Em seguida, serão apresentados alguns modelos teóricos de análise organizacional, com o intuito de traçar as características das organizações, em particular a organização educativa e universitária.
Assim, dentro dos diversos modelos existentes, procedemos à escolha de três modelos que consideramos serem representativos da acção organizacional dentro das estruturas educativas, assim apresentaremos o modelo burocrático, modelo político apresentado como arena política e o modelo bifacial.
Cada modelo apresenta a essência das organizações académicas em diferentes contextos e campos de acção. Ainda assim, assumimos que as descrições e a análise apresentadas não serão análises acabadas e completas do processo. Mas tentaremos, após o estudo de cada um dos modelos seleccionados, ajuizar sobre a organização educativa.
Começaremos por analisar o modelo burocrático, que parte do pressuposto que, dada a sua formalidade, se traduz numa gestão mais racional e mais eficaz, e destaca uma estrutura hierárquica, divisão de trabalho e de tarefas, estabelecimento e cumprimento de regras e regulamentos, impessoalidade das relações, etc;
2.2.1. A universidade como organização burocrática
As organizações surgem da necessidade do Homem se organizar no sentido de cooperar e exercer um trabalho em conjunto com vista a atingir um determinado fim.
Hobes (1985:274) considerou a organização como “um número qualquer de homens reunidos pelo encargo de um negócio que lhes é comum”, (in repositorio.uportu.pt/dspace/bitstream/123456789/77/1/TME%20303.pdf). Mais tarde, Mitchell (1983:10) define organização como “pessoas que trabalham juntas para atingir um fim” (in repositorio.uportu.pt/dspace/bitstream/123456789/77/1/TME%20303.pdf”, pag.27).
Um pouco antes, Merton (1970:271) define este modelo de organização burocrática, como uma estrutura social bastante metódica e racional, assente em normas e princípios previamente definidos com vista a alcançar um fim;porém, só nos últimos anos se começaram a desenvolver estudos sobre a gestão e funcionamento das organizações, e é no século XIX que surgem as primeiras teorias sobre gestão e administração de organizações.
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Foi no século XX que as teorias da Gestão Científica das Organizações encabeçadas por Taylor (1911:2, in http://www. convibra.com.br/upload/paper/adm/adm_1252.pdf), a Teoria Administrativa criada por Henry Fayol (1841-1925), e a teoria da burocracia concebida por Max Weber (1864-1920), são estabelecidas visando definir regras sobre a estruturação das organizações, a gestão e produção da força de trabalho.
Com Morgan (1986:27) ficamos com a imagem de um género de organização que implica a existência de uma rotina constante, fruto de alguma rigidez no cumprimento de funções e tarefas e de uma ordem coerciva e, consequentemente, de uma atitude conformista face às regras. Fica a ideia de que não há aqui lugar ao sentimentalismo, à intrusão de um lado mais humano ou personificação das tarefas, no sentido de atribuição de características individuais, da organização.
Iremos analisar a teoria burocrática, do alemão Max Weber, que apresenta a burocracia como um modelo de organização ideal, onde os líderes eram escolhidos pela sua competência e detinham os meios suficientes para exercerem a sua autoridade.
Assim, seguindo o modelo de Weber surgido na década de 40 no século XX, a universidade como organização deveria seguir os padrões da especialização do trabalho, da hierarquização de funções onde cada pessoa desempenha a função que lhe foi confiada, obedecendo aos seus deveres e realizando responsabilidades específicas.
Verificar-se-ia a estandardização de comportamentos baseada num conjunto de regras e regulamentos que têm que ser cumpridos, o que levaria a proceder à selecção criteriosa dos seus trabalhadores assegurando a competência técnica e cultural dos mesmos. Os gestores seriam nomeados e não eleitos, aos gestores administrativos seriam balizados a sua influência e poder, para que os interesses pessoais não fossem sobrepostos aos interesses da instituição.
Para Chiavenato (1983:282), “Segundo o conceito popular, a burocracia é visualizada geralmente como uma empresa ou organização onde o papelório se multiplica e avoluma, impedindo soluções rápidas ou eficientes. (…) O leigo passou a dar o nome de burocracia aos defeitos do sistema (…) e não ao sistema em si mesmo”.
