O Programa Bolsa Família é resultado da trajetória de programas de assistência social dos últimos 40 anos, principalmente após a Constituição Federal de 1988. Nessa trajetória, há elementos comuns a outros paises latino-americanos e também elementos particulares do Brasil. Como em muitos paises latino-
americanos, o Brasil consolidou uma forma de assistência social contributiva3
3 Conceito associado à capacidade individual de contribuir com impostos e tributos.
e excludente, em um sistema que reproduzia as desigualdades sociais. Era um sistema urbano, formal e principalmente “branco”, seguido por vários países vizinhos que copiavam os modelos europeus, programados para sociedades que eram caracterizadas pela exclusão da maioria dos habitantes. A parte da população não contemplada, predominantemente negra ou indígena, era acenada com uma
inclusão futura por meio de sua incorporação paulatina ao mercado do trabalho. Ao longo de vários anos após a Segunda Guerra, apenas a Argentina e o Uruguai se aproximaram da incorporação dessa força ao mercado de trabalho e consequentemente ao acesso a assistência social. No Brasil, o paradigma inclusivo veio com a previdência rural em 1971, que reconheceu as atividades no campo quase que totalmente informais e propiciou a ampliação da proteção social. Com a Constituição de 1988, o sistema brasileiro de proteção social equiparou o status da assistência social ao das políticas sociais (SOARES; SÁTYRO, 2009).
Nesse contexto inserem-se os programas de transferência de renda como o Bolsa Família, objeto deste trabalho.
Programas de transferência de renda condicionados são políticas sociais que exigem o cumprimento de requisitos e aspectos determinantes, cada vez mais utilizadas no combate à pobreza em países em desenvolvimento. Eles têm como objetivo prover as famílias pobres de uma assistência no curto prazo, atenuando a pobreza corrente. Proporcionam investir no desenvolvimento de capital humano através da exigência do cumprimento de condicionalidades para recebimento do
benefício, ao tempo em que, no longo prazo, combate a pobreza futura (RESENDE;
OLIVEIRA, 2008).
Medeiros et al. (2007) explicam que as condicionalidades, também conhecidas como contrapartidas ou corresponsabilidade das famílias, têm como finalidade estimular a demanda por serviços sociais como saúde e educação, consequentemente ampliando o acesso da população mais pobre aos direitos sociais básicos. Para esses autores, em muitos casos, as condicionalidades referentes à educação e à saúde somente reforçam a obrigação legal ou social da família em relação às crianças. Nessa perspectiva,
Se as condicionalidades podem ser desnecessárias, o problema de sua existência pode residir nos custos que seu controle acarreta. Um sistema tempestivo e eficiente de monitoramento de condicionalidades em escala nacional pode implicar custos administrativos importantes, não só para o governo federal, mas, principalmente, para os municípios, encarregados de alimentá-lo periodicamente (MEDEIROS et al, 2007, p.12).
De acordo com a Comisión Económica para América Latina (CEPAL) (2009), os programas de transferência condicionada constituem, atualmente, uma das ferramentas mais usadas no contexto das políticas sociais de combate à pobreza, implementadas pelos governos da América Latina. Esses programas são de caráter
não contributivo e visam, ao mesmo tempo, aumentar o consumo das famílias por meio das transferências de renda (reduzindo a pobreza no curto prazo) e romper com a reprodução desse estado de pobreza, por meio do fortalecimento do capital humano. Desde os anos 90 até hoje, esse tipo de programa é utilizado por 17 paises da América Latina, abrangendo mais de 22 milhões de famílias que correspondem a 101 milhões de pessoas, ou seja, 17% da população da América Latina.
No Brasil, as transferências de renda se tornaram a grande novidade da política nos anos 90. A Constituição de 1998, quando garantiu benefícios assistenciais não-contributivos a idosos e a deficientes, com renda mensal familiar igual ou inferior a ¼ do salário-mínimo, mudou o escopo da política social e o desenho dos programas sociais compensatórios. Esses são diferentes daqueles programas de transferência de renda que vigoraram até o final de 2002 e se constituíam, principalmente, em auxílios financeiros temporários na forma de bolsas, voltados para clientelas específicas e sujeitos à comprovação de renda insuficiente (LAVINAS et al., 2004).
