7 Nytteaspekter ved kontrollen
7.1 Dagpengekontrollens økonomiske og forebyggende effekter
Dagpengekontrollens virksomhet er ennå ikke vurdert i noen form for kostnytteanalyse. Selv om det ikke finnes noen konkrete planer for slike prosjekter, antar informanter som er ansatt i etaten at det vil komme. En informant ansatt i Dagpengekontrollen forteller følgende om det:
«Vi ikke hatt noen evalueringsprosjekter, men jeg vil anta at det kommer. Og da vil det vel i så fall være direktoratet som kikker på det med bistand fra oss. Vi har jo holdt på i fire år nå, og da har man såpass grunnlag at man kan grave litt fram i papirene og se hva som har skjedd på de fire årene. Og da kan man selvfølgelig vurdere om virksomheten eventuelt kan utvides på andre områder.»
En grunn til at det ikke har blitt utført evalueringsprosjekter ennå, er derfor Dagpengekontrollens korte virketid. Det er ikke lagt noen planer for utvidelse, men
informanten hevder at en slik evaluering vil kunne brukes som argument for å utvide virksomheten. For eksempel kan lignende kontroller settes i gang overfor gruppen som mottar attføringsstønad111.
På spørsmål til ansatte informanter om innføringen av automatisert kontroll har ført til økonomiske gevinster for Arbeidsmarkedsetaten, får jeg klare svar om at det er tilfellet.
Følgende sitat fra en ansatt i Arbeidsdirektoratets Dagpengeavdeling kan illustrere det:
«Opprettelsen av Dagpengekontrollen har helt klart betalt seg mange ganger, hvis man tenker rene kroner.»
Det er flere forhold som gjør at etaten oppnår økonomiske gevinster med Dagpengekontrollen.
Som jeg viste i kapittel 6.2.5 må de som oppdages betale tilbake beløpet, i tillegg kan de bli utestengt fra dagpengeordningen for en viss periode. Det at dagpengemottakerne blir utestengt, gjør at etaten sparer penger på dagpengebudsjettet under utestengningsperioden.
Her er en tabell som viser totale antall saker som er oppdaget, total sum for dagpengemottakernes tilbakebetaling av feilutbetalinger, prosentvis endring av dette, gjennomsnittlig bruttobeløp per vedtak og gjennomsnittlig utestengningstid per person.
Tabell C: Oversikt over antall vedtak, tilbakebetalingsbeløp og gjennomsnittlig utestengningstid per person
År Totale antall vedtak
Sum
tilbakebetaling
Prosentvis endring tilbakebetalingsbeløp
Gj.snitt beløp -brutto
Utestengning gj. snitt
1994 2621 32 mill. 16.400 11 mnd.
1995 3347 56 mill. + 75 % 17.000 10,9 mnd.
1996 4158 68 mill. + 21,4% 16.600 10,2 mnd.
1997 3798 56 mill. - 17,6% 14.900 9,1 mnd.
(Kilde: Arbeidsdirektoratets pressemeldinger: 05/96, 37/96, 03/97, 05/98)
111I april 1999 uttalte kontorsjefen for Dagpengekontrollen at fra og med neste år skal Dagpengekontrollen også kontrollere dem som mottar attføringsytelser. I samme intervju uttalte han at det også er bestemt at
Dagpengekontrollen skal kontrollere dagpengeregisteret opp mot Lånekassens register (Arbeidsdirektoratet
Tabellen viser høye tall på tilbakebetalingskravet, og at gjennomsnittlig utestengningstid er omkring 10 måneder. Det har også de to første årene vært en sterk økning i summen av tilbakebetalingskrav, fra 1994-95 steg det med 75 prosent. Tallene gjør det fristende å komme med beløp på økonomiske gevinster. Men både tilbakebetalingskravet og det man sparer inn på utestengningstiden, er det vanskelig å fastsette årlige innsparingsbeløp på. For det første vil det å beløpsfeste innsparinger på grunn av utestengningen kun gi fiktive tall, siden en del av dem som blir utestengt ikke lenger er dagpengemottakere. Likevel har etaten publisert tall på dette. I en pressemelding datert 02.02.96 (Arbeidsdirektoratet 05/96) har Arbeidsdirektoratet beregnet at dersom personene fortsatt hadde fått dagpenger, ville dette kostet samfunnet 172 millioner ekstra for 1995. Beløpet har de kommet fram til ved å gange 2 523 (antall vedtak om utestengning) med 6 270, (gjennomsnittlig dagpengeutbetaling per september 1995), som igjen er ganget med 10.9 (gjennomsnittlig utestengningstid). Dette gir et beløp på 172 429 389,-. Til tross for at dette ikke er reelle tall på innsparinger, er det ikke tvil om at utestengningen betyr mye for å redusere dagpengebudsjettet.
