Reaksjoner på handlingen

Feilutbetalingssaker kan sanksjoneres med en sivilrettslig og strafferettslig reaksjon.

Arbeidskontoret kan reagere på handlingen med en sivilrettslig straff som innebærer utestengning fra dagpengeretten. Og hvis Arbeidsdirektoratet bestemmer seg for å anmelde saken til politiet, kommer den i tillegg opp for domstolen. Som fremstillingen vil vise foregår det hele i trinn, og allerede arbeidskontorets straffeutmåling fokuserer på skyldspørsmålet.

Kontrollformen kan klassifiseres etter Cohens (1994 s. 67) inndeling i ulike måter å utøve sosial kontroll på. Han skiller mellom følgende fire former:

• Erstatningsrettet - hvor oppgjøret fra lovbryteren til offeret er i fokus.

Det fokuseres på konsekvensene av handlingen, ikke skyldspørsmålet og intensjonen bak handlingen. Målet er å fullbyrde forpliktelser mellom skyldneren og offeret.

• Meklende - de involverte parter arbeider sammen for å forhandle fram en løsning.

Målet er å reparere en skadet relasjon.

• Terapeutisk - å hjelpe avvikeren til å endre enten den indre psykiske tilstanden i en psykodynamisk modell eller ytre atferd innenfor en behavioristisk modell.

• Straffende - innebærer påføring av lidelse, og må alltid identifisere et individ som holdes ansvarlig for brudd på en abstrakt lov. Kontrollformen er moralistisk i sin essens, og målet er å straffe en skyldig person ut fra individualpreventive og/eller allmennpreventive begrunnelser.

Siden begge reaksjonene mot dagpengemisbrukeren er moralistiske i formen og medfører påføring av pine, faller de inn under den straffende kontrollformen. Forskjellen mellom den sivilrettslige og strafferettslige sanksjonen er at den sistnevnte medfører at saken overføres fra offeret (etaten) og lovbryteren (dagpengemottakeren) til spesialister i strafferettssystemet.

Som jeg viste i forrige delkapittel ender saksbehandlingen på arbeidskontoret med et vedtak om tilbakekreving og utestengning. Sysselsettingslovens § 36 hjemler etatens mulighet til å reagere med utestengning. Dette vil si utestengning fra retten til dagpenger og fra ytelser etter sysselsettingslovens kapittel III, som er avgrenset til å gjelde kursstønad hjemlet i forskrift av

20.12.96 (Arbeidsmarkedsetaten 1997b s. 6-5)⁹³. Informanten som arbeider med feilutbetalingssaker forteller følgende om forskjellen mellom tilbakebetaling og utestengning:

«Tilbakebetaling er jo tilbakebetaling og ikke straff. Det blir ofte oppfattet som dobbel straff at man får utestengning i tillegg, men det er bare et oppgjør. Og utestenging er den muligheten vi har til å reagere på. Det er den sivilrettslige sanksjonen.»

Vedtak om tilbakekreving fattes med hjemmel i sysselsettingslovens § 35. Stønadsmottakeren må da enten ha utført handlingen med forsett eller uaktsomhet. Forskjellen mellom forsett og uaktsomhet følger vanlige straffeprosessuelle regler. I saksbehandlingsreglene (Arbeidsmarkedsetaten 1997b s. 6-2) beskrives det som at:

«Forsett foreligger når stønadsmottaker med vilje har gitt uriktige/ufullstendige opplysninger, eller med vilje har unnlatt å gi opplysninger. Uaktsomhet foreligger når stønadsmottaker burde forstått at han ga uriktige/ufullstendige opplysninger eller at unnlatelsen av å gi opplysninger førte til feilutbetaling.»

Siden tilbakekreving av stønad ikke defineres som en sanksjon av etaten, kan en feilutbetaling som skyldes arbeidskontoret eller trygdekontoret kreves tilbakebetalt hvis stønadsmottaker burde forstått at utbetalingen skyldtes en feil⁹⁴. Spesielt det om man burde forstått at noe var galt, er vanskelig å bedømme hvis dagpengemottakeren er av en annen oppfatning.