Resende e Oliveira (2008) explicam que programas de transferência de renda têm como principal objetivo reduzir as desigualdades e, portanto, vêm sendo cada vez mais utilizados em países em desenvolvimento. Tais programas se incluem entre os chamados Mininum Income for School Attendance (MISA), cuja finalidade é atenuar a pobreza corrente e combater a pobreza futura, através da participação no sistema de ensino. Alguns desses programas ainda têm como condicionalidades aspectos relacionados à saúde e à alimentação e são chamados, nesse caso, de Conditional Cash Transfers (CCT). Esses vêm sendo amplamente utilizados para se obter melhorias sociais em relação à educação, à saúde e a nutrição de crianças pobres. Como exemplo, podem ser citados: Programa Nacional de Educación, Salud y Alimentacion (Progresa), no méxico; Red de Proteción Social (RPS), na Nicarágua; Famílias em Accion, na Colômbia; o Food-for-Education (FFE), na Índia. No Brasil, o programa Bolsa Escola, foi o primeiro implementado nesse sentido, inicialmente no âmbito municipal, sendo depois federalizado.
Segundo Kerstenetzky (2009), a primeira transferência de renda condicional ocorreu em 1995, em Campinas (SP), sendo seguida pelo Distrito Federal. A partir do governo Lula, os programas nacionais foram consolidados, redefinidos,
ampliados e unificados em um programa nacional de transferência de renda para famílias pobres e que tivessem filhos até 15 anos. É o Programa Bolsa Família.
Os objetivos do Bolsa Família encontram-se descritos no Decreto n.º 5.209, de 17 de setembro de 2004:
Art. 4o Os objetivos básicos do Programa Bolsa Família, em relação aos seus beneficiários, sem prejuízo de outros que venham a ser fixados pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, são:
I - promover o acesso à rede de serviços públicos, em especial, de saúde, educação e assistência social;
II - combater a fome e promover a segurança alimentar e nutricional;
III - estimular a emancipação sustentada das famílias que vivem em situação de pobreza e extrema pobreza;
IV - combater a pobreza;
V - promover a intersetorialidade, a complementaridade e a sinergia das ações sociais do Poder Público.
Kerstenetzky (2009) cita os objetivos do Bolsa Família em duas perspectivas amplas, pressupondo-se daí prazos não tão imediatos:
Em sua criação, esse programa explicitou dois objetivos: reduzir a pobreza e interromper seu ciclo intergeracional. Enquanto o primeiro objetivo seria atendido pelas transferências, o segundo seria alcançado por meio das condicionalidades de educação e saúde: freqüência regular das crianças à escola e participação em programas de orientação nutricional e de assistência preventiva à saúde, especialmente de crianças pequenas e mulheres grávidas (KERSTENETZKY, 2009, p.55).
