5. NAV‐KONTORENE ‐ SOSIALT ARBEID, INTERNT SAMARBEID OG TILTAKSBRUK
5.2 A RBEID MED UTSATT UNGDOM I NAV‐ KONTORET – ULIKE MODELLER
Prosjektene jobber i hovedsak kun med en liten del av disse arbeidssøkerne. Dette varierer imidlertid også fra prosjekt til prosjekt: i større kommuner jobbes det kun med en liten del av ungdommene direkte i prosjektene, men prosjektmedarbeiderne mener prosjektarbeidet får innvirkning også for hvordan man generelt jobber med de andre. I småkommuner treffer man i prosjektene en lagt større andel av kommunens utsatte ungdommer. Her er noen eksempler:
I Bærum ble det i prosjektet arbeidet med 28 ungdommer i løpet av 2012. NAV‐leder vurderer at 700 ungdommer (pr måned) er utsatt. Selv om FRAM‐prosjektet slik er rettet mot noen få og spesifikt mot de utsatte ungdommene man i minst grad har greid å hjelpe gjennom ungdomsteamet, så understreker prosjektmedarbeiderne at måten man arbeider på i prosjektet ikke bare virker inn på arbeidet med de 28 utvalgte ungdommene, men også på hvordan man ellers jobber med de utsatte unge generelt.
I Sund fikk 61 unge under 25 sosialhjelp i 2012, og i gjennomsnitt var 35 unge registrert ved NAV pr mnd. Omtrent 50 ungdommer ble av NAV‐leder vurdert som utsatte. Prosjektet i Sund arbeidet med 32 ungdommer i løpet av 2012, hvorav mellom 5 og 10 var under 18 år og dermed antakelig ikke telt med i NAV‐kontorets anslag. Allikevel jobbes det i dette prosjektet direkte med en mye større andel av utsatt ungdom enn i Bærum.
I Namsos ble det i prosjektet i 2012 arbeidet med 31 ungdommer. Ca 180 ungdommer under 25 år var til enhver tid registrert ved NAV‐kontoret, og NAV‐leder vurderer det slik at mellom 10 og 30 % av disse var utsatte.
I Målselv har man jobbet med 12 ungdommer i 2012 i prosjektet Ungkraft. Totalt har NAV‐
kontoret ytt bistand til 38 ungdommer under 25 år hvorav alle vurderes som utsatt ungdom.
Det er med andre ord vanskelig å bedømme hvor mange av kommunenes utsatte ungdommer man når gjennom denne satsingen. Antakeligvis vil man i de mindre kommunene kunne nå en større andel av ungdommene direkte gjennom prosjektene som er gjennomført. I større kommuner når man en mindre andel ungdommer, men dersom erfaringene fra prosjektet medfører forbedringer i arbeids‐
former for utsatt ungdom foreligger det selvsagt et potensial for at satsingen også skal får betydning for andre ungdommer enn de som deltar direkte i de etablerte prosjekttiltakene der det er laget slike.
5.2 Arbeid med utsatt ungdom i NAV‐kontoret – ulike modeller
Samtlige prosjekter som inngår i utviklingsarbeidet er knyttet til det lokale NAV‐kontoret. Vi finner noe variasjon i hvor tett på prosjektet NAV‐kontoret er. For de aller fleste er NAV‐kontoret direkte involvert i prosjektet, mens hos noen er det andre aktører som har hovedrollen og NAV‐kontoret har blitt en sentral samarbeidspart i en litt mer distansert rolle.
Andreassen, Fossestøl og Klemsdal peker i sin drøfting av organiseringens betydning for praksis, på flere måter å legge opp til integrasjon av ulike tjenester internt i NAV‐kontorene (Andreassen, Fossestøl et al. 2011). Blant annet kan integrasjon i NAV‐kontoret skje gjennom samlokalisering, i tverrfaglige team, eller gjennom spesialisering etter brukersituasjon og da for eksempel i form av egne team? Hvordan har denne evalueringens prosjekter løst arbeidet med ungdom og organiseringen av dette arbeidet?