Utgangspunktet for en vurdering av hva stønadsmottaker burde visst er vagt beskrevet i saksbehandlingsrutinene (Arbeidsmarkedsetaten 1997b s. 6-2) som: «(...) opptredenen til en alminnelig fornuftig og samvittighetsfull person i samme situasjon.»

Utestengning krever i motsetning til tilbakebetaling at skyldspørsmålet er avklart, det vil si at det er dagpengemottakeren og ikke arbeidskontoret eller trygdekontoret som er skyld i feilutbetalingen. Men også her likestilles forsettlig og uaktsom overtredelse, og en ansatt i Arbeidsdirektoratet forteller følgende om det:

«Uaktsomhet eller forsett spiller i og for seg ingen rolle. De likestilles fordi det er en mindre lovovertredelse, og da rammes uaktsomhet også. Mange oppfatter nok den terskelen for å være veldig lav siden mange ikke har noe bevisst forhold til at de har misbrukt i ordets rette forstand. Men de kom bare i skade for å glemme, de tenkte ikke på det eller et eller annet.»

93 Det skal derfor ikke gis utestengning fra andre ytelser enn dagpenger og kursstønad, men alltid fra begge.

Dette betyr at hvis dagpengemottakeren går på kursstønad, mister han ved utestengning også retten til dagpenger.

94 Det følger av sysselsettingslovens § 35 første ledd tredje punktum.

Siden utestengningen har en klar strafferettslig karakter og vedtaket er et inngrep av stor betydning for den trygdede, understrekes det i saksbehandlingsreglene (Arbeidsmarkedsetaten 1997b s. 6-4) at det i hvert tilfelle må vurderes nøye hvor lang tid utestengningen skal vare.

På den andre siden er utestengningstidens lengde fastsatt med utgangspunkt i beløpets størrelse, og det er laget følgende veiledende skala (Arbeidsmarkedsetaten 1997b s. 6-4):

Utestengningstid: Feilutbetalt beløp (brutto):

3 mnd: inntil kr. 8.000

6 mnd: kr 5.000-12.000

12 mnd: kr 10.000-30.000

18 mnd: kr 25.000-60.000

24 mnd: kr 40.000 eller mer

Hvis det i følge skalaen er flere alternative utestengningslengder, brukes skjønnsmessige vurderinger i skjerpende og formildende retning. Momenter i skjerpende retning er at misbruket er planmessig, stønadsmottaker er godt informert om regelverket på forhånd⁹⁵ og at misbruket strekker seg over tid, det vil si elementer som karakteriserer handlingen som forsettlig. Hvis stønadsmottaker har medvirket til å oppklare forholdet eller skylden hos stønadsmottaker er liten, skal dette virke i formildende retning. Man skal også fravike beløpsskalaen i tilfeller som defineres som alvorligere, for eksempel hvis det er gjentatt misbruk eller at stønadsmottaker har forfalsket dokumenter eller skrevet falsk underskrift.

Hvis stønadsmottakers skyld er svært liten til tross for høyt beløp, skal det gis lavere utestenging enn beløpet tilsier.

I 1997 fikk 2969 personer vedtak om både utestengning og tilbakebetaling, mens 829 kun fikk vedtak om tilbakebetaling. Tallene viser derfor tydelig at det er et høyere antall personer som i tillegg til å gjøre opp for seg får sivilrettslig reaksjon på handlingen. Ingen av stønadsmottakerne jeg intervjuet fikk et utestengningsvedtak som betydde noe for dem, fordi de ikke lenger gikk på dagpenger da feilutbetalingssaken ble oppdaget. Da saken ble oppdaget hadde det gått så lang tid at de var utenfor systemet og i jobb. Og siden de hadde lønnsinntekt, opplevde de som greit å tilbakebetale beløpet. Dette sitatet fra Ellen kan være illustrerende:

95 For eksempel at dagpengesøker har flere stønadsperioder bak seg, eller har fått spesielt god veiledning (Arbeidsmarkedsetaten 1997b s. 6-4).

«Da hadde jeg jo begynt å jobbe. Og det er også noe som gjorde at jeg syntes det var helt greit å betale tilbake og gjøre opp for meg, for da var jeg i en livssituasjon hvor jeg i hvert fall hadde litt mer penger og kunne gjøre det.»