For det andre kan heller ikke summene på tilbakebetaling direkte overføres til etatens årlige inntekter. Dette fordi man ikke kan forvente at beløpet som vedtas vil bli tilbakebetalt under ett, og i det samme året som vedtaket er truffet. Statens Innkrevingssentral tilbyr nemlig dagpengemottakerne en ordning om tilbakebetaling i regelmessige avdrag, hvis personen ikke kan betale tilbake beløpet under ett. Avdragenes størrelse fastsettes etter en vurdering av skyldnerens økonomiske situasjon. Riksrevisjonen (Jnr 96/6334-1) har reagert på hvorfor det tar så lang tid å få tilbakebetalt det utestående beløpet112. Arbeidsdirektoratet (Jnr 96/6334-4) har forsvart seg med at dagpengemottakerne i mange tilfeller er i en vanskelig økonomisk situasjon, så derfor må man forvente at det tar tid å få tilbakebetalt beløpet.
09.04.99) Virksomheten skal derfor utvides, noe som bekrefter at etaten oppfatter det som en kostnadseffektiv måte å kontrollere utbetalinger på.
112 Rikstrygdeverket reagerte på et misforhold mellom tall oppgitt i Arbeidsdirektoratets årsmelding for 1995 og budsjetterte inntekter. I årsmeldingen står det at arbeidskontorene har fattet vedtak om tilbakebetaling av 56 millioner som følge av misbruk, mens etaten hadde budsjettert med inntekter på kun 7,5 millioner. Det inntektsførte beløpet var likevel kun på kr. 38 000,-. Differansen mellom 7,5 millioner og 38 000,- mente Kommunal- og Arbeidsdepartementet hadde bakgrunn i at Statens Innkrevingssentral (SI) kom senere inn i bildet enn beregnet. Mens forskjellen mellom budsjettert beløp på 7,5 millioner og vedtak om tilbakebetaling på 56 millioner begrunnet Kommunal- og Arbeidsdepartementet (Jnr 96/6334-5) med tilbakebetalingsordningen til SI.
En informant ansatt i Arbeidsdirektoratets Dagpengeavdeling er også opptatt av om etaten får igjen pengene sine fra dagpengemottakerne, på grunn av gruppens manglende økonomiske ressurser. Han forteller følgende om det:
«Vi oppnår formålet å redusere antall feilutbetalinger ved at vi stanser feilutbetalingene vi oppdager. Neste spørsmål er om vi får pengene tilbake igjen, men det er en helt annen problemstilling. De færreste av disse er vel det som på juridisk heter søkegode, de har ikke nødvendigvis mye penger å rutte med. Slik at tilbakebetalingsgraden kjenner jeg veldig lite. Men i disse sakene har vi et samarbeid med Statens innkrevingssentral, så innkrevingen er automatisert.»
Fra og med andre halvår 1995 fikk Statens Innkrevingssentral ansvaret for alle innkrevingssakene. Siden arbeidskontoret ikke hadde gode nok rutiner på å kreve pengene tilbake, var det mange av sakene før 1995 som ble foreldet. Avdelingsleder på et arbeidskontors dagpengeavdeling forteller følgende om det:
«Nå er det Statens Innkrevingssentral som tar seg av det, det var det ikke før. Da hadde Arbeidskontoret som oppgave å passe på at det ble innbetalt eller trukket til de forskjellige trygdekontorene. Den biten er blitt adskillig mer effektiv i dag. Jeg må nok si at det sikkert er noen millioner som er avskrevet på grunn av foreldelse, fordi Arbeidskontoret ikke har hatt tid til å følge opp innbetalingene som man skulle. Det var nok den største synden tidligere.»
Men etter at Statens Innkrevingssentral overtok ansvaret, oppfatter de ansatte informantene det som at det hele er i tryggere hender. Selv om tilbakebetalingen skjer over lengre tid, vil dette være penger som sakte men sikkert vil komme tilbake til etaten. En informant ansatt i Dagpengekontrollen forteller følgende om tidsperspektivet på tilbakebetalingen:
«Når sakene nå går til Statens Innkrevingssentral, så er jeg i hvert fall rimelig sikker på at dette blir fulgt opp. I dårlige tider så er det jo heller vanskelig å få beløpet igjen.
