Kontroll til gunst og ugunst

Å undersøke forholdet mellom kontroll til gunst og ugunst for dagpengemottakerne, innebærer å utforske om kontrollen ensidig forfølger Arbeidsmarkedsetatens interesser, eller om den også er innrettet til gunst for dagpengemottakerne. Gunstig kontroll er et vagt begrep, da det i utgangspunktet er uklart på hvilken måte kontrollen er gunstig for borgerne. Jeg vil derfor presisere begrepet ved å definere kontroll som gunstig hvis den avdekker manglende realisering av rettigheter og overoppfyllelse av plikter. Det at den er gunstig knytter jeg derfor til at kontrollen er økonomisk fordelaktig for dagpengemottakeren. Når det gjelder ugunstig kontroll vil jeg definere det som kontroll av misbruk av rettigheten og unndragelse av plikter.

Dette vil da være kontroller som kontrollerer overforbruk av dagpenger på en måte som involverer fordeling av skyld og straffeforfølgelse. Det er derfor type kontroll og konsekvensene av avdekkingen som gjør at den oppfattes som ugunstig av dagpengemottakeren.

Ut fra undersøkelsesprinsippet¹⁰⁸ i norsk forvaltningsrett har Schartum (1997a s. 10) formulert et krav om balanse mellom kontroll av misbruk av rettigheter og unndragelse av plikter, og kontroll av manglende realisering av plikter og overoppfyllelse av plikter.

Vedtaksorganet skal fatte rettsriktige vedtak, uansett om det riktige resultatet vil skape økonomisk belastning for det offentlige eller ikke. Det overordnede målet, er at kontrollene sikrer en forsvarlig saksbehandling som har god kvalitet, uavhengig av hvem den er gunstig for. Han skriver følgende om hvilke virkninger et slikt krav vil få:

«Dersom en etablerer rutiner for å ta trygdemisbrukere og skattesnytere, bør det samtidig kreves rutiner som er egnet til å avdekke underforbruk av trygd og overoppfyllelse av skatteplikt. Imøtekommelse av et slikt krav kan være av avgjørende betydning for hvorledes befolkningen oppfatter forvaltningens kontrollarbeid og for folks tillit til forvaltningen.»

(Schartum 1997a s. 10)

Å balansere kontroll til gunst og ugunst hevder derfor Schartum at vil ha betydning for folks tillit til forvaltningen. Schartum (1997a s. 14) hevder også at et krav om gunstig kontroll først og fremst vil kunne balansere en overdreven kontroll. Grunnen til det er at hvis forvaltningen

har etablert en stor andel ugunstige kontroller, må det settes inn mye ressurser på gunstige kontroller for å balansere. I et kostnadsperspektiv kan dette bli uinteressant, og kravet kan derfor sette grenser for den ugunstige kontrollen. På den andre siden understreker Schartum at forholdsmessighet ikke skal være et fastlåst krav. Men hvis forvaltningen velger å ensidig kontrollere til ugunst for borgeren, skal det begrunnes ut fra undersøkelser som påviser at misbruk er et spesielt stort problem og at underforbruk av ytelser er et lite problem.

Arbeidsmarkedsetaten har ikke basert kontrollinnretningen på undersøkelser som dokumenterer at for eksempel overforbruk er et spesielt stort problem i forhold til underforbruk. Jeg avgrenser fremstillingen fra å diskutere omfanget av over- og underforbruket. Jeg vil heller fokusere på hvordan forvaltningen kan kontrollere manglende realisering av rettigheter og overoppfyllelse av plikter, og om Arbeidsmarkedsetaten har etablert slike kontroller. Avslutningsvis vil jeg anlegge noen perspektiver på det jeg kommer fram til.

Et sentralt spørsmål i forhold til gunstig kontroll, er om det skal etableres kontroller som avdekker manglende krav om ytelsen. Når en rettmessig dagpengemottaker ikke søker om dagpenger, vil det i prinsippet være en type underforbruk av ytelsen. Men siden det er søker som skal framsette krav om ytelsen, vil det etter lovgivningen falle utenfor etatens arbeidsoppgaver å oppfordre til kontakt. En ansatt i Arbeidsdirektoratet forteller følgende om det:

«Vi er avhengig av at de som vil ha noe fra oss kommer til oss. Og at de gir oss den informasjonen vi trenger. Men vi går ikke ut og oppsøker folk og spør om de vil ha dagpenger, det gjør vi ikke.»