Ulik organisering av NAV‐kontorene
Det er store variasjoner i størrelsen på NAV‐kontorene som inngår i evalueringen, og i enkelte av prosjektområdene inngår som vi alt har sett flere NAV‐kontor. Figuren under viser hvordan de ulike kommunale tjenester var tatt inn i 16 NAV‐kontor som besvarte undersøkelsen vår for 2012. Her er økonomisk sosialhjelp holdt utenfor:
Figur 5 Kommunale tjenester tatt inn i NAV‐kontoret i 2012 (N=16)
Kilde: NAV‐ledere.
Vi ser at nesten alle NAV‐kontor som har besvart undersøkelsen har tatt inn gjeldsrådgivning i kontoret.
De fleste har også tatt inn tiltak for flyktninger. Litt under halvparten av disse NAV‐kontorene har tatt inn tiltak for rusmisbrukere, boligtiltak og kommunale arbeidsrettede tiltak.
NAV‐kontorets arbeid med ungdomsgruppa vil i noen grad berøres av hvilke tjenester som er tatt inn i NAV‐kontoret. Dersom rustjenester er tatt inn, vil man kunne tenke seg at NAV‐kontoret blir mer sentralt og viktig i forhold til ungdomsarbeidet, mens der hvor rustjenestene ikke er del av NAV‐
kontoret er man i større grad avhengig av godt samarbeid med den kommunale rustjenesten.
I tabellen under ser vi de kommunale tiltakene som er tatt inn i NAV for de mest sentrale NAV‐
kontorene som inngår i evalueringen for årene 2011 og 2012. Det er gjort endringer ved flere av NAV‐
kontorene underveis, men ikke svært store.
Mens noen av kontorene har tatt forholdsvis mange kommunale tjenester inn i NAV‐kontorene og slik kan sies å ha en høy integrasjonsgrad der både tiltak for rusmisbrukere, flyktninger, gjeldsrådgivning og annet er tatt inn, har andre en lav integrasjonsgrad der lite annet enn tjenester etter lov om sosiale tjenester i NAV er tatt inn:
0
10
7 7
0
6
3
14
6
Figur 6 Oversikt over NAV‐kontor og kommunale tjenester lagt inn i NAV‐kontoret
NAV‐kontor Kommunale tjenester i NAV i 2011 Kommunale tjenester i NAV 2012 Sund Tiltak for rusmisbrukere
Husbanken sine virkemiddel (startlån, tilskudd og Valdres Boligtiltak
Oppfølgingstjeneste mot ungdom, Husbank,
Re Tiltak for flyktninger Gjeldsrådgivning
Kommunale arbeidsrettede tiltak Boligtiltak
Informasjon foreligger ikke
Molde Boligtiltak Startlån og bostøtte Notodden Tiltak for flyktninger
Gjeldsrådgivning
Porsgrunn Boligtiltak Tiltak for flyktninger Østensjø Kommunale arbeidsrettede tiltak
Støttekontakt
Åsnes Informasjon foreligger ikke Gjeldsrådgivning
Tiltak for rusmisbrukere Tiltak for flyktninger Målselv Informasjon foreligger ikke Tiltak for rusmisbrukere
Tiltak for flyktninger Tromsø Midlertidig bolig
Gjeldsrådgivning
Minimumsløsningen Gjeldsrådgivning Namsos Tiltak for flyktninger
Gjeldsrådgivning
Gjeldsrådgivning Boligtiltak
Kommunale arbeidsrettede tiltak
Skien Tiltak for flyktninger Gjeldsrådgivning
Tiltak for flyktninger Gjeldsrådgivning
Kommunale arbeidsrettede tiltak Østbyen (Trondheim) Gjeldsrådgivning
Kommunale arbeidsrettede tiltak
Drammen Gjeldsrådgivning Gjeldsrådgivning
Boligtiltak
Bærum Informasjon foreligger ikke Minimumsløsning d.v.s. økonomisk sosialhjelp, råd og veiledning og
NAV‐kontorenes organisering av arbeid med utsatt ungdom
NAV‐lederne oppgir at de vanligste måtene ungdommene kommer i kontakt med NAV‐kontoret på er gjennom eget oppmøte, gjennom henvisning fra oppfølgingstjenesten, ved at foreldre tar kontakt, eller at de blir henvist fra barnevernet (oppgis sjeldnere enn de andre).