Men etter hvert som folk kommer i arbeid, så vil jeg tro at innbetalingene vil øke. Eller at man eventuelt spiser litt av trygdeytelser eller sånt. Men det er klart at i dårligere tider, så vil det ta tid. Og det er klart at for de som har utestående ganske store beløp, så kan det gå ganske mange år.»
Spesielt når dagpengemottakeren blir utestengt fra dagpengeordningen og fremdeles har dagpenger som inntektsgrunnlag, vil tilbakebetalingen ta tid. Dagpengemottakeren mister jo da selve inntektsgrunnlaget. At Statens Innkrevingssentral overtok dette ansvaret, oppleves nesten som en forutsetning av de ansatte informantene. Samme informant forteller følgende om dette:
«Fordi uten den ordningen så ville Dagpengekontrollen avdekket veldig mye, men hva så? Det var nesten en forutsetning at Statens Innkrevingssentral kom på banen.»
At dette oppleves som en forutsetning og nærmest en nødvendighet, har også sammenheng med behovet for å redusere ressurser som brukes på feilutbetalingssaker. Siden samkjøringen av registrene avdekker så mange småsaker, må Arbeidskontorene sette i gang saksbehandling på feilutbetalinger som aldri ble oppdaget før. En informant ansatt på Juridisk avdeling i Arbeidsdirektoratet forteller følgende om ulempene ved at så mange småsaker oppdages:
«Når Dagpengekontrollen går inn og søker på en kort periode, oppdager de en masse småsaker. Arbeidskontoret sitter derfor og behandler en mengde småsaker på et par tusen kroner. Jeg skal ikke si at det er unødvendig, men det er viktigere å ta de store sakene som i større grad må oppdages lokalt. Men det får de rett og slett ikke tid til når de må holde på med alle de småsakene. Dagpengekontrollen oppdager jo veldig mye, men det trenger ikke være noen store saker. Man har kanskje skrevet litt mindre og høyere på meldekortet, og bommet på utfallet. Det går nok utover å oppdage større saker. I storbyer er det få saker man oppdager ute på arbeidskontorene.»
At Dagpengekontrollen oppdager så mange saker har derfor ført til at arbeidskontorene er påført ressurskrevende saksbehandlingsarbeid. Dette kan kanskje gå utover at det blir oppdaget mer bevisst dagpengemisbruk, som ikke bare handler om å sjonglere litt med timeføringen. Informanten mener at de store sakene i større grad må oppdages lokalt, fordi de som oftest vil ha bakgrunn i ikkeregistrerte arbeidsforhold. Det er derfor kanskje en sammenheng mellom ressursbruk på saksbehandlingen av småsaker og muligheter til å oppdage større saker.
Siden det ikke finnes tall på feilutbetalingssaker før Dagpengekontrollen ble opprettet, må jeg ta utgangspunkt i informantenes uttalelser for å få kunnskap om dette. Jeg fikk tydelige bekreftelser på at saksmengden hadde økt betraktelig, og de beskriver det som en voldsom økning. På arbeidskontoret forteller informantene at de ikke har tid til å behandle alle sakene.
Dette sitatet fra en ansatt på et arbeidskontor kan illustrere dette:
«Det har vært en enorm økning i saksmengden. En så steril sjekk som registersjekk er, gjør at du får med mye som du aldri ellers ville ha sett. Det øker jo saksmengden enormt. Og det ble satt av flere ressurser ute på kontorene også i takt med det. De trengte jo saksbehandlere til å ta seg av alt som kom inn. Begrensningen er det du orker å ta, det er ikke det at saker ikke står i kø. Man må prioritere i forhold til beløpsstørrelse og så videre. Men vi prøver å få med oss alle.»
Når saksmengden øker kan dette bli et problem for kostnytteverdien av Dagpengekontrollen.