Til tross for dette tar offentlig forvaltning jevnlig opp spørsmålet om hvor aktivt de skal oppfordre borgere til å bruke sine rettigheter. For eksempel har Statens Informasjonstjeneste fokusert på grensene for hvor langt man skal gå utover den lovbestemte veilednings- og informasjonsplikten når det gjelder å gi uoppfordret informasjon fra statsetat til enkeltmennesker, som skal bidra til å initiere en enkeltsaksbehandling (Schartum 1993 s. 73-76). Et annet eksempel er Riksrevisjonen, som nylig gikk ut til pressen og presiserte at

108 Prinsippet kommer blant annet til uttrykk i fvl. § 17 første ledd (Schartum 1997a s. 10).

trygdeetaten må fokusere på både misbruk og underforbruk (Stavanger Aftenblad 11.04.98) 1998). Jeg siterer følgende fra avisartikkelen:

«Trygdemisbruk er tyveri fra samfunnet. Men det er en fordel for alle at misbruk blir avslørt.

Samtidig ser vi gjerne at offentlige myndigheter koordinerer sin innsats og prøver å finne ut hva man kan gjøre for å redusere underforbruket av trygder. En del mennesker som er i vanskelige livssituasjoner har krav på trygd, offentlig støtte, for en kortere eller lengre periode, men kjenner ikke sine rettigheter. Også dette er det viktig å gjøre noe med.»

Riksrevisjonen hevder derfor at det er behov for et bedre samarbeid mellom skattemyndighetene, Arbeidsmarkedsetaten og politiet for å avsløre trygdemisbruk, samtidig som det også er viktig å gjøre noe med underforbruk. Men de kommer ikke nærmere inn på hvordan de skal koordinere innsatsen for at folk skal bli klar over egne rettigheter.

Men underforbruk kan også bli resultatet til tross for at søker har kontaktet arbeidskontoret.

Det er denne type underforbruk som Schartum (1997a s. 10) har diskutert, nemlig: «(...) underforbruk p.g.a. uriktig utregning av ytelse etter at krav er framsatt.»

De fleste av de ansatte jeg intervjuet la også vekt på denne type gunstig kontroll for dagpengemottakerne. En ytterligere kontroll av utbetalingenes riktighet, vil være positivt for dagpengemottakerne. Dette sitatet fra en saksbehandler på arbeidskontoret kan illustrere det:

«Kontroll til borgernes gunst må jo være å holde oss i øra det da. Nødvendigvis kontrollere oss bedre og det vi gjør. Sånn at ikke vi lurer folk. Det er klart, jeg syntes det er like viktig at det blir kontrollert at de får det de skal ha, som at det blir kontrollert at de ikke får mer enn de skal ha. Absolutt.»

Kontroller som skal avdekke at dagpengemottakeren får utbetalt det han har krav på, betrakter informanten som like viktig som kontroll av overbruk av dagpenger. Dette innebærer kontroller som sjekker om alle opplysninger er lagt ved dagpengesøknaden, og om dagpengesøker har krysset av for lite arbeidstimer på meldekortet. Praktiseringen av denne type positive kontroller er ikke systematisert i etaten, og det er derfor tilfeldig om denne type underforbruk oppdages. Det vanligste er for eksempel at dagpengemottakeren selv kommer med inntektsopplysninger i ettertid. En ansatt i Arbeidsdirektoratets dagpengeavdeling forteller følgende om hvordan etaten forholder seg til det:

«Det har nok forekommet at noen har kommet med inntektsopplysninger i ettertid, som har vist at de burde ha hatt høyere ytelser. Når det skjer prøver vi å finne årsaken til det. Hvis årsaken ligger i at vi ikke har etterspurt, noe vi burde ha gjort så etterbetaler

vi. Hvis årsaken ligger hos stønadsmottaker, så etterbetaler vi ikke men vi forhøyer utbetalingen fra det øyeblikket inntektsopplysningene foreligger. Grunnen til det er ansvarliggjøring av stønadsmottakeren, og det er nettopp derfor vi har i rutinen at stønadsmottaker er ansvarlig for dokumentasjonen. Men hvis han gir informasjon om noe som burde ha trigget en eller annen forespørsel, så går vi tilbake til oss selv.»

Om de etterbetaler eller ikke kommer derfor an på hvor ansvaret for underforbruket ligger.

Det vil være etatens ansvar hvis det foreligger indikasjoner på arbeidsforhold uten dokumentasjon, for da skulle saksbehandler etterspurt inntektsopplysningene som mangler.

Men siden stønadsmottaker er ansvarlig for dokumentasjonen, sikrer etaten seg mot etterbetalingskrav hvis søker ikke har gitt indikasjoner på inntektsopplysningene.