Para Castro (2007), a fome não é só o processo que causa inanição pela falta de alimento, mas em uma concepção mais moderna, ela representa a falta de qualquer um dos elementos nutritivos indispensáveis à saúde. Essa falta pode ocasionar morte prematura, mesmo que necessariamente não acarrete inanição. A ausência total de alimento sempre foi uma causa importante de mortalidade. Para se comparar, basta ver que a fome tem matado mais gente do que as guerras, e esse número ainda é pequeno em relação ao número dos que vivem em regime alimentar inadequado para manter a saúde e sofrem de doenças causadas pela nutrição. Os objetivos do art. 4o podem ser melhor dimensionados quando o quadro da
pobreza é apresentado em suas diversas faces. De acordo com Monteiro e Coelho (2006), a situação de pobreza pode ser analisada em várias perspectivas e, no Brasil, seu quadro apresentava as seguintes características até 2006:
a) pobreza de renda, avaliada pelo percentual da população que vive com menos de US$ 1 por dia. Comparada à situação de outros países da América
do Sul, a população brasileira é apontada como mais pobre que a do Chile, da Guiana, do Uruguai e da Argentina, empatando com a da Colômbia. Mais pobres do que a população do Brasil são as populações da Bolívia, do Paraguai, da Venezuela, do Equador e do Peru. Por sua vez, a pobreza no Brasil é concentrada na infância e na adolescência. O censo do IBGE de 2000 apontou que 33,5% de famílias da população total vive com até meio salário mínimo;
b) mortalidade infantil, item no qual o Brasil ainda se encontra muito defasado, quanto à sobrevivência de crianças no primeiro ano de vida. Essa taxa é a terceira mais alta da América do Sul (33 por mil nascidos vivos), superior até à de países com menor renda per capita, como Colômbia e Venezuela (18 em cada mil crianças);
c) falta de acesso à água potável, também tendo o Brasil uma taxa mais baixa (89%) que a de países como a Índia e a África do Sul, apesar dos abundantes recursos hídricos naturais. Esse percentual representa um universo de 22,6 milhões de pessoas sem acesso à água potável canalizada. A maior concentração encontra-se no estado do Piauí, onde a falta de acesso da população chega a mais de 40%;
d) falta de saneamento básico, ainda mais restrito que o acesso à água potável. No Brasil, 75% da população têm acesso a esgotamento sanitário adequado. Em relação à América Latina, Cuba tem 98%, o Uruguai 94%, Chile (92%) e Colômbia (86%). Os mais baixos percentuais, fora o Brasil, são os da Bolívia (45%), do Equador (72%) e do Peru (62%);
e) vulnerabilidade, como resultado das carências múltiplas, que torna as famílias de baixa renda, segundo a definição de Cohen (apud MONTEIRO; COELHO, 2006, p. 4),
constituídas por pessoas menos capazes do que outras para garantir suas próprias necessidades e interesses, devido à situação econômica, local de residência, condição de saúde, idade, nível educacional ou outra característica pessoal como raça, etnia ou sexo. A primeira etapa para desenvolver programas de apoio a estes grupos é aumentar a compreensão da magnitude e dimensões do problema, incluindo um reconhecimento maior das causas que determinam suas condições sociais e de saúde, e outras conseqüências de pertencer a um destes grupos, e um entendimento maior de como as políticas públicas podem afetá-los
Kanté (2009) esclarece que os níveis de pobreza no Brasil são reconhecidos no mundo e geram auxílio de entidades internacionais, como por exemplo programas apoiados pelo PNUD da ONU. Para o PNUD, pobre é aquele cuja renda não permite a aquisição de bens que não satisfaçam as necessidades primárias. Dessa forma, os níveis de pobreza são diferentes e estão relacionados com o contexto econômico regional e com os valores necessários à obtenção desses bens. Para Morishita (apud AMARAL, 2010), o problema do Brasil é a má distribuição de renda; o problema não é gerar riqueza, e sim fazer uma distribuição adequada dela. No Brasil, segundo aquele autor, 20% da população mais rica ganha 25% mais que os 20% da população mais pobre, uma diferença que na Holanda, por exemplo, é bem menor, 5%, e na Índia, não atinge 5%. Também no Brasil, 34% da população vivem em estado de pobreza, enquanto o estado de 15% é de extrema pobreza. Conforme Morishita, tecnicamente, “isso significa que esses 15% nasceram pobres vão morrer pobres e seus filhos vão continuar sendo pobres porque, do ponto de vista econômico, eles não conseguem quebrar esse círculo vicioso”.
Nesse sentido, Castro (2007) explica que, no Brasil, o estado de fome e de miséria persiste como resultado, principalmente, dessa concentração de renda, de poder e de propriedade que cria um abismo entre ricos e pobres. A sociedade brasileira se construiu da violência de poucos sobre muitos, do branco sobre o índio e o negro, do senhor sobre o escravo, dos proprietários sobre os trabalhadores.