Et klart flertall av NAV‐lederne svarer på spørsmål om hva som er nedre aldersgrense for bistand fra NAV‐kontoret at 16‐17 år er nedre aldersgrense. Noen få oppgir 15 år eller yngre og noen også 18 år.
Disse svarene er det rimelig å tolke i retning av at det dreier seg om bistand NAV‐kontoret gir til ungdommer som kommer alene til NAV‐kontoret (og ikke de tilfeller der NAV hjelper foreldrene til å ta bedre vare på egne barn). Lov om sosiale tjenester har i utgangspunktet ikke noen nedre aldersgrense. Etter barneloven har foreldre forsørgelsesplikt for ungdommer til de er ferdige med videregående skole.
Mottak og vurdering
De fleste NAV‐kontorene har et mottak som gjør en første vurdering av ungdommens behov og avgjør om vedkommende trenger mer oppfølging. Noen steder har de et eget ungdomsmottak som tar seg av alle ungdommer under 25 år. Ungdom som er i behov av mer oppfølging henvises til ungdomsteam eller annen ansvarlig avhengig av det enkelte kontors organisering.
I andre NAV‐kontor har man ikke eget ungdomsmottak. Ved et mindre NAV‐kontor hadde man månedlige ungdomsmøter der både mottak og oppfølgingsteamet (både stat og kommune), samt pro‐
NAV‐Ung modell Noen eksempler på NAV‐kontorer A Ingen spesiell organisering for unge Østensjø
Molde (prosjektet tar seg av de unge)
Re B Ikke eget ungdomsmottak, men spesialisert
oppfølging av unge enten i form av ungdomsteam eller egne NAV‐veiledere
Notodden (eget ungdomsteam)
Midtre Namdal (eget ungdomsteam)
Drammen (ikke ungdomsteam, men spesialisert gjennom egne veiledere som bare jobber med unge men i team etter innsatsbehov + koordinator unge)
Solør (egen ungdomskoordinator)
Sund (men supplert med eget ungdomskontor)
Tromsø
Valdres (ungdomsteam) C Eget ungdomsmottak og spesialisert oppfølging
av unge enten i form av ungdomsteam eller egne NAV‐veiledere
Bærum (egne drop‐in timer for unge)
Skien D Eget kontor der NAV saksbehandling for ungdom
er lagt utenfor eksisterende NAV‐kontor
Trondheim (NAV Østbyen og NAV Midtbyen)
I noen grad: Kristiansand, Sund og Drammen
Kilde: AFIs vurderinger. Ikke alle NAV‐kontor som deltar i satsingen er plassert inn her.
De fleste NAV‐kontorene som inngår i evalueringen har ikke eget ungdomsmottak, men likevel en spesialisert oppfølging av de unge gjennom enten ungdomsteam eller egne ungdomsveiledere. Noen få NAV‐kontor har i tillegg eget ungdomsmottak, og noen få NAV‐kontor har flyttet saksbehandlingen for ungdom ut av NAV‐kontoret og til egne lokaler.
Vi finner en spennende modell i Trondheims Jobbhus der saksbehandlingen omkring ungdom under 25 år på sosialhjelp er flyttet ut av NAV‐kontoret og til egne lokaler. På Jobbhuset møter så samarbeids‐
partnere som tiltaksarrangører og andre opp for å komme i kontakt med de unge. I Sund og fra 2013 også i Drammen har de etablert et eget ungdomskontor utenfor NAV‐kontoret der flere instanser er representert og der ungdom kan møte opp også på kveldstid og i helger (kun i Drammen). Disse ungdomskontorene har fellestrekk med det som er etablert i Trondheim, men har ikke tatt selve NAV‐
saksbehandlingen ut til dette kontoret i samme grad som man nå prøver ut i Trondheim. Ved ungdoms‐
kontoret i Sund mener man at man klarer å møte ungdommene bedre enn man så langt har gjort på NAV‐kontoret:
Mange slit med å fylle ut skjema, forstå dei beskjedane og oppgåvene dei får i mottaket på NAV. Dei ønskjer ofte å framstå som betre fungerande enn dei er, og gjev inntrykk av at dei har forstått. Det fører ofte til manglande dokumentasjon, feil utfylling av skjema og at dei ikkje kjem tilbake. Ungdomskontoret har moglegheit til å bruke lengre tid på å informere og hjelpe med praktiske ting. Ofte veit vi også kven ungdommen er før han kjem, og kan leggje godt til rette. Ungdommane opplever det også som mindre formelt og «skummelt» og komme inn her. (Sitat fra rapportering fra prosjektet i Sund)
Inntrykkene prosjektleder her formidler er også bekreftet gjennom intervjuer med ungdommer i området. Erfaringene i de tre prosjektene som så langt har etablert et ungdomstilbud utenfor NAV‐
kontoret, vil bli interessante å følge i årene som kommer. I Sund har man gjort gode erfaringer over flere år allerede. Etter prosjektet ble avsluttet mistet man i en periode NAV‐representant på ungdoms‐
kontoret i Sund, og erfarte straks at tilgangen til NAVs virkemidler og samarbeidet med NAV ble dårligere. I Trondheim og Drammen er etableringen av dette tilbudet relativt nytt og det er noe tidlig å oppsummere erfaringene derifra.