Efectivamente, de um modo geral, há um pouco a noção de que a burocracia implica uma grande gestão de processos que passam por entrega de requerimentos, fichas, relatórios que, no entender de muitos membros das organizações, seriam desnecessários. Porém, essa gestão de procedimentos é justificada pela abrangência que se pretende ter, uma vez que é
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necessário dar resposta a um conjunto vasto de áreas, as quais têm que ser legisladas, regulamentadas para que tudo funcione devidamente dentro de uma organização.
Chegamos a um conjunto de características patentes neste tipo de organização que, segundo Weber (1978, 1982, 1994), é um modelo que se caracteriza pela existência de: legalidade das normas e regulamentos,24 hierarquia da autoridade,25 impessoalidade nas relações,26 carácter racional e divisão do trabalho,27 especialização da administração,28 carácter formal das comunicações,29 rotinas e procedimentos estandardizados,30 competência técnica e
24 A legalidade, estabelecida a existência de normas obrigatórias que proporcionam uma função previsível da organização no
âmbito das regras. Estes padrões estabelecidos, e estrito cumprimento da lei, serve como um meio de coordenar e controlar as actividades dentro de uma organização (ibid, 2006:82).
25 Weber, (1994:174) define uma hierarquia de autoridade como: “ordenação de autoridades fixas com faculdades de regulação
e inspecção” e segundo é justificada Blau (1979:145 -149) para “efectuar a coordenação das diversas tarefas na consecução dos objectivos organizacionais. Essa hierarquia capacita os superiores nos sucessivos níveis para dirigir, directa ou indirectamente, o desempenho de círculos cada vez mais amplos de subordinados”. E também de acordo com Weber, (1982: 230) “um sistema firmemente ordenado de mando e subordinação no qual há uma supervisão dos postos inferiores pelos superiores”.
26 A impessoalidade nas relações -“Essa distribuição de atividades é feita impessoalmente, ou seja, é feita em termos de cargos
e funções e não de pessoas envolvidas. Daí o caráter impessoal da burocracia. A administração da burocracia é realizada sem considerar as pessoas como pessoas, mas como ocupantes de cargos e funções. O poder de cada pessoa é impessoal e deriva do cargo que ocupa. Também a obediência prestada pelo subordinado ao superior é impessoal. Ele obedece a superior, não em consideração à sua pessoa, mas ao cargo que o superior ocupa. A burocracia precisa garantir a sua continuidade ao longo do tempo: as pessoas vêm e se vão, os cargos e funcões permanecem. Cada cargo abrange uma área ou setor de competência e de responsabilidade” (Chiavenato,1983:284). Neste base, as pessoas são considerados apenas como ocupantes de cargos e as relações estabelicidas entre si, são relações meramente administrativas. Segundo Merton (1978:116), o sistema de relações entre os cargos envolve uma grande impessoalidade e formalidade que facilita o desenvolvimento de um “espírito de corpo” e é o resultado de ordenação de regras, da delimitação precisa das competências. Aron (1987:494) refere mesmo que “a impessoalidade é essencial à burocracia, levando os membros da organização a agir em função das ordens abstractas de uma regulamentação escrita”.
27 “A burocracia é uma organização que se caracteriza por uma sistemática divisão do trablho. Essa divisão de trabalho atende a
uma racionalidade, isto é, ela é adequada aos objetivos a serem atingidos: a eficiência da organização.Daí o aspecto racional da birocracia. Há uma divisão sistemático do trabalho, do direito e do poder, estabelecendo as atribuições de cada participante, os meios de obrigatóriedade e as condições necessárias.Cada participante passa a ter o seu cargo específico, as suas funções específicas e a sua específica esfera de competência e de responsabilidade” (Chiavenato,1983:283-284). Silva (2006:83) refere que a acção organizacional decorre nos limites da lei, o que produz uniformidade de procedimentos, facilitando o alcance de metas e conduzindo ao estabelecimento de uma estrutura organizacional para garantir a estabilidade para permitir maior eficiência na distribuição e coordenação das actividades.
28 A especialização da administração – a especialização consiste em atribuir a cada membro uma tarefa específica segundo
critérios técnicos previamente definidos e de acordo com procedimentos formais e imparciais, com vista a eficácia na organização (Silva,2006:83). Esta especialização ou princípio da especialização das funções administrativas, segundo Weber (1928:250), realiza-se “de acordo com considerações exclusivamente objectivas” em que as tarefas individuais são atribuídas ao funcionário, que tem um treino especializado e que, pela prática constante, aprende cada vez mais. A realização dessas tarefas obedece, todavia, a regras calculáveis, conferindo à burocracia uma racionalidade técnica e económica, muito apareciadas pelas organizações modernas, que funciona sob o signo da eficácia e eficiência. Esta especialização diz respeito à natureza particular das tarefas que são executadas, nas várias estrututras da organização e que exigem, em concomitância, funcionários habilitados para o efeito, cabendo-lhes a execução estrita dessas tarefas.
