Lobo (1999, p. 77) ressalta a existência, no Brasil, de uma cultura autoritária na administração pública quanto à avaliação de programas sociais, “que se coloca
como um dos principais obstáculos a suplantar para se ter uma avaliação conseqüente.” Há uma ameaça irreal sentida como possível perda de poder, que se transforma em fator de inibição das práticas avaliativas.
Mas de acordo com Ribeiro (2009), foi nos anos 90 (século XX) que a avaliação se destacou no Brasil, no debate sobre as ações de governo e tendo como foco a crise do setor público e o esforço de organismos internacionais (como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID, por exemplo) para instrumentalizar países no sentido de uma gestão pública mais eficiente e mais efetiva. Concomitantemente a essas questões, havia a implantação da gestão pública, o contexto da globalização econômica e a perda da centralidade do Estado no processo de produção de bens e de serviços.
Ao longo dos tempos, os objetivos da avaliação foram relacionados à busca da racionalidade no processo de formulação e da respectiva alocação de recursos públicos. Porém, esses objetivos podem sofrer alguma variação, a depender da tendência política dos atores que se encontram no poder, os quais podem tanto se situar em um polo conservador (ressaltando a eficiência na redução de custos), como em outro, enfatizando a efetividade dos serviços visando à promoção da melhoria de vida dos beneficiários. Mais recentemente, a avaliação também se preocupa com a qualidade dos benefícios a serem alcançados, em detrimento da valorização de métodos quantitativos (WEISS, 1998).
Para se definir a avaliação, deve-se levar em conta sua finalidade básica, isto é, aquilo que deve ser analisado e as atividades que são necessárias à respectiva realização. Uma avaliação pode produzir julgamentos de valor sobre o que está sendo avaliado, pode determinar o valor de um programa ou de partes dele. Worthen et al. (2004, p. 57) explicam que há avaliações mal planejadas, mal executadas ou impróprias, destacando a importância das práticas avaliativas, cuja melhora deve ocorrer para que as avaliações surtam os efeitos desejados. Segundo esses autores, o “verdadeiro problema da avaliação é sua frequência e magnitude”.
A avaliação não deve ser concebida como uma atividade isolada e autossuficiente. Ela faz parte do processo de planejamento da política social, gerando uma retroalimentação que permite escolher entre diversos projetos de acordo com sua eficácia e eficiência. Também analisa os resultados obtidos por esses projetos, criando a possibilidade de retificar as ações e reorientá-las em direção ao fim postulado (COHEN; FRANCO, 1994, p. 73).
A avaliação pode ter finalidades diferentes, a depender a etapa que vai ser avaliada. Uma avaliação da gestão e do funcionamento de programas enfoca seu funcionamento e tem como função principal verificar, por exemplo, se a população- alvo do programa está sendo atendida, se o cronograma está de acordo com o planejado e se há eficiência na alocação dos recursos (NEPP, 1999).
Porém, Kanté (2009) explica que a avaliação não é uma etapa final da implementação de projetos. É uma atividade a ser realizada em qualquer fase do processo (planejamento, implementação, controle), observando-se cada resultado, corrigindo-se os rumos ou ajustando-se os procedimentos a partir dele, se necessário.
Os programas sociais justificam a realização de avaliações permanentes e de forma ampla, não só do ponto de vista econômico. Embora os programas sociais geralmente suscitem avaliações comprometidas, também se observa que elas se alternam nos focos, como: a) preocupações apenas com os resultados e impactos sociais desejados; b) restrições de recursos por questões legítimas, mas limitadas a entendimentos determinados. Muitas vezes, problemas de gerenciamento de programas sociais dão à avaliação uma importância significativa, fazendo com que ela assuma uma condição de instrumento central, indispensável à gestão (MARINHO; FAÇANHA, 2001).
Nesse sentido, são ressaltadas as seguintes características em relação aos programas sociais: a) eles geralmente são concebidos e desenvolvidos atender a “objetivos genéricos, múltiplos, e de difícil verificação a priori,” no que se refere às poucas possibilidades de sua identificação, das dificuldades de sua descrição detalhada e da identificação de sua hierarquia; b) a descentralização operacional dos programas exige montagens organizacionais e administrativas complexas, ou seja, os objetivos vão ser implementados por agentes que são complexos em si mesmos, levando à previsão de problemas de coordenação, às vezes de difícil superação; c) na maioria das vezes, as normas de financiamento não são integradas em consonância com os objetivos, “inclusive pelas dificuldades de mensuração dos objetivos dos programas” (como dito antes), limitando o poder de incentivo dos mecanismos de financiamento; d) geralmente, a vigência dos programas sociais vai além dos anos fiscais e orçamentários correspondentes, aspecto que causa restrição aos programas, que entram em “disputas periódicas por verbas”, por um
lado e, por outro, submete-os aos mecanismos de controle governamental (MARINHO; FAÇANHA, 2001).
A avaliação dos programas foi vista por Cohen e Franco (1994) como um dos fatores fundamentais ao alcance de sua efetividade, junto com o avanço no conhecimento técnico, a realização de diagnósticos adequados e a melhoria dos sistemas de informação.
Vedung (1997) inclui a avaliação na perspectiva da gestão por resultados, explicando que três pontos são fundamentais para uma boa prática gestora, em relação às políticas públicas: a fixação de objetivos claros, a participação na adoção de decisões e um esquema de retroinformação objetivo dos resultados alcançados. Nesse tipo de gestão, cuja característica é verificar se os resultados previstos foram alcançados e se podem ser comparados aos de programas com objetivos similares, o mecanismo de avaliação das políticas públicas tem uma dupla função: enviar sinais dos resultados esperados aos agentes e proporcionar uma retroalimentação contínua e sistemática de informações sobre os processos.
A avaliação é uma característica da gestão orientada para resultados. Como é lógico, os resultados que aparecem explicados nas avaliações são importantes. A gestão por resultados se baseia na ideia de feedback contínuo e sistemático aos agentes de informações confiáveis sobre os resultados da política e dos programas. [...] A gestão por resultados é um fruto da filosofia do ”limitar-se a declarar os feitos” (VEDUNG, 1997, p. 50).
Filgueiras (2008) esclarece que os tipos de controle associados às políticas públicas, logo aos programas, são variados: o vertical é feito pela sociedade sobre as organizações públicas e sobre os políticos. A eleição é o meio mais comum de se exercer esse controle; o horizontal é realizado por uma organização pública sobre outra ou outras, envolvendo órgãos detentores do poder em ações que passam da supervisão de rotinas para as sanções legais (controle realizado pelo Ministério Público e pelo TCU). Há também o controle interno e o externo, realizados sobre a administração pública e, ainda, o controle administrativo, que é resultado do poder e do dever de tutela da administração pública sobre seus atos e os de seus agentes. Esse tipo de controle geralmente é feito por um poder hierárquico, como é o caso do controle da CGU sobre os órgãos do Poder Executivo.
Como as ações públicas também podem ser avaliadas na perspectiva da administração pública, pode-se considerar o que diz Kettl (1998) sobre a avaliação de desempenho.
As avaliações de desempenho precisam ocorrer em planos diferentes: no da produção, para poder modelar o comportamento dos administradores e gestores; e no dos resultados, para que possam ser elaboradas políticas consistentes. A avaliação de resultados pode ajudar os administradores a aprimorar suas estratégias; e a avaliação de produção pode oferecer a chave para a explicação de problemas que surjam nos resultados (KETTL, 1998, p. 91).