NAV‐kontorene har altså valgt ulike løsninger på hvordan de arbeider med utsatt ungdom. Følgende figur illustrerer hvordan NAV‐ledere selv plasserer sine NAV‐kontor i forhold til spørsmålet om ungdomsteam:
Figur 8 Ulike modeller for ungdomsarbeid i NAV‐kontor
Kilde: NAV‐ledere, samt informasjon fra casebesøk.
De fleste kontorene som inngår i evalueringen har etablert et eget ungdomsteam. Noen har en kombinasjon av team og ansvar lagt til egne veiledere. Et fåtall kontor følger en generalistmodell uten noen form for spesialisering. Ved noen av de mindre kontorene er det vanlig at ansvaret for ung‐
dommene legges hovedsakelig til enkelte NAV‐veiledere. I flere av prosjektene – for eksempel Molde og Solør – har prosjektmedarbeiderne fått et spesielt ansvar for ungdommene i den perioden pro‐
sjektet har pågått.
2
8
3 3
Kontoret har ikke et ungdomsteam, men fordeler ansvaret for utsatt
ungdom på andre måter (generalistmodell)
Kontoret har et eget ungdomsteam som har ansvar for utsatt ungdom
Ansvaret for utsatt ungdom er delvis lagt til et ungdomsteam og delvis spredt på andre veiledere
utenfor ungdomsteamet
Annet, spesifiser her
ANTALL
Tabellen under viser en detaljert oversikt over hvilke ytelser som er tatt inn i ungdomsteamet der det finnes et slikt:
Figur 9 Oversikt over NAV‐kontor og ytelser tatt inn i ungdomsteam
NAV‐kontor Ytelser i ungdomsteamet i 2011 Ytelser i ungdomsteamet 2012 Sund Kvalifiseringsstønad/kvalifiseringsprogram
Sosialhjelp
Valdres Individstønad
Kvalifiseringsstønad/kvalifiseringsprogram
Re Ikke ungdomsteam
Informasjon foreligger ikke
Molde Ikke ungdomsteam Ikke ungdomsteam, prosjektet tar seg av ungdom
Notodden Kvalifiseringsstønad/kvalifiseringsprogram Sosialhjelp
Porsgrunn Ikke ungdomsteam Har eget ungdomsteam, men ikke oppgitt hvilke ytelser som er tatt inn i teamet
Østensjø Ikke ungdomsteam Ikke ungdomsteam
Åsnes Informasjon foreligger ikke Individstønad
Arbeidsavklaringspenger Dagpenger
Målselv Informasjon foreligger ikke Sosialhjelp
Arbeidsavklaringspenger Dagpenger
Individstønad
Kvalifiseringsstønad/kvalifiseringsprogram Tromsø Dagpenger
Sosialhjelp
Namsos Ikke ungdomsteam AAP kommer etterhvert
Individstønad Dagpenger Sosialhjelp
Kvalifiseringsstønad/kvalifiseringsprogram Skien Dagpenger
Sosialhjelp
Drammen Arbeidsavklaringspenger Dagpenger
Kvalifiseringsstønad/kvalifiseringsprogram Individstønad
Sosialhjelp
Ikke ungdomsteam
Bærum Dagpenger Sosialhjelp
Figuren under gir en samlet oversikt over hvilke ytelser som er tatt inn i ungdomsteamet der det er etablert ungdomsteam i 2012.
