Politiske forhold

Politiske forhold er av avgjørende betydning for norsk landbruk. Ettersom prisene på norske landbruksvarer ikke er konkurransedyktige med prisene på tilsvarende produkter fra utlandet er den norske matvareindustrien prisgitt politisk vilje til å opprettholde hjemlig matvareproduksjon. Som omtalt i bransjeanalysen gjør denne politiske viljen seg først og fremst gjeldende gjennom importvern og overføringer til landbruket. Hvorvidt disse opprettholdes, styrkes eller svekkes vil ha stor betydning for prisene på norske matvarer og lønnsomheten i norsk landbruk (Regjeringen, 2015). Den følgende analysen vil altså omtale

både subsidier og importvern, men ettersom det vil gi lite mening å subsidiere norsk landbruk for så å fjerne importvernet og la det utkonkurreres av utenlandske aktører, er det rimelig å tolke en politisk støtteerklæring til subsidier som en støtteerklæring til importvern.

Det er også lite som tyder på at norsk landbruk i dagens fragmenterte form er lønnsomt nok til at noen vil drive uten subsidier, og det er følgelig lite hensiktsmessig med importvern uten subsidier. Følgelig antas det nedenfor at dersom et politisk parti i sitt partiprogram kun omtaler enten subsidier eller importvern, vil partiets holdning til det som omtales være representativ også for det andre. Utviklingen i subsidier og importvern avhenger av både innenrikspolitiske og utenrikspolitiske forhold.

Risiko for konkurranseutsettelse av norsk landbruk Innenrikspolitiske forhold

Det virker å være bred politisk enighet om å opprettholde norsk landbruk, men det er uenighet om hvor sterkt beskyttet næringen skal være. Arbeiderpartiet uttaler i sitt partiprogram at de skal “produsere norsk mat og norsk fôr på norske ressurser” og “sørge for størst mulig selvforsyning gjennom praktisk og langsiktig klimatilpasning av jordbruket”

(Arbeiderpartiet, u.d.). Senterpartiet ønsker økt norsk matproduksjon og et sterkt importvern (Senterpartiet, u.d.). Sosialistisk venstreparti ønsker å øke selvforsyningsgraden og arbeide for et sterkt norsk grensevern (Sosialistisk venstreparti, u.d.). Både Sp og SV vektlegger også tungt å opprettholde de mindre gårdsbrukene (Senterpartiet, u.d.) (Sosialistisk venstreparti, u.d.). Den rødgrønne siden av norsk politikk er altså tydelige på at de ønsker å opprettholde landbruket med de kostnadene det har.

Kristelig Folkeparti ønsker å opprettholde norsk matvareproduksjon, og øke import fra fattige land på bekostning av import fra rike land (Kristelig Folkeparti, u.d.). Venstre vil opprettholde overføringene på dagens nivå, men rette dem mot grønne tiltak (Venstre, u.d.).

Regjeringen, som for øvrig består av partier til høyre i det politiske landskapet, er noe mindre tydelige på hvordan de mener norsk landbruk skal se ut i fremtiden. I “Regjeringens politiske plattform” for jordbruksforhandlingene i 2016 erkjenner regjeringen, bestående av Høyre og Fremskrittspartiet, at “et importvern er viktig for lønnsomheten i norsk landbruk, men hensynet til norske forbrukere og norsk matvareindustri tilsier at tollmurene bør reduseres” (Regjeringen, 2016). Regjeringen mener at økt handel vil gi forbrukerne bedre vareutvalg og bedre priser (Regjeringen, 2017). Videre ønsker regjeringen en mer

kostnadseffektiv matproduksjon, og vil innrette de statlige overføringene slik at de bidrar til mer produksjon. Å drive distriktspolitikk gjennom landbrukspolitikken og å opprettholde mindre gårdsbruk er altså ingen målsetting (Regjeringen, 2015). Ønsket om å i større grad konkurranseutsette norsk landbruk reflekteres også i de to partienes partiprogram (Høyre, 2017) (Fremskrittspartiet, 2017).