Ellen opplevde det som greit å gjøre opp for seg i en situasjon hvor hun hadde mer penger å leve for. At de må tilbakebetale beløpet oppfatter informantene også som riktig, siden det var penger som ikke tilhørte dem. En viktig forutsetning for at de kan gjøre opp for seg, er at de har kommet seg ut av den vanskelige økonomiske situasjonen. Dette blir spesielt et problem når de fremdeles har dagpengene som inntektsgrunnlag og straffes med utestengning.

Arbeidssøkerforbundet har derfor reagert sterkt på det at dagpengemottakerne i realiteten fradømmes inntekten, og derfor i prinsippet fratas muligheten til å erstatte det feilutbetalte beløpet og gjøre opp for seg⁹⁶.

Vurdering av påtale

Trinn tre i prosessen er at arbeidskontoret oversender saken til Arbeidsdirektoratet, som igjen vurderer om saken skal anmeldes til påtalemyndighetene⁹⁷. I saksbehandlingsreglene (Arbeidsmarkedsetaten 1997b s. 6-5) er det satt følgende regler for hvilke saker arbeidskontoret skal sende til påtalevurdering: «(...) alle saker hvor utestengningstidens lengde er 12 måneder eller mer, skal sendes Arbeidsdirektoratet.» Viktige unntak fra utestengningstidens lengde på 12 måneder er saker hvor dokumenter er forfalsket, forfalskning av underskrift og gjentagelser av dagpengemisbruket. Da skal de alltid sendes Arbeidsdirektoratet for påtalevurdering, selv om utestengningstiden er under 12 måneder.

Siden arbeidskontoret fastsetter utestengningsperioden, er arbeidskontoret det viktigste sorteringsleddet. På grunn av at 6 måneders utestengning overlapper 12 måneders utestengning beløpsmessig⁹⁸, oppfatter arbeidskontoret 12.000 som en magisk grense for påtalebegjæring. Informanten som jobber med feilutbetalingssaker forteller følgende om det:

«Men når omfanget kommer opp i 12 000 eller mer, så sender vi det til vurdering. Da er saken i skyggeland for å bli påtalt og man må se litt på det. Det teller positivt om

96 En rekke leserinnlegg i Aftenposten Aften skrevet av tidligere AFO leder Tore Lennertsen (12.01.99, 26.01.99, 17.02.99), fokuserer blant annet på det urettferdige i denne straffemetoden.

97 Se vedlegg 6 for et flytskjema over trinn 3 (Arbeidsmarkedsetaten 1997b s. 5-1).

98 Som jeg viste skal det veiledende gis 6 måneders utestengning for beløp fra kr. 5.000 - 12.000,- og 12 måneders utestengning fra kr. 10.000 - 30.000. Hvis beløpet er på mellom 10 000,- og 12 000,- kan det veiledende straffes med både 6 og 12 måneders utestengning.

man har ført en del timer. Hvis man fører 0 konsekvent og jobber full tid, så er det veldig skjerpende.»

At arbeidskontoret har såpass stor makt i vurderingen av påtalebegjæring, er positivt i forhold til at det er de som har kontakt med personen. Informanten som arbeider med feilutbetalingssakene forteller følgende om formildende momenter som dukker opp i møtet med personen:

«Det er vi som sitter med nøkkelen til det, for vi kan si at her er det ikke forsettlighet, så vi kan gi deg 6 måneder istedenfor 18 måneder. Da blir saken her, den kommer aldri til Arbeidsdirektoratet. Og da har vi også den muligheten. Og det gjør vi av og til. Det er klart at det er vi som snakker med dem, det er vi som vet hva som har skjedd. Det er vanskeligere å ta det ut av dokumentbunken, selv om det er mulig å ta noe der også.»

Informanten som fastsetter utestengningstiden mener at det er vanskeligere å se de formildende omstendighetene ut fra papirene. Et eksempel på hva han oppfatter om formildende er språkproblemer:

«Det er klart formildende at du nesten ikke kan et ord norsk, og at du har fått hjelp av arbeidskontoret til å fylle ut søknaden. Men i ettertid så viser det seg at de har totalt misforstått og det er reelt. Så selv om det kan bli 20 000,- så går det an å sette utestengningstiden lavere og faktisk bruke det som en formildende omstendighet.»