29 “A burocracia é uma organização ligada por comunicações. As regras, decisões e ações administrativas são formuladas e
registadas por escrito. Daí o caráter formal da burocracia: todas as ações e procedimentos são feitos por escrito para proporcionar comprovação e documentação adequadas. Além disso, a interpretação unívoca das comunicações também é assegurada” (Chiavenato,1983:283).
30“A burocracia é um organização que fixa as regras e normas técnicas para o desempenho de cada cargo. O ocupante de um
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meritocracia31 profissionalização dos participantes32 e, por último, pela previsibilidade do funcionamento.33 Max Weber concebe esses tipos de burocracia como uma organização de “tipo ideal”: acentua a hierarquia de autoridade, a divisão do trabalho, a competência técnia, as normas de procedimento para actuação no cargo, normas que controlam os comportamentos do empregados, entre outros, considerando assim, um modelo teoricamente centralizado, fortemente hierarquizado, impessoal, alheio a influência e a sentimentos (Weber,1978:15-82).
O que se percebe com esta classificação do autor é que este tipo de características são comuns num modelo burocrático, contudo, tal facto não quer dizer que todas as organizações burocráticas sejam iguais e que funcionem de forma igual ou como mesmo nível de burocracia.
A grande vantagem encontrada neste modelo é a alta produtividade que o mesmo assegura, uma vez que os trabalhos e as tarefas são previamente estabelecidos e as acções dos indivíduos são previstas, daí a sua larga adopção por parte das organizações de ensino, tais como as universidades.
Por parte da administração tem a importante função de fazer sentir a existência de controlo e poder, e fazer sentir aos subordinados que têm que se adaptar a esse controlo, baseado num modelo extremamente racional, com regras e procedimentos rígidos, assente numa lógica de precisão muito elevada.
Este é um modelo com uma lógica extremamente racional, com regras e procedimentos rígidos, assente numa lógica de precisão muito elevada. O processo de tomada de decisão revela
regulam a conduta do ocupante de cada cargo, cujas actividades devem ser executadas de acordo com as rotinas e procedimentos fixados pelas regras e normas técnicas” (Chiavenato,1983:285). Segundo Costa (2003:39), a burocracia é uma organização que fixa as regras e normas técnicas para o desempenho de cada grupo. O funcionário actua de forma rotineira, com base no cumprimento de normas escritas e estáveis.Cada grupo é desempenhado segundo padrões claramente definidos, nos quais cada conjunto de acções está funcionalmente relacionado com os propósitos da organização.
31 “A burocracia é uma organização na qual a escolha das pessoas é baseada no mérito na competênciatécnica e não em
preferências pessoais. A admissão, a transferência e a promoção dos funcionários são baseadas em critérios, válidos para toda a organização, de avaliação e de classificação e não em critérios particulares e arbitrários. Essas critérios universais são racionais e levam em conta a competência, o mérito e a capacidade do funcionário em relação ao cargo ou função considerados” Chiavenato (1983:285).
32Profissionalização dos participantes - “A burocracia é uma organização que se caracteriza pela prpfissionalização dos seus
participantes. Cada funcionário da burocracia é um profissional, pelas seguintes razões: é um especialista, assalariado, ocupante de um cargo, nomeado por superior hierárquico, mandato é por tempo determinado,segue carreira dentro da organização,não possui a propriedade dos meios de produção e administração, é fiel ao cargo e identifica-se com os objetivos da empresa, o administrador profissional tende a controlar cada vez mais completamente as burocracia” (Chiavenato,1983:286).
33 “A consequência desejada da burocracia é a previsiblidade do comportamento dos seus membros. O modelo burocrático de
Weber parte da pressuposição de que o comportamento dos membros da organização é perfeitamente previsível: todos os funcionários deverão comportar-se de acordo com as normas e regulamentos da organização, a fim de que esta atinja a máxima eficiência possível. Tudo na burocracia é estabelicido no sentido de prever anticipadamente todas as ocorrências e rotinizar sua execução, para que a máxima eficiência do sistema seja plenamente alcançada”, (Chiavenato,1983:287).