Jeg var derfor opptatt av om økt saksmengde hadde bremset effektiviseringsprosjektet i etaten. Jeg fikk følgende svar på det fra en ansatt i Arbeidsdirektoratets Dagpengeavdeling:
«Det er klart at det har bremset effektiviteten. Det er derfor vi har igangsatt kvalitetssikringsrutinene, slik at kravet til effektivitet ikke skal virke inn på saksbehandlingens kvalitet. Det er forferdelig viktig i sånne saker som dette her. Så vi tror vel at vi har funnet rutiner som gjør at vi klarer å spa unna dette rimelig fort. Men vi har jo rapporter fra ulike Arbeidskontor, som viser at noen har større saksmengde liggende enn andre. Det gjelder da naturligvis de store byene, som sliter med kapasitetsproblemer.»
Saksbehandlingen av feilutbetalingssaker var noe av det første som ble kvalitetssikret, både fordi det var et prioritert område og for å effektivisere saksbehandlingen på grunn av økt saksmengde. En informant ansatt på Juridisk avdeling forteller følgende om disse to prosessene:
«Dagpengemisbruk var en av de første rutinene som ble kvalitetssikret. Det var klart for å gjøre det mer effektivt, og fordi det har vært et prioritert område. Både kvalitetssikringen og prioriteringen var en beslutning fra høyeste hold.»
At alle skjemaene er tilgjengelige i Totalsystemet har også gjort saksbehandlingen enklere.
Samme informant forteller følgende om det:
«Men det er klart at når man har alle skjemaene på data, er det bare å fylle inn og skrive. Da er det mye kjappere å behandle en sak. Før var det et veldig dårlig utarbeidet rundskriv, som det var veldig vanskelig og tungvint å finne fram i. Så det har jo blitt utrolig mye enklere for Arbeidskontoret. Sånn sett så har de jo også mer ressurser til å behandle saker, siden det går fortere å behandle dem.»
Å rutinisere saksbehandlingen av feilutbetalingssakene, har derfor effektivisert arbeidsmengden Dagpengekontrollen har påført arbeidskontorene.
I kapittel 4.3.2 trakk jeg fram at etaten fokuserer på det forebyggende og disiplinerende med kontrollen, og at dette også er knyttet til økonomiske innsparinger. En ansatt i Dagpengekontrollen forteller følgende om virksomhetens totale inntjeningsgrunnlag:
«Vi avdekket et konkret beløp i 1996 på snaue 70 millioner. Men her er det også et par andre faktorer som er umulig å beregne og som kommer i tillegg til tilbakebetalingskravet. For det første får de som blir avslørt en avstengningstid. Og så
er det jo det at når man vet at kontroll foreligger, så er det mange dagpengemottakere som ikke vil eller tør misbruke ordningen.»
Til sammen er det derfor tre faktorer som skal ha betydning for Dagpengekontrollens økonomiske gevinster:
• Det konkrete tilbakebetalingsbeløpet
• Utestengningsperioden
• Den preventive virkningen av kontrollen
Når det gjelder kontrollens preventive effekter, tyder tallene på at kontrollinnsatsen i hvert fall foreløpig ikke har hatt noen virkning på potensielle dagpengemisbrukere. Til tross for innføringen av automatisert kontroll, har tallene på antall feilutbetalingsvedtak økt også etter at Dagpengekontrollen ble opprettet. Denne tabellen viser utviklingen i antall feilutbetalingsvedtak:
Tabell D: Utviklingen i antall feilutbetalingsvedtak År Totale antall
feilutbetalingsvedtak
Endring i prosent 1994 2621
1995 3347 +27,7
1996 4158 +24,2 %
1997 3798 -8,7%
(Kilde: Arbeidsdirektoratets pressemeldinger: 05/96, 37/96, 03/97, 05/98)
Kun det siste året har det vært en nedgang i antall vedtak på 8,7 %. Ellers har det vært en forholdsvis stor økning i antall saker. Når det gjelder påtalebegjæringer har det holdt seg mer stabilt fra 1995-1997113. Dette kan komme av at Dagpengekontrollen oppdager mange saker hvor beløpet er under grensen for påtalevurdering, derfor sendes de heller ikke til
113 Etaten har ikke statistikk over antall saker som er anmeldt til de enkelte politistasjonene før 1995. Tallene kan heller ikke gjenfinnes i kriminalstatistikken.
Arbeidsdirektoratet for viderebehandling. Her er en oversikt over vurdering av rettslig påtale og antall anmeldelser til politiet fra 1995-1997:
Tabell E: Vurdering av rettslig påtale og antall anmeldelser til politiet fra 1995-1997 År Antall saker vurdert
(Kilde: Arbeidsdirektoratets pressemeldinger: 05/96, 37/96, 03/97, 05/98)
Når det gjelder endring i antall påtalebegjæringer og strafferettslige reaksjoner før og etter Dagpengekontrollen ble opprettet, må jeg også støtte meg til uttalelser fra informantene.