En forutsetning for at det blir en formildende omstendighet, er da at personen tar kontakt med arbeidskontoret og forklarer seg, noe som ikke er selvsagt. I forbindelse med dette er det negativt for dagpengemottakeren at kun 50% av dem tar kontakt. Hvis de ikke møter opp og forklarer seg, blir det kun opp til dokumentene å bestemme utestengningstiden.

Arbeidsdirektørens hjemmel for å påtalebegjære er sysselsettingslovens § 40 og straffeloven § 280, jf. §§ 270 og 271 a. I dette ligger det at det må være et grovt uaktsomt eller forsettlig bedrageri. Ansatte jeg intervjuet på Juridisk kontor forteller følgende om vilkårene for at de anmelder saken:

«Grov uaktsom og forsettlig blir likestilt, og det er en ganske ny straffebestemmelse som sier det, § 271a. Før var det kun forsettlig, men nå er det også grovt uaktsomt.

Men den blir brukt veldig sjeldent, i hvert fall alene, fordi det er veldig få tilfeller hvor vi har beviser for at det kan være grov uaktsom. Da skal det ganske mye til. Så hvis vedkommende kun har vært uaktsom, så kan vi ikke påtale det til politiet. For det må være både i vinnings hensikt og enten forsettlig eller grovt uaktsomt.»

Likevel påtaler ikke Arbeidsdirektoratet alle sakene de får oversendt som faller inn under disse kategoriene. På grunn av mengden saker arbeidskontorene sender Juridisk kontor i direktoratet, har de satt en kunstig beløpsgrense for saker som de påtaler. En informant ansatt på Juridisk avdeling forteller følgende om det:

«Men tidligere har vi regnet prosentvis, av de sakene vi fikk inn så påtalte vi 90%. Men nå opererer vi med en kunstig grense, slik at de under 15 000 påtaler vi ikke hvis det ikke er noe helt spesielt. Bare på grunn av beløpets størrelse siler vi ut saker.

Beløpsgrensen er noe vi bare har laget for å sile unna saker, fordi det er så veldig mange av dem.»

For å sile unna saker var rutinen fram til 1997 at 90% av sakene som kom inn ble påtalt til politiet. På grunn av tilfeldighetene i denne rutinen ble den avløst av en kunstig beløpsgrense, som nå ligger på 15.000 kr.

Streng og varierende straffeutmåling

Strafferammene for dagpengemisbruk er bestemt ut fra simpelt og grovt bedrageri, og grovt bedrageri har en strafferamme på opp til 6 års fengsel. Når det gjelder rettspraksis, har representanter fra Høyesterett uttalt at de straffer dagpengemisbruk strengt ut fra allmennpreventive hensyn (Aftenposten 05.11.98). Avdelingsleder i Arbeidsdirektoratets Juridisk avdeling forteller følgende om straffenivået til Aftenposten (28.07.98): «(...) de minste sakene blir straffet med betinget fengsel eller bøter. I saker hvor det dreier seg om beløp over 30 000 kroner blir dommen som regel ubetinget fengsel. Det er Høyesterett som gjennom enkeltsaker har signalisert at trygdemisbruk skal straffes hardt.» Strengheten i straffen hevder en informant ansatt i Arbeidsmarkedsetaten at er avhengig av hvor forsettlig handlingen har vært og omfanget. Han forteller følgende om det:

«Når det er forsettlig og klart, så reageres det veldig strengt. Men når de greier å så tvil om at det ikke er så forsettlig, så er straffen ofte betinget eller små dommer. Men det reageres vanligvis med fengselsstraff, i liten grad med bøter. Betinget eller ubetinget fengsel, litt etter hvor stort det er.»

Informanter ansatt i etaten som enten har vært innkalt til vitnestevning eller arbeider på Juridisk kontor, var opptatt av hvor varierende straff de påtalte fikk. En ansatt i Arbeidsdirektoratets Juridiske kontor forteller følgende om hvor avhengig rettspraksisen er av hvilken domstol saken kommer opp i :

«Generelt slår domstolene hardt ned på trygdemisbruk. Vi har eksempler på at kronemessig sett et relativt lite beløp har gitt en relativ tøff uttelling på 3 ukers fengselsstraff. Det var et beløp på 12 000,-, og vi opererer med ganske mye større beløp enn det. Straffeutmålingen avhenger litt av hvilken domstol, rett og slett hvilket sted saken kommer opp.»