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essa racionalidade do modelo, já que assenta em questões como: a definição de problemas, a procura de alternativas, o cálculo, a escolha e a implementação.
O sistema burocrático é ainda caracterizado pela sua verticalidade descendente uma vez que são os órgãos de topo que orientam toda a organização, retirando qualquer hipótese de autonomia a quem executa. Alguns autores falam-nos de uma estrutura dividida em órgãos (senado, conselhos, faculdades, departamentos) que mantém entre si relações formais hierárquicas com base nas normas e regulamentos pré-estabelecidos.
As universidades revelam muito da presença da dimensão burocrática, uma vez que, na sua maioria, são controladas por normas e regulamentos que visam garantir um funcionamento eficiente e rigoroso, onde há lugar a um forte formalismo que obriga a que, por exemplo, as comunicações sejam estabelecidas por escrito, não havendo lugar a dúvidas ou contradições. A relação entre os seus membros é meramente impessoal e, por isso, alheada das relações privadas, e todos os indivíduos, face ao cargo que ocupam, aceitam estar sobre supervisão do cargo automaticamente superior, e quem não cumprir as tarefas é punido segundo o regulamento. Há, portanto, um sistema hierárquico vertical descendente, que parte do órgão máximo até atingir o órgão mais baixo.
Até mesmo os docentes, que parecem ser independentes e parecem estar alheados de qualquer prática burocrática, estão sujeitos e acarretam os procedimentos burocráticos vigentes, e isto está patente na elaboração dos sumários, no cumprimento de horários, na realização de relatórios e pontos de situação relativos à disciplina, etc.
A gestão estudantil é também tipicamente burocrática, os estudantes estão sujeitos a uma estrutura administrativa que lhes impõe formalidades burocráticas tais como, a obrigatoriedade de inscrição e matrícula, a realização de exames, o cumprimento de prazos e normais, etc.
A teoria weberiana foi considerada um dos marcos mais importantes nas teorias organizacionais, porém, apresenta algumas disfunções fruto da sua extrema racionalidade. Este modelo é contestado face ao conformismo e incapacidade de reacção que origina, a desmotivação por parte de quem executa as tarefas o que, consequentemente, gera um ambiente de instabilidade. Por outro lado, este tipo de modelo é caracterizado pela excessiva formalidade que obriga a que os gestores e administradores despendam grande parte do seu
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tempo na realização de tarefas administrativas ao invés de centrarem as suas acções na resolução dos problemas locais.
Na linha de Merton (1968:109), a burocracia surge como um ritualismo, na medida em que as regras são seguidas sem que os indivíduos se questionem sobre as mesmas, sem sequer perceberem a sua origem. Outro factor apontado pelo autor é a substituição do objectivo, já que, por vezes, os indivíduos põem de parte o objectivo da instituição em detrimento da concretização dos seus objectivos pessoais; por vezes, o incumprimento desse objectivo resulta não da interferência de factores pessoais, mas do respeito à ética profissional que se distancia da missão da instituição. Mas, deste modo é assegurada a sua eficiência técnica, a ordem, a estabilidade e o rendimento o que fez que até hoje este modelo seja implementado em muitas organizações.
Cohen (1972:5, in http://rapes.unsl.edu.ar/Congresos_realizados/Congresos/ III%20 Encuentro/Completos/RIZZATTI2.pdf), apresenta alguns dos problemas do modelo burocrático defendido por Weber nomeadamente, o que chama de personalidade burocrática e que resulta em indivíduos que, face às regras estabelecidas, não conseguem adaptar-se a situações inesperadas ou novas, chegando mesmo a ter dificuldade em saber contornar essas mesmas regras face a situações novas emergentes.
Podemos perceber que o funcionamento das universidades, apesar de se apoiar no modelo burocrático que, por si mesmo não é perfeito e contém disfunções, se baseia noutros pressupostos e lógicas que não estão dentro do padrão burocrático.
Chiavenato (1983:290) refere, com base em alguns autores, a elevada pressão psicológica que este tipo de modelo acarreta sobre os membros de uma dada organização, e que, consequentemente, põe em causa a capacidade de se ser criativo, bem como a flexibilidade do trabalho e a livre escolha de cada profissional. Além disso, acentua a previsibilidade pondo em causa a criatividade, torna o individuo incapaz de enfrentar mudanças e situações imprevistas, deixando-se levar pela rotina e pelo conformismo.
