A comummente designada “Lei de Wagner”(3) perspetivava
que a dimensão da ação do Estado cresceria com o desenvol‑ vimento dos países. Isto significa que uma parte crescente dos recursos económicos passariam para a esfera pública, tornan‑ do‑se um alvo apetecível para o “rent‑seeking”, ou seja a cap‑ tura de recursos no âmbito do poder decisório dos agentes do Estado.(4) A literatura económica tem sido crítica do que deno‑
(3) Apresentada pelo economista alemão Wagner, Adolph (1835‑1917) e que prevê que o desen‑ volvimento de uma economia industrial (expresso pelo crescimento real do rendimento do país) será acompanhado por um aumento do peso da despesa pública face ao rendimento do país.
(4) O conceito de “rent‑seeking” foi inicialmente apresentado por Gordon Tullock, “The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies, and Theft”, Western Economic Journal, vol. 5, 1967, pp. 224‑232 e por Anne
Krueger, “The Political Economy of the Rent‑Seeking Society”, American Economic Review, vol. 64, June,
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mina ser um excesso da dimensão do Estado, personificada na imagem do célebre monstro marítimo Leviatã, que foi atribu‑ ída figurativamente ao Estado por Hobbes(5). Para a corrente da
“Leviathan literature” o Estado condiciona em demasia o setor privado e a sua autonomia no uso dos recursos, num contexto de falhas da democracia, propiciando privilégios a diversos grupos de interesse e sendo permeável a comportamentos pouco transparentes na afetação de recursos, designadamente à corrupção. Esta literatura teve variados desenvolvimentos, sendo que vários autores procuraram as origens do Estado
Leviatã(6), enquanto que outros têm estudado formas de con‑
trariar o crescimento do Leviatã.(7) Contudo, essa abordagem
de um Estado demasiadamente grande tem sido posta em cau‑ sa.(8) Apesar disso, desde o início da última década do século XX
afirmou‑se um discurso político dominante nos países desen‑ volvidos no sentido da contenção do crescimento do Estado e da limitação dos recursos que lhe são atribuídos, de modo a
reduzir o tamanho do “monstro”. Porém, usando como exem‑
plo alguns países da União Europeia, é possível verificar na Figura 1 que os recursos usados pelo Estado correspondem a
cerca de metade do PIB(9) das economias representadas e ao
longo do século XXI não houve uma contração da dimensão
(5) Thomas Hobbes, Leviatã ou matéria, forma e poder de um Estado eclesiástico e civil, 1642, tradução
de João Paulo Morais e Maria Beatriz Nizza da Silva,2.ª Ed., Lisboa: Imprensa Nacional ‑ Casa da Moeda («Estudos Gerais»).
(6) Cfr. Jari Eloranta, Svetlozar Andreev e Pavel Osinsky, “Democratization and central government spending, 1870–1938: Emergence of the leviathan?”, in Christopher Hanes , Susan Wolcott (ed.) Research in Economic History, vol. 30, Emerald Group Publishing Limited, 2014, pp.1 – 46.
(7) Vide Dennis C. Mueller, “Constraining Leviathan”, Constitutional Political Economy, 25 (1), 2014,
pp. 88‑102.
(8) Uma discussão sobre as fragilidades empíricas da literatura pode ser vista em Luís Gonzalez e Carlos Lopes, “Unobserved heterogneity and bias in tests of the Leviathan hypothesis”, Journal of Eco- nomics, 42 (1), 2016, pp. 81‑99.
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do setor público. Este resultado revela que o Estado não tem reduzido a sua dimensão e que o discurso político no sentido da contração da sua intervenção não se tem materializado. Na grande maioria dos países considerados a dimensão do Estado aumentou, em sintonia com o que é expectável pela “Lei de Wagner”.
Figura 1. Despesas das Administrações Públicas em percentagem do PIB (2000/2015)
Fonte: PORDATA.
A magnitude de recursos financeiros implicada na ação do Estado perpassa vários níveis de decisão. Os gastos e investi‑ mentos públicos afetam a atividade económica de múltiplas entidades do setor privado, sendo decisivos para a lucrativi‑ dade de muitas empresas e gerando benefícios para diversos grupos de interesse atuantes nas várias áreas de intervenção do Estado. De facto, o Estado é o maior consumidor de bens e serviços nas economias desenvolvidas, sendo também o maior
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investidor, pelo que os grandes projetos de construção, que envolvem contratação pública, e a compra de bens de equi‑ pamento exigem a negociação entre empresas privadas e o Estado. Há três setores de intervenção do Estado que se des‑ tacam pelo volume de recursos usados e que, naturalmente, se tornam alvos apetecíveis para negócios entre o setor público e o setor privado: Saúde, Educação, Proteção Social. Na Figura 2 vê‑se claramente que em Portugal, após o início da demo‑ cracia, são estas as funções do Estado que se destacam em termos de recursos usados em percentagem do PIB.
Figura 2. Despesas do Estado: orçamento final por funções em % do PIB
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Para os demais países da Europa Ocidental o mesmo acon‑ tece. A Figura 3 mostra que a intervenção direta do Estado no domínio dos cuidados de saúde representa em média 7% do PIB nos países selecionados e que o peso desta componente de despesa pública aumentou na primeira década do século XXI.
Figura 3. Despesas das Administrações Públicas em Saúde em percentagem do
PIB (2003 / 2011) Fonte PORDATA.
A Educação é também uma área de grande relevância de intervenção do Estado, como se pode ver na Figura 4, sendo que, contrariamente à Saúde, não tem havido uma tendência generalizada de crescimento desse tipo de despesa, o que provavelmente poderá ser explicado por fatores demográfi‑ cos.
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Figura 4. Despesas Públicas em Educação em percentagem do PIB (2000 / 2012)
Fonte: PORDATA.
A área de intervenção do Estado que envolve mais recur‑ sos e cuja dimensão tem aumentado é, como indica a Figura 5, a Proteção Social.
Figura 5. Despesas em Proteção Social em percentagem do PIB (2000 / 2013)
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Tendo em conta os recursos envolvidos, estas áreas de escolha pública são especialmente apetecíveis para a captura de dinheiros públicos, por meios lícitos – por via da pressão de grupos de interesse com fácil acesso aos órgãos de comuni‑ cação, ou por meios privilegiados de contacto com os deciso‑ res políticos– ou ilícitos – como a corrupção e outras formas de criminalidade económica. Será importante aferir se o sistema político está preparado para monitorizar os desvios (lícitos ou ilícitos) que venham a ocorrer face às preferências da maioria dos eleitores.