O Banco Mundial compara internacionalmente a linha de pobreza com base no consumo de bens e de serviços, a um valor médio de US$ 1,00 per capita ao dia, ampliando-se para US$ 2,00 ao dia na América Latina e Caribe. A pobreza nacional nos países em desenvolvimento se baseia na insuficiência de recursos para suprimento das necessidades básicas alimentares (PNUD, 1997).
Comparativamente aos valores do Banco Mundial para a medição da pobreza na América Latina, o Programa Bolsa Família vai além dos US$ 2,00 ao dia per capita. A Lei n. 10.836 de 2004 estabelece como critério de seleção para inclusão no
Bolsa Família, famílias inscritas no Cadastro Único (CadÚnico)4
4 O Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal é um instrumento de identificação e caracterização sócio-econômica das famílias de baixa renda, entendidas como aquelas com renda familiar mensal até meio salário mínimo por pessoa.
capita seja de até R$ 140,00 ao mês. Considerando a cotação de US$ 1,725
Quanto à interrupção do ciclo intergeracional da pobreza (segundo objetivo), o Bolsa Família combate três das principais causas da pobreza, que podem se estender de uma geração a outra: a falta de saúde, a ausência de educação e assistência social.
, aquela renda mínima representa US$ 81,39 ao mês, ou seja, US$ 2,71 ao dia, valor superior ao referenciado pelo Banco Mundial para a América Latina.
Sobre a relação entre educação e pobreza, Silva et al. (2010) afirmam que antes de promover mudanças, a escola pode reproduzir as desigualdades sociais preexistentes, devido à disposições internalizadas, os hábitos, que de início nem sempre coincidem os saberes e as práticas mais valorizados ética e juridicamente. A crença é a de que a ascensão social pela frequência à escola constitui uma variável fundamental para se compreender o nível de investimento feito pelas famílias quando da escolarização dos filhos.
Já a relação entre assistência social e pobreza pode ser observada nas palavras de Iamamoto (2010), segundo as quais há um incentivo à “refilantropização do social”, uma vez que nem sempre os direitos sociais são admitidos, e há uma despolitização do problema social, que é sempre desqualificado como política pública. Soares (citado pela autora) esclarece que, nesse sentido,
A filantropia substitui o direito social. Os pobres substituem os cidadãos. A ajuda individual substitui a solidariedade coletiva. O emergencial e o provisório substituem o permanente. As micro-situações substituem as políticas públicas. O local substitui o regional e o nacional. É o reinado minimalismo do social para enfrentar a globalização da economia. Globalização só para o grande capital. Do trabalho e da pobreza cada um cuida do seu como puder. De preferência, um Estado forte para sustentar o sistema financeiro e falido para cuidar do social (SOARES, apud IAMAMOTO, 2010, p. 4).
Pode-se dizer que, ao priorizar a saúde, a educação e a assistência social, o Programa Bolsa Família combate três dos fatores determinantes da reprodução do ciclo da pobreza, por meio deles promovendo o fortalecimento humano.
Tomando-se como referência a CEPAL (2009), é o fortalecimento do capital humano que cria as condições para se romper com o ciclo da pobreza.
Mas os objetivos do Bolsa Família têm um sentido institucional também, conforme o Decreto n.º 5.209, de 17 de setembro de 2004, em seu parágrafo V :
Art. 4º [...]
V - promover a intersetorialidade, a complementaridade e a sinergia das ações sociais do Poder Público.
Como se observa no citado artigo, os objetivos institucionais do Bolsa Família não se encontram fixados de forma definitiva, uma vez que outros podem ser estabelecidos pelo MDS. Por outro lado, os objetivos específicos do Programa (reduzir a pobreza e interromper seu ciclo intergeracional) se encontram implícitos nos parágrafos I, II, III e IV. A intersetorialidade pode ser observada na operacionalização do Programa.