Partienes syn på norsk matproduksjon er av stor betydning for kjøttindustrien. Med unntak av Høyre og FrP virker samtlige partier å ha et klart ønske om å bevare norsk matproduksjon omtrent slik den er i dag. Flere skriver eksplisitt at de ønsker å opprettholde dagens importvern, selvforsyningsgrad og overføringer. I lys av den store politiske oppmerksomheten rundt jordbruket er nok partiene som ikke omtaler både importvern og overføringer eksplisitt kjent med støtteordningenes betydning for jordbruket og statsbudsjettet. Det er derfor rimelig å tolke en støtteerklæring til opprettholdelse av norsk matvareproduksjon i dagens omfang som en støtteerklæring til importvern og overføringer til dagens nivåer. Det er altså betydelig politisk oppslutning rundt å opprettholde hjemlig matproduksjon slik den er i dag.

Høyre og FrP har imidlertid betydelig innflytelse i norsk politikk. De dannet regjering sammen både ved stortingsvalget i 2013 og 2017, og hadde flertall på Stortinget mellom 2013 og 2017 ved hjelp av støttepartiene Venstre og KrF (Aspøy, 2018). Med en regjering som ønsker å redusere landbrukets importvern og på sikt kanskje fjerne det, vil det være urimelig å avfeie økende konkurranseutsettelse av landbruket som en mulighet. Imidlertid er det et flertall av partier som ønsker et beskyttet landbruk og ettersom Høyre som i sitt partiprogram fra 2017 omtaler konkurranseutsettelsen som en “skrittvis omstilling” er det i verste fall for kjøttindustriens vedkommende, tale om langsiktig konkurranseutsettelse heller enn fjerning av importvern og overføringer.

Utenrikspolitiske forhold

Det er imidlertid ikke bare de innenrikspolitiske forholdene som er av betydning for landbruket. EØS-avtalen, WTO (World Trade Organization) Landbruksavtalen og avtaler i regi av EFTA (European Free Trade Association) (Knudsen m. fl., 2018) har påvirkningskraft på norsk landbruksimport (Regjeringen, 2017). Regjeringen skriver i Prop.

94 S (2017-2018) at det de senere årene har vært “generelt mindre fremdrift i liberaliserende

prosesser”, og at dette er tilfellet både i WTO-forhandlinger og frihandelsforhandlinger mellom land eller grupper av land. Internasjonale handelskonflikter, primært mellom USA og Kina, skaper usikkerhet og påvirker pågående forhandlingsprosesser slik at regjeringen mener det ikke kan forventes særlige fremskritt i den nærmeste fremtid (Regjeringen, 2017).

Dette betyr imidlertid ikke at frihandelsavtalene ikke har spilt noen rolle for landbruket, eller kommer til å spille noen rolle i årene fremover.

Den gjeldende landbruksavtalen mellom WTO-landene har sin opprinnelse fra den såkalte Uruguay-runden i 1995. Avtalen legger føringer for den nasjonale landbrukspolitikken gjennom forpliktelser og rettigheter knyttet til markedsadgang, internstøtte og eksportsubsidier. Mer konkret setter den tak på øvre tillatte tollsatser, pristillegg og eksportsubsidier. I 2015 ble det bestemt at alle industriland skulle avslutte all bruk av eksportstøtte for jordbruksprodukter. Per første halvår 2018 er det stor usikkerhet knyttet til utvikling i landbruksforhandlingene i WTO. Regjeringen forventer imidlertid at landbruk vil stå sentralt i fremtidige forhandlinger, og handelsvridende landbruksstøtte er området det er størst interesse for. Dette kan potensielt svekke Norges muligheter til overføringer til landbruket. I 2016 falt 10,9 milliarder kroner av Norges overføringer til landbruket innenfor kategorien som er underlagt restriksjoner. Norges maksimalt tillatte støtte var 11,4 milliarder tillatt (Regjeringen, 2017). Den manglende fremdriften i internasjonale forhandlinger tyder på at det ikke er umiddelbare trusler mot norsk subsidiepolitikk, men den internasjonale interessen for handelsvridende landbruksstøtte bør likevel være av interesse for bøndene og dermed også for kjøttindustrien. Dette er særlig interessant sett i lys av beløpenes størrelsesorden.