O mesmo autor (1936:314) refere que Merton identificou um conjunto de disfunções do modelo burocrático de Weber34, que mostravam que este modelo não era tão eficiente mas que
34O modelo burocrático, de acordo com Lima (1998:69), é o modelo mais racional que acentua o consenso e a clareza dos
objectivos organizacionais e pressupõe a existência de processos e tecnologias claros e transparentes e as organizações e as pessoas são vistas como formas de realização de objectivos e de preferências, numa visão instrumental centrada na orientação para a tarefa e na importância das estruturas organizacionais. Para Lima (1998:70) a burocracia em Weber “é o tipo mais puro de uma determinada forma de dominação - a dominação legal -, e ao caracterizá-la como uma forma superior em estabilidade,
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chegava a ser o contrário, pela sua rigidez e pelo enorme grau de exigência colocado aos membros da organização. Selznick (1971), ao apresentar a burocracia de um modo menos estático e mais moldável face ao contexto e aos problemas a solucionar, trouxe não só um upgrade ao modelo de Weber, mas a possibilidade da burocracia se tornar mais eficiente e menos disfuncional.
Contudo, temos que admitir que uma organização, sobretudo de grande escala, não deixa de ser operacional, funcionando com um conjunto de regras, ordens pré-estabelecidas, rotinas diárias e uma certa estandardização do trabalho, continuando a ser eficazes.
Cohen e March (1974:31) analisaram o modo como as características burocráticas se revelam nas universidades, referindo que “a universidade está organizada numa hierarquia de autoridade e de tarefas com vista a realizar eficientemente os seus objectivos”, ou seja, segundo os autores, as universidades estão organizadas de acordo com a existência de um poder e de um vértice estratégico e da distribuição clara e bem definida de tarefas entre os seus profissionais, profissionais esses que aceitam e assumem cumprir as funções que lhes são destinadas, cooperando com o sistema e formando assim um conjunto harmonioso com vista à obtenção de um objectivo geral.
Badridge (1971:11) corrobora a visão de Cohen e March, quando salienta determindos elementos burocráticos na universidade, entre eles, a existência dessa haerarquia formal de posições e tarefas que, no fundo é aquilo que os dois autores anteriormente citados referiam, ou seja, a distribuição de tarefas entre os profissionais o que implia a existência de uma relaçõa de chefia e controlo entre aqueles que exercem a autoridade e aqueles que estão numa linha inferior.
Baldridge faz referência a outro aspecto muito importante que também ajuda a revelar o lado burocrático da universidade, que é a sua divisão orgânica, a qual assenta em órgãos específicos, tais como: o Senado, os Conselhos, as Faculdades e os Departamentos; órgãos que
precisão, fiabilidade e alcance”. Para Martin Albrow, entende a burocracia em diversas conotações, segundo o autor (ibid.), existem sete conceitos modernos de burocracia, nomeadamente: a) organização racional, b) ineficiência organizacional c) governo de funcionários d) administração pública, e) administração por funcionários, f) organização e sociedade moderna, (Lima,1998:70-71). De acordo com Boudon (1990:27-28) e Friedberg (1995:44), a burocracia, em Weber, é uma “teoria de acção administrativa” baseada em escolhas conceptualizadas cientificamente através de procedimentos racionais. Portanto, Weber (1982:229-231 e 266) considera a burocracia como um instrumento de poder (autoridade burocrática); um tipo de administração (uma estrutura) e um tipo de organização. Neste sentido, o autor (ibid.), entende que a racionalidade burocrática é uma “racionalidade insturmental”. Ainda na linha de Thomposon, trata-se de uma racionalidade técnica, obsessiva, capitalista, de tipo económico e, por conseguinte, de racionalidade objectiva a priori (Lima, 1989:74-71). Para Demartis (1999:91), a burocracia é entendida como um processo de gestão baseada na racionalização burocrática do “tipo ideal”. Parkin, (1982: 50) explica que a gestão baseada no tipo ideal “emprega a divisão do trabalho, ordem hierárquica, numa promoção baseada no mérito, quer na antiguidade e não o favoritismo”.
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estabelecem entre si uma relação de cooperação, ainda que com incidência hierárquica, sem por em causa o normal desempenho das tarefas nem a autoridade de cada um deles.
Baldridge (1971:114) identifica duas estruturas que coabitam na estrutura burocrática