Følgende sitat fra en ansatt på Juridisk avdeling i Arbeidsdirektoratet kan illustrere økningen:
«Den intensiverte kontroll har ført til økt antall strafferettslige reaksjoner. Det er helt sikkert. Men det har vi ikke noe statistikk på.»
Hvordan tolker informantene jeg har intervjuet i Arbeidsmarkedsetaten endringene i antall feilutbetalingssaker og påtalebegjæringer? En forståelse tar utgangspunkt i at det er forskyvning i tid mellom når informasjonen gis og tidspunktet for kontrollen. Dette sitatet fra en ansatt i Arbeidsdirektoratets Dagpengeavdeling kan illustrere dette:
«Hvis man tenker oppdragende effekter, så er det verre. Det forebyggende her er forferdelig viktig, og det vet vi foreløpig veldig lite om. For i en periode med intensiverte kontroller og informasjon om at både så og så mange er tatt og så og så mange er dømt, så viste det en stigende tendens. Om dette er fordi kontrollen omfatter et tidsrom som kan ligge før informasjonen kommer, det vet vi ikke. Det kan jo tenkes at i det øyeblikket vi går ut med informasjonen, er det i realiteten synkende mens vi fremdeles kontrollerer bakover i tid. Det er fordi kontrollen er retrospektiv. Men vi har ikke egentlig noen god forklaring på den stigningen.»
Det at antall saker har økt til tross for intensivert informasjon, tror informanten at muligens har bakgrunn i at kontrollen er retrospektiv. En annen type tolkning av stigningen ansatte
informanter kom med, var utviklingen på arbeidsmarkedet. Her er et sitat fra en ansatt i Dagpengekontrollen:
«Siden vi nå vet at det er færre som går på trygd, sier det seg selv at misbruket vil gå ned. Det som har vært litt overraskende er at nedgangen har kommet noe senere. Men det kan være at det er mange gamle saker som først blir avgjort nå, slik at vi har et etterslep fra tidligere kvartaler. Men vi regner med at det nå etter hvert skal gå en del ned. Så 1996 er nok det året som vil ha det største tallet. For det var jo stigning fra -93 til -96, men nå skal det gå ned. Det bør i alle fall det.»
At det totale antallet feilutbetalinger har gått ned med 8,7 % fra 1996 til 1997, har også i en pressemelding (05/98) blitt forklart med nedgangen i arbeidsløshet. Underdirektør i Arbeidsdirektoratet Hilde Wessel Clausen uttaler der at en årsak til nedgangen i misbruket kan være at arbeidsløsheten synker. At et så stort antall dagpengemisbrukssaker havner i strafferettsapparatet er et nyere fenomen i norsk rettspraksis som også kan knyttes til stigningen i arbeidsløshet. En informant som jobber med feilutbetalingssaker på et arbeidskontor forteller følgende om det:
«Det var ikke så mange saker som ble brakt fram for retten før. Det var ikke noen oppmerksomhet på det, fordi det var ikke så mange saker. Ledigheten etter krigen har jo vært et ikke-tema, det har ikke vært noe problem fram til slutten av 80-tallet. Sånn at det er ikke noen lang rettspraksis på det.»
Når endringer i ytre forhold brukes som en mulig forklaring på nedgangen i antall feilutbetalingssaker, kan det tyde på at etaten er usikker på den automatiserte kontrollens allmennpreventive virkninger. De vet ikke om den virker, og er bekymret for kontrolltiltakenes forebyggende virkning. Det eneste som derfor kan konkluderes med i forhold til etatens økonomiske gevinster, er at en utbygging av kontrollapparatet har resultert i at et økt antall saker oppdages. Konsekvensen er at etaten gjennom tilbakebetalingsordninger får igjen beløpene, og at etaten sparer penger på at dagpengemottakeren midlertidig blir utestengt fra ordningen. Ved å trekke inn teorier som har kritisert allmennprevensjonen, vil jeg i neste delkapittel komme med noen perspektiver på hvorfor det kan være vanskelig å forebygge denne typen lovbrudd ved å bygge ut kontrollapparatet.