A opção pela criação de estatais no Brasil se deu a partir do contexto da substituição de importações, após a década de 30, em um cenário de industrialização crescente do País. Até a década de 30 o Brasil se voltou eminentemente a fornecer matérias‑primas ao mercado internacional, numa dinâmica que lhe era desfavorável.
(1) Existem discussões sobre se o Banco do Brasil (BB) seria uma sociedade de economia mista, pois, conforme enfatiza Edmir Netto de Araújo, somente o Decreto‑Lei nº 200/67 e a Lei nº 6.404/1976, forma responsáveis pela criação da sociedade de economia mista, exigindo este último diploma autorização legislativa como condição para sua categorização. Como o BB foi criado muito antes, seria, para alguns, apenas uma empresa sob o controle acionário do Estado. Já a corrente (majoritária) que defende a na‑ tureza de sociedade de economia mista para o BB, afirmam que a exigência contida no art. 236 da Lei das S/A seria aplicável tão somente às companhias mistas que se constituíram depois da vigência da lei, não antes, sendo, portanto, injusta a desqualificação do BB enquanto sociedade de economia mista. ARAÚJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2010. p. 232, e tb:
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Apesar de haver registros de estatais criadas antes desse período, como o Banco do Brasil, em 1808, e a Caixa Econô‑ mica Federal, em 1861, o Brasil, ao longo do século XIX, era ainda um País eminentemente liberal, não sendo corrente na época a visão que legitimava a assunção de atividades econô‑ micas em escala pelo Estado.
A crise de 29 e a Grande Depressão marcam a necessi‑ dade de uma escolha que promovesse um modelo de desen‑ volvimento que também beneficiasse o mercado interno do País. Tamanho foi o impacto da crise na exportação da matéria‑ ‑prima café, da qual a economia brasileira dependia, que Getú‑ lio Vargas praticou a chamada política de compra e queima de café, injetando dinheiro na economia, para mitigar os efeitos
da queda ocorrida no preço da commodity.
Como o Brasil ainda era um país eminentemente agrário, não havia ainda estruturas de mercado suficientes para sus‑ tentar os rumos da proposta de desenvolvimento pela indus‑ trialização. Então, a opção de Vargas foi pelo Estado assumir o papel de criar indústrias de base para que o Brasil se moder‑ nizasse.
Percebe‑se que o desenvolvimento da indústria nacional foi dialeticamente gestado pelo esgotamento do modelo agrá‑ rio‑exportador após a Crise de 29. Houve, a partir de então, o investimento do Estado em áreas estratégicas abrangidas pelo Programa de Substituição de Importações (PSI). Também influenciou essa escolha o fato de que a Segunda Guerra Mun‑ dial prejudicou a importação de bens e matérias‑primas, sendo que, diante da rigidez burocrática da Administração Direta e
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o tímido setor privado nacional, as empresas estatais foram tidas como a melhor solução, dada a agilidade, a autonomia e a flexibilidade maior em seu regime jurídico.(2)
São da época do Estado Novo de Getúlio: a criação da CSN, em 1941, a Companhia Vale do Rio Doce, de 1942, sendo, por sua vez, a CHESF, Companhia Hidroelétrica do São Francisco, criada em 1945. Posteriormente, ainda, foi criado o BNDES, em 1952, e a Petrobrás, por sua vez, em 1953.
Depois de Getúlio, dá‑se destaque ao desenvolvimentismo de Juscelino Kubitschek (1956‑1960). Este objetivou, com o Plano de Metas, investir em infraestrutura, com foco para os setores de transportes, que sofriam estímulo do eixo rodovia‑ rista dada influência de grandes montadoras estrangeiras, e energia elétrica. É de 1957 a criação de Furnas.
Nas décadas de 60 e 70, o Estado acentua o seu papel empresário, investindo na Siderurgia, em Petroquímica, Cons‑ trução Naval e produção de Energia Elétrica. O Decreto‑lei 200/67 surge como um marco normativo no sentido de ten‑ tar disciplinar o regime jurídico dos entes da Administração Pública, sobretudo a Administração Indireta, da qual fazem parte as estatais.
Logo após esse período, ocorre o auge da criação de esta‑ tais, num ciclo de grande crescimento econômico vivenciado pelo Brasil, abrangendo a criação: da Embraer e dos Correios, em 1969, da Serpro, de 1970, da Elebrás, da Embrapa e da Infraero, em 1972, da Codevasf e da Dataprev, em 1974 e da Radiobrás, da Imbel, do Nuclep e da Eletronuclear, em 1975.