Rettssosiologiske studier har fokusert på hvilken betydning rettslig irrelevante momenter har for utfallet av straffeutmålingen, for å utforske i hvilken grad det er likhet for loven (Aubert 1982 s. 134). Et område som har blitt undersøkt er nettopp i hvilken grad dommere og domstoler dømmer ulikt i like saker. Et eksempel på det er Auberts (1982 s. 140) undersøkelse som gjaldt krigsrettsdommer i militærnektersaker. Den viste betydelige variasjoner i utfallet både med hensyn til domstol og dommere. Årsaken til variasjoner mellom domstoler mener han at i stor grad har sammenheng med ulikheter i sakens art⁹⁹. Når det gjelder variasjoner mellom dommere ved samme domstol, hevder han at det tyder på at den personlige innstilling virker inn på rettsavgjørelsene (Aubert 1982 s. 141). Konklusjonen Aubert (1996 s. 377) har på denne type studier, er at det kan slås fast at det er betydelige variasjoner mellom dommere og domstoler som dømmer i liknende saker. Dette mener han at kan tilbakeføres til at det personlige har betydning for dommeratferden. Om dette har sammenheng med distriktenes sosiologiske oppfattelse av kriminalitetsproblemet, er det metodisk nærmest umulig å besvare, fordi: «(...) det blir så vanskelig å skjelne mellom ulikheter i sakenes sammensetning og ulikheter i domstolenes reaksjon på sakene». (Aubert 1996 s. 378).

Informanten som arbeider med feilutbetalinger på arbeidskontoret og ofte møter i retten som vitne, knytter vilkårligheten i rettspraksisen til rase og sosial klasse:

«I byretten så er rettspraksisen veldig varierende. Du kan få alt fra frikjennelse til 60 dager på nesten identiske saker. Veldig forskjellig praksis. For egen regning får jeg vel tilføre at det sikkert ville vært interessant å ta en undersøkelse på forskjellsbehandlingen mellom mørkhudede og hvite. Tendensen har vært i veldig klar retning at mørkhudede dømmes veldig mye hardere enn hvite. Du kommer langt med et slips og et smil.»

Informanten opplever det som at domstolen i stor grad forskjellsbehandler etter rase, og at det er en fordel å komme fra en høyere sosial klasse. Ut fra denne betraktningen kan

99 Undersøkelsen viste en betydelig forskjellsbehandling av saker hvor det var religiøse motiver for militærnektingen og miljøbestemt nekting (Aubert 1982 s. 141).

straffeutmålingen beskrives som at de som har det vanskelig fra før rammes hardere. Hvordan står dette i forhold til rettsosiologiske undersøkelser om straffeutmåling og sosial status? Om klasseforskjeller har betydning for straffeutmålingen, er et annet hovedtema Aubert (1996) diskuterer i forhold til likhet for loven. De metodiske problemene knyttet til dette hevder Aubert (1996 s. 372) at er større enn det før nevnte spørsmålet om forskjellige dommere anvender loven ulikt. Årsaken til det er at klasseforhold og statuskjennetegn allerede er bygget inn i mange av rettsreglene som skal anvendes. Det betyr at seleksjonen av saker som kommer opp for domstolen innebærer en sosial diskriminering i seg selv.

Aubert har selv utført flere undersøkelser for å nærme seg problemstillingen. Han (1996 s.

378) hevder at et metodisk hovedproblemet er å holde de rettslig relevante kriteriene, som lovbruddstyper, førstegangs- og tilbakefallsforbytere og andre straffeutmålingshensyn konstante, og samtidig stå overfor et materiale som når nivået for statistisk signifikans. Ellers blir resultatene bare en refleks av at ulike statusgrupper har begått ulike lovbrudd eller lovbrudd av ulik grovhetsgrad. Mathiesen (1995 s. 114) hevder også at det er vanskelig å si noe generelt om sammenhengen mellom straffeutmåling og sosial klasse, fordi det så sjeldent kommer opp sammenlignbare saker for domstolen. Siden tallene fort blir så små, forsvinner det empiriske grunnlagets utsagnskraft. Mathiesen understreker at den store forskjellsbehandlingen i større grad er seleksjonen av fattige og utslåtte til rettssystemet, ikke at domstolen og forberedende ledd i saksbehandingen fungerer statusdiskriminerende.

