reformas da
189 CF/1988. 190 CF/1988, art. 194-204. 191 CF/1988, art. 194-195. 192 EC n. 20/1998. 193
BRASIL. Emenda Constitucional n. 47, de 5 de julho de 2005. Altera os arts. 37, 40, 195 e 201 da Constituição Federal, para dispor sobre a previdência social, e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 6 jul. 2005. Disponível em:
previdência brasileira, após a Constituição de 1988. Houve uma estabilização normativa o que proporciona maior segurança para os segurados e confiança em investir no empreendimento do regime geral, com regras mais duradouras.
Para substanciar o processo de formação da previdência social serão, a seguir, abordadas as suas fases de formação, consolidação, expansão e redefinição. Percebe-se que estão diretamente alinhadas com a condução das políticas econômicas dos países desenvolvidos ou pelas determinações advindas dos organismos multilaterais direcionadas aos países periféricos, com ênfase nas diversas modificações no custeio e nos benefícios previdenciários.