(2) Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Histórico. Acesso em: < http://www.planejamento.gov. br/assuntos/empresas‑estatais/coordenacao/historico>. Acesso em 23 fev. 2018.
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No regime militar brasileiro, época de proliferação de estatais, houve o seu direcionamento para o desenvolvimento de setores da economia considerados de interesse nacional, tendo em vista um projeto de desenvolvimento que focava na soberania econômica e, principalmente, na segurança nacio‑ nal, temas da preocupação dos governos militares.
Advirta‑se que muito da falta de legitimidade dos gover‑ nos militares foi compensado com o preenchimento de indica‑ ções para empregos nas estatais, ou seja, muitos dos empregos públicos existentes foram preenchidos a partir de indicações políticas, ocasionando o fenômeno apelidado no Brasil de “cabide de empregos”. O inchaço das indicações obrigou o ordenamento jurídico “ampliar os meios de controles das esta‑ tais, estreitando os freios a tais atividades das empresas”.(3)
Assim, apesar do discurso (já daquela época), no sentido da descentralização e da contratualização, os governos de então agiram no sentido oposto, isto é, da centralização e da estatização. A criação de estatais foi uma estratégia utilizada para promover “cabides de empregos”, pois houve a expan‑ são da burocracia como forma de gerar nomeações, o que contribuía para que houvesse menos questionamentos à ilegi‑ timidade dos governos de então pela classe média brasileira, dado que alguma parcela dela era cooptada pelos governos ilegítimos na base da “troca de favores”.
Esse “boom” de estatais no Brasil começou a ser refreado após os efeitos dos dois choques do Petróleo, sendo a segunda crise de 1979. Por conseguinte, é deste ano o Programa Nacio‑
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nal de Desburocratização, veiculado pelo Decreto nº 83.740, de 18 de julho de 1979, que objetivava maior contratualização e refrear o crescimento da Administração.
Conforme se observa dos seguinte objetivos, contidos, respectivamente, nas alíneas f, g e h, do art. 3º, do Programa
Nacional de Desburocratização, o governo de então objeti‑ vava: “fortalecer o sistema de livre empresa, favorecendo a empresa média e pequena, que constituem matriz do sistema, e consolidando a grande empresa privada nacional, para que ela se capacite, quando for o caso, a receber encargos e atribui‑ ções que se encontram hoje sob a responsabilidade do Estado; impedir o crescimento desnecessário da máquina adminis‑ trativa federal, mediante o estímulo à execução indireta, uti‑ lizando‑se, sempre que praticável, o contrato com empresas privadas capacitadas e o convênio com órgãos estaduais e municipais; e velar pelo cumprimento da política de conten‑ ção da criação indiscriminada de empresas públicas.
A Constituição de 1988, por sua vez, surgiu num contexto de reação de anos de governos autoritários, tendo sido res‑ ponsável por um momento de viragem, ao fundar um Estado Democrático de Direito.
Houve, na ordem econômica, o desdobramento de um regime publicístico para a prestação de serviços públicos, con‑ forme delimitado no art. 175 da Constituição, com a responsa‑ bilidade objetiva, ainda hoje estabelecida sem alterações no art. 37, § 6º, sendo, por outro lado, a exploração do Estado de atividades no domínio econômico disciplinada no art. 173 da
Constituição, cujo caput contempla a seguinte redação: “Res‑
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direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei”.
A Emenda Constitucional nº 19/98, da Reforma Adminis‑ trativa, procurou exigir um estatuto próprio para as empresas estatais. Tal exigência foi introduzida no § 1º, do art. 173 da Constituição, o qual determina que: a lei estabelecerá o esta‑ tuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econô‑ mica de produção ou comercialização de bens ou de presta‑ ção de serviços, dispondo sobre: I – sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; II – a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários; III – licitação em contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da adminis‑ tração pública; IV – a constituição e funcionamento dos conse‑ lhos de administração e fiscal, com a participação de acionistas minoritários; e V – os mandados, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores.
Foi com base nesta previsão constitucional, contida no § 1º do art. 173, após os reflexos da Operação Lava Jato, que houve a aprovação, às pressas, do projeto que criou a Lei das Estatais, Lei nº 13.303/2016.