Landbrukspolitikk berøres i utgangspunktet ikke av EØS-avtalen, men avtalens artikkel 19 krever at Norge og EU med to års mellomrom skal gjennomgå vilkårene for handelen med basis landbruksvarer med sikte på gradvis liberalisering (Regjeringen, 2017). Basis landbruksvarer er blant annet melk, kjøtt og grønnsaker. Det presiseres i artikkel 19 at forhandlingene skal skje innenfor rammen av partenes respektive landbrukspolitikk, og videre reduksjoner skal skje på gjensidig fordelaktig basis. Norge og EU har kommet til enighet om totalt tre artikkel 19-avtaler siden 2003, den siste i 2017. Regjeringen mener resultatet av disse forhandlingene balanserer hensynet til norsk landbruk på den ene siden og hensynet til norske forbrukere på den andre siden. Import av landbruksvarer utgjorde i 2016 40 milliarder kroner, en økning på ni prosent fra 2015. Av 40 milliarder kroner utgjorde

basis landbruksvarer 26 milliarder kroner (Regjeringen, 2016). Norsk import av landbruksvarer er altså betydelig, men kjøttimporten utgjør en liten del av denne.

Regjeringen skriver i Prop. 115 S (2016-2017) at det i vurderingen av kjøttkonsesjoner er lagt på markedssituasjonen og hvorvidt det foreligger importbehov (Regjeringen, 2016). I avtalen øker storfeimporten fra 1600 til 2500 tonn. Det var i 2016 nasjonalt underskudd på mer enn 16 500 tonn storfe og økt import av storfe går dermed ikke på bekostning av nasjonal produksjon. Økninger i kvotene for svineribbe, kyllingkjøtt, skinker og pølser utgjør samlet 1650 tonn slik at total økning i importvolumet blir 2550 tonn. Det er ikke gitt konsesjoner for sau- og lammekjøtt ettersom økt produksjon av sau og lam er et prioritert område for regjeringen (Regjeringen, 2016).

Samlet vurdering av risiko for konkurranseutsettelse av norsk kjøttproduksjon de nærmeste årene

Basert på drøftelsen over er det lite som tyder på at norsk kjøttproduksjon vil konkurranseutsettes de nærmeste årene. For det første ønsker majoriteten av norske politiske partier å bevare norsk landbruk i dagens form. For det andre unnlater en regjering dominert av de mest importvennlige partiene, Høyre og FrP, å øke importkvotene for kjøtt av betydning i EU-forhandlinger som har til hensikt å liberalisere handelen. For det tredje indikerer et slikt resultat at EU har begrenset mulighet til å presse Norge til å heve importen dersom det ikke er ønskelig for norsk side. For det fjerde virker ikke WTO for tiden å være i stand til å få gjennomslag for sine målsettinger om økt handel. Det er altså både innenrikspolitiske og utenrikspolitiske grunner til å tro at det ikke vil bli noen konkurranseutsettelse av norsk kjøttproduksjon i årene fremover.

Andre betraktninger

På lengre sikt er det naturligvis mer usikkerhet knyttet til utviklingen i landbrukspolitikken både innenlands og utenlands. Det kan tenkes et scenario der de pågående handelskrigene fortsetter og sprer seg slik at presset på liberalisering av handelen med landbruksvarer avtar.

Et motsatt scenario er at handelskrigene opphører og WTO og EU legger mer press på Norge for å redusere overføringer og importvern. OECD konkluderte i 2016 med at norsk landbruk var verdens mest subsidierte (E24, 2013), og ettersom WTO har signalisert at de ønsker å redusere handelsvridende landbruksstøtte kan norske subsidieordninger risikere å komme under press dersom WTO på sikt styrker sin posisjon. Dette kan potensielt få bredere nasjonal oppslutning enn i dag dersom norsk økonomi om et par tiår blir svakere når

oljenæringen utfases. I sin doktorgradsavhandling fra 2010 konkluderte Gaasland med at målsettinger som matvaresikkerhet og bevaring av kulturlandskap og miljø kunne nås med bare 40 prosent av midlene som den gang ble gitt i jordbruksstøtte (Universistet i Bergen, 2010). Med en potensielt svakere nasjonal økonomi i fremtiden er det ikke helt usannsynlig at landbruket er en av postene det vil kuttes. Dette er naturligvis umulig å spå, men poenget er at dagens relativt trygge politiske situasjon for norsk landbruk ikke nødvendigvis vil vedvare i uoverskuelig fremtid. Enn så lenge er det imidlertid lite som tyder på at norsk landbruk vil utsettes for internasjonal konkurranse av betydning.