I motsetning til metoder for å avdekke overforbruk av dagpenger, brukes ikke automatisert kontroll for å avdekke dagpengemottakernes underforbruk. Dagpengekontrollen kunne avdekket underforbruk på linje med overforbruk, og i tillegg informert om en slik virksomhet for at den skulle ha en positiv innvirkning på tillitsforholdet. Til tross for at det er feilutbetalingsvedtak som fattes, er virkemidlene for å oppdage sakene først og fremst innrettet mot overforbruket. Men når Dagpengekontrollen ser nærmere på det mulige misbruket etter krysskjøringen, kan det også hende at de oppdager underforbruk. En saksbehandler på Dagpengekontrollen forteller følgende om slike tilfeller:

«Jeg vet i alle fall om et konkret tilfelle hvor jeg oversendte en sak til et lokalt kontor og hvor det viste seg at vedkommende ikke hadde fått det vedkommende skulle ha. Så i en del tilfeller blir det oppdaget sånne feil, at vedkommende egentlig har fått for lite. Det finnes nok også de som har tapt penger. På den måten så kan det være greit at denne virksomheten har kommet i gang, at vi i alle fall kan få luket ut noen.»

Selv om dette ikke faller inn under virksomhetens formål med kontrollen¹⁰⁹, kan det at Dagpengekontrollen tar opp igjen saken i ettertid føre til at også underforbruk av ytelsen oppdages. På den andre siden understreker informantene ansatt i Arbeidsdirektoratet at informasjon kan erstatte bruk av kontroll som virkemiddel for å avverge denne type underforbruk. Dette er en grunn til at de ikke har planer om å innføre gunstig kontroll. En informant ansatt i Arbeidsdirektoratets dagpengeavdeling forteller følgende:

«Noe annet enn å være raus med informasjon når det gjelder rettigheter og plikter kan vi ikke være. Vi gir generell informasjon til alle, det vil si at de har rett på dagpenger hvis de kommer i en slik situasjon. Når de kommer til oss på bakgrunn av den generelle

109 Se kapittel 4.3 for en fremstilling av formålet med kontrollen

informasjonen, så kan vi gi mer individuell informasjon om hvor mye du får, hvorfor får du det ikke og så videre. Jeg er opptatt av at man også skal ha informasjon til gunst, jeg synes at underforbruk av trygdeytelser er en uting. Men annet enn å gi generell og individuelt tilpasset informasjon kan vi ikke.»

Å bruke informasjon som virkemiddel til å gjøre noe med denne type underforbruk istedenfor kontroll, var også Datatilsynets begrunnelse for å gi avslag på en søknad om å opprette et gunstig kontrollregister. Lånekassen (Jnr 93/1096-1) søkte nemlig i april 1993 om tillatelse til å samkjøre Lånekassens register mot Dagpengeregisteret for at arbeidsløse kunder skulle få lettet tilbakebetalingen av lånet. Men søknaden ble avslått av Datatilsynet, fordi de mente at direkte informasjon til samtlige tilbakebetalere vil være et bedre virkemiddel enn et kontrollregister. Om offentlig forvaltning skal bruke automatisert kontroll for å avdekke underforbruk, kan derfor diskuteres i forhold til bruken av aktiv gunstig informasjon. Sett i forhold til dette har Arbeidsmarkedsetaten aldri gått aktivt ut med informasjon om underforbruk av ytelsen. De har heller prioritert å informere om konsekvenser av misbruk.

Jeg har nå vist at kontrollen i etaten først og fremst skal avdekke misbruk og manglende realisering av plikter. Dagpengekontrollen kontrollerer til ugunst for dagpengemottakerne, og lignende kontrolltiltak til gunst er ikke etablert. Utover kvalitetssikringssystemet som skal sikre korrekte dagpengevedtak, er det derfor ikke etablert systematiske kontroller som skal avdekke manglende realisering av rettigheten og overoppfyllelse av plikter. Siden det heller ikke er dokumentert at kontrollen bør rettes mot overforbruk, er det derfor en tydelig ubalanse mellom kontroll til gunst og ugunst.

I kapitlet om innføringsprosessen trakk jeg blant annet fram at Arbeidsmarkedsetaten fokuserte på kostnadseffektivitet som et sentralt mål bak opprettelsen Dagpengekontrollen.

Dagpengekontrollen ble innført for å bidra til å redusere det økte dagpengebudsjettet. Siden det er kostnadseffektivitet og forvaltningens interesser som har vært i fokus, ville det vært uventet om etaten hadde satt inn en like stor mengde ressurser på å avdekke underforbruk. Et konfliktperspektiv på forholdet mellom borgere og stat, kan derfor forklare hvorfor det først og fremst er forvaltningens interesser som ivaretas. I den grad det er kostnadseffektivitet som er det styrende prinsippet, vil nødvendigvis dagpengemottakernes interesser komme i andre rekke. I neste delkapittel skal jeg oppsummere hva jeg har kommet fram til og diskutere hva analysen forteller om kontrollinnretningen.