På den andre siden hevder Aubert (1996 s. 376) at til tross for de metodiske problemene, peker undersøkelser han har utført i retning av at det er sammenheng mellom sosial status og straff i en rekke lovbruddstyper. Hvis man hadde hatt et større materiale oppdelt etter straffemålskriterier, mener han det ville synliggjort at straffesanksjonene rammer folk fra lav sosial klasse med størst tyngde. Giertsens (1975) undersøkelse av voldshandlinger og likhet for loven-prinsippet tyder også på at når siktet voldsforbryter er fra lav sosial klasse, øker det sjansen for ubetinget fengsel. Hun har da sammenlignet saker med lik grovhetskategori.

Høyesteretts kritikk av treg saksgang

Siden påtalemyndigheten stiller sterke krav til bevis i dagpengemisbrukssaker, har kvalitetssikringsrutinene i Arbeidsdirektoratet også blitt utarbeidet med sikte på at

arbeidskontoret har tilstrekkelig bevis. En informant ansatt i Arbeidsdirektoratet forteller følgende om dette:

«Når vi lager kvalitetssikringsrutiner i dag, som går på at du skal gi bred informasjon og notere hva du har gitt av informasjon, så er det altså på bakgrunn av dårlige erfaringer i strafferettssystemet med det man gjorde for 3-4 år siden. Fordi da var vår informasjon dårligere, Arbeidskontorets var dårligere og dokumentasjonen var dårligere. Vi blir gradvis bedre.»

Dårlige erfaringer i rettsapparatet har derfor fått etaten til å skjerpe kvalitetssikringen av den forutgående saksbehandlingen i dagpengesaker. Men fremdeles kritiserer Høyesterett Arbeidsdirektoratet for saksbehandlingen i trygdebedragerisaker. I oktober 1998 omgjorde Høyesterett tre dommer fra ubetinget til betinget fengsel i Borgarting lagmannsrett (Aftenposten 05.11.98), på grunn av tregheten i den forutgående saksbehandlingen. Allerede i 1995 ga Høyesterett et klart signal til Arbeidsdirektoratet om dette, ved å omgjøre en dom fra ubetinget til betinget fengsel. Selv om domstolen mener at handlingene klart kvalifiserer til ubetinget fengsel, har de tatt hensyn til norsk strafferetts regler om at det går en grense for hvor lenge en person skal plages med unødvendig ventetid før straffesaken pådømmes. Dette gjelder hvis tiltalte selv ikke kan klandres for forsinkelsen. Men hva betrakter Høyesterett som urimelig lang ventetid? De fire sakene som har blitt omgjort har svært varierende ventetid for den tiltalte. I saken fra 1995 var ventetiden 14 måneder fra feilutbetalingen ble oppdaget til saken ble anmeldt. Ventetiden var lengre i de tre sakene som ble behandlet i lagmannsretten oktober i 1998. I ett tilfelle ble feilutbetalingsvedtaket fattet fem år før saken ble pådømt i byretten i 1998. I de to andre tilfellene ble sakene oppdaget omkring tre og et halvt år før de kom til domstolene i 1998.

Arbeidsdirektoratet tar selvkritikk på den trege saksbehandlingen, og Juridisk kontor skal innføre strengere tidsfrister for arbeidskontorene. Til Aftenposten (05.11.98) uttaler fungerende avdelingsleder for Juridisk kontor at arbeidskontorene pålegges en tidsfrist på

Arbeidsdirektoratet tar selvkritikk på den trege saksbehandlingen, og Juridisk kontor skal innføre strengere tidsfrister for arbeidskontorene. Til Aftenposten (05.11.98) uttaler fungerende avdelingsleder for Juridisk kontor at arbeidskontorene pålegges en tidsfrist på

In document 5. Forutsetninger for innføring av automatisert kontroll (sider 147-162)