Figur 10 Ytelser i ungdomsteamene i 2012
Kilde: NAV‐ledere
Vi ser at de mest vanlige ytelsene å ta inn i ungdomsteamet er individstønad, sosialhjelp og dagpenger.
Det pekes på både fordeler og ulemper med de ulike organiseringsformene. Ved mange av NAV‐kon‐
torene finner vi at samarbeidet og dialogen mellom statlig og kommunal del oppleves som god. I mindre kontorer er dette særlig framtredende, og vi har inntrykk av at man får til et godt samarbeid uten teametablering. Generelt opplever NAV‐kontorets samarbeidspartnere det som bedre å ha en eller få personer å forholde seg til enn å måtte samarbeide med mange internt på NAV‐kontoret rundt en ungdom. Flere informanter peker også på at det er fordeler internt på NAV‐kontoret knyttet til en spesialisering i form av ungdomsteam, blant annet fordi man opplever å knytte statlige og kommunale tjenester bedre sammen når veiledere med ansvar for ulike ytelser arbeider tettere sammen i et team (Frøyland 2012).
Samtidig peker noen informanter på en utfordring knyttet til spesialisering gjennom team. I løpet av 2012 har to større kontor har hatt utfordringer knyttet til ungdomsteamet. Informanter forteller at man ikke lyktes med å få til det tverrfaglige samarbeidet i et så stort team. Man har erfart at interessen for og kompetansen om ungdom ble mindre blant de øvrige NAV‐veilederne:
Det var vanskelig å drifte et ung‐team. Det ble nesten et NAV‐kontor i NAV‐kontoret. Vanskelig for en teamleder å ha fokus på de ulike målområdene i det teamet, alle behov og ytelser. På et NAV‐kontor er det på mange områder man skal levere på. Det ble fragmentert. Ble ikke noe målretta fokus. Vanskelig å prioritere. (Avdelingsleder ved NAV‐kontor)
Ved et av disse NAV‐kontorene erfarte man at ungdom med større bistandsbehov ikke fikk nok fokus mens man hadde ungdomsteam. Slik man oppfattet dette førte organiseringen til at de med lavest bistandsbehov ble prioritert først. Ved dette kontoret har man i 2013 blant annet på grunn av dette ikke lenger et ungdomsteam, men oppfølgingen av ungdom er likevel spesialisert. Man har egne veiledere som bare jobber med ungdom, men disse veilederne er fordelt på ett team som arbeider med personer med situasjonsbestemte bistandsbehov og to team som arbeider med personer med spesielt tilpasset bistandsbehov. I tillegg har man en egen ungdomskoordinator som sørger for å samle veilederne som jobber med ungdom innimellom.
9
6
9
7
0
10
2
ANTALL
Ved et annet større kontor har man beholdt ungdomsteamet, men delt det opp i tre mindre enheter bestående av veiledere som arbeider med ulike ytelser. Det er foreløpig for tidlig å si noe om erfaringene fra denne modellen.
Vi finner med andre ord argumenter både i favør av en spesialisering av ungdomsarbeidet i form av team, og argumenter mot en slik spesialisering.
Organisering ut fra ytelse eller innsatsbehov
Det knytter seg også noen mulige utfordringer til andre sider ved organiseringen av NAV‐kontoret, nærmere bestemt til spørsmålet om tjenesten er organisert etter ytelse eller etter innsatsbehov.
Krever organisering etter bistandsbehov mer generalistkompetanse hos den enkelte veileder? Er det slik at en organisering etter bistandsbehov medfører større krav til den enkelte NAV‐veileder i forhold til å kunne mer av regelverk og måtte forholde seg til flere typer ytelser? Noen erfaringer tyder på at det kan være slik noen steder. Ved et kontor hadde de erfart at ansatte som arbeidet med brukere med spesielt tilpassa bistandsbehov opplevde det utfordrende fordi de måtte håndtere et så stort spekter av tjenester:
For veiledere i spesielt tilpassa ser vi at spennet er stort, de må håndtere mange ytelser. Noen har slutta fordi de har opplevd at det er for stort spenn. (NAV‐veileder)
Forhåpentligvis vil vi når sluttrapporten i prosjektet foreligger ha flere erfaringer knyttet til dette å bygge på.