A natureza da decisão que reconhece a inconstitucionalidade é declaratória,
na medida em que se limita a constatar uma situação preexistente, declarando a
nulidade da norma.
372motivar o sequestro de verbas públicas destinadas à satisfação de dívidas judiciais alimentares é a relacionada à ocorrência de preterição da ordem de precedência, a essa não se equiparando o vencimento do prazo de pagamento ou a não inclusão orçamentária. 4. Ausente a existência de preterição, que autorize o sequestro, revela-se evidente a violação ao conteúdo essencial do acórdão proferido na mencionada ação direta, que possui eficácia erga omnes e efeito vinculante. A decisão do Tribunal, em substância, teve sua autoridade desrespeitada de forma a legitimar o uso do instituto da reclamação. Hipótese a justificar a transcendência sobre a parte dispositiva dos motivos que embasaram a decisão e dos princípios por ela consagrados, uma vez que os fundamentos resultantes da interpretação da Constituição devem ser observados por todos os tribunais e autoridade s, contexto que contribui para a preservação e desenvolvimento da ordem constitucional. 5. Mérito. Vencimento do prazo para pagamento de precatório. Circunstância insuficiente para legitimar a determinação de sequestro. Contrariedade à autoridade da decisão proferida na ADI 1662. Reclamação admitida e julgada procedente.”
370 BERNARDES, Juliano Taveira. Efeito vinculante das decisões do controle abstrato de
constitucionalidade: transcendência aos motivos determinantes? cit., p. 375.
371
Informação veiculada no Informativo STF n. 474/2007, retratando a divergência ocorrida em relação ao debate acerca do efeito vinculante versus ‘obter dictum’ no julgamento da Rcl 2.475/MG. Disponível em: <http:www.stf.jus.br/arquivo/informativo/documento/informativo 474.htm>. Acesso em: 22/11/2009. “Efeito Vinculante e ‘Obiter Dictum’ O Tribunal, por maioria, negou provimento a agravo regimental interposto contra decisão que indeferira pedido de medida liminar em reclamação ajuizada pela União, na qual se sustentava que julgado do STJ – em que se entendera que a isenção concedida pela LC 70/91 às sociedades prestadoras de serviço não pode ser revogada por lei ordinária – teria ofendido a autoridade da decisão proferida por esta Corte nos autos da ADC 1/DF (DJU de 6.6.95). Alegava-se, na espécie, que a decisão proferida pelo STF na citada ADC, cujo efeito é vinculante, teria considerado a LC 70/91 como materialmente ordinária, e apenas formalmente complementar, estando legitimada, portanto, a sua revogação por meio da Lei 9.430/96 – v. Informativo 335. Reportando-se à parte dispositiva e à ementa do acórdão proferido na referida ação declaratória, entendeu-se que o Tribunal, no julgamento da ADC 1/DF, não decidira no sentido de que a LC 70/91 seria materialmente lei ordinária ou apenas formalmente complementar, e que a afirmação de que a mencionada lei complementar seria materialmente ordinária, constante dos votos do relator e do Min. Carlos Velloso, proferidos naquele julgado, caracterizara-se como ‘obiter dictum’, que não integra o dispositivo da decisão, nem se sujeita ao efeito vinculante. Vencidos os Ministros Gilmar Mendes, Cármen Lúcia, Joaquim Barbosa e Celso de Mello que, salientando que a referida afirmação constituíra premissa essencial que conduzira à conclusão pela constitucionalidade dos dispositivos em discussão naquele julgamento, proviam o recurso, por entender que o alcance do efeito vinculante da decisão não está limitado a sua parte dispositiva, devendo abranger, também, os chamados ‘fundamentos determinantes’.” Rcl 2475 AgR/MG, rel. orig. Min. Carlos Velloso, rel. p/ o acórdão Min. Marco Aurélio, 2.8.2007 (Rcl-2475).
Em regra, a norma jurídica inconstitucional é nula, de sorte que, com a
declaração de sua inconstitucionalidade, ela é retirada do ordenamento jurídico com
eficácia retroativa (ex tunc), desde o seu nascimento. E, por decorrência, são
considerados eivados de vício todos os atos praticados com base nela.
373Em diversos precedentes, o Supremo Tribunal atenuou a teoria da nulidade,
estabelecendo, de forma excepcional, que o ato decisório não deveria produzir
efeitos retroativos.
374Para Vicente Paulo e Alexandre Marcelino, a adoção do entendimento de
que a lei inconstitucional é anulável, e não necessariamente nula, com mitigação da
retroatividade da declaração de inconstitucionalidade da lei, encontra justificativa nos
casos em que se deve tutelar e respeitar a boa-fé e a segurança jurídica,
notadamente para não prejudicar os agentes que firmaram certas relações jurídicas
sob a vigência da lei ainda não declarada inconstitucional.
375Consentâneo com essa realidade, o legislador houve por bem disciplinar a
modulação temporal dos efeitos da decisão no artigo 27 da Lei n. 9.868/99.
376373 PAULO, Vicente; ALEXANDRINO, Marcelo. Controle de constitucionalidade, cit., p. 166.
374 Conforme rememora Luís Roberto Barroso (O controle de constitucionalidade no direito
brasileiro, cit., p. 185), há o caso dos magistrados que receberam, de boa-fé, vantagem pecuniária considerada inconstitucional. A remuneração foi interrompida, mas não foram eles compelidos a proceder à devolução da quantia recebida, consoante julgado abaixo reproduzido: RE 122.202/MG – Relator Ministro Francisco Rezek – Julgamento: 10/08/1993 – DJU: 08/04/1994 – Disponível em: <http:www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp>. Acesso em: 22/11/2009. “Ementa: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. EFEITOS DA DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE EM TESE PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGAÇÃO DE DIREITO ADQUIRIDO. Acórdão que prestigiou lei estadual a revelia da declaração de inconstitucionalidade desta ultima pelo Supremo. Subsistência de pagamento de gratificação mesmo após a decisão erga omnes da corte. Jurisprudência do STF no sentido de que a retribuição declarada inconstitucional não e de ser devolvida no período de validade inquestionada da lei de origem – mas tampouco paga após a declaração de inconstitucionalidade. Recurso extraordinário provido em parte.” Outro caso lembrado é a do Oficial de Justiça cuja lei de investidura foi considerada inconstitucional, sem que a penhora por ele realizada na condição de funcionário de fato fosse invalidada. Segue, abaixo, o julgado em questão: RE 78.594/SP – Relator Ministro Bilac Pinto – Julgamento: 07/06/1974 – DJU: 04/11/1974 – Disponível em: <http:www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp>. Acesso em: 22/11/2009. “Ementa: FUNCIONÁRIO PÚBLICO. EXERCÍCIO DA FUNÇÃO. DE OFICIAL VALIDADE DO ATO PRATICADO POR FUNCIONÁRIO DE FATO. APESAR DE PROCLAMADA A ILEGALIDADE DA INVESTIDURA DO FUNCIONÁRIO PÚBLICO NA FUNÇÃO DE OFICIAL DE JUSTIÇA, EM RAZÃO DA DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIO- NALIDADE DA LEI ESTADUAL QUE AUTORIZOU TAL DESIGNAÇÃO, O ATO POR ELE PRATICADO E VALIDO. – RECURSO NÃO CONHECIDO.”
375 PAULO, Vicente; ALEXANDRINO, Marcelo. Controle de constitucionalidade, cit., p. 167.
376 “Art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razões de
segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado.”
Desde que presentes os pressupostos legais, tais como razões de
segurança jurídica ou de excepcional interesse social e deliberação de dois terços
dos seus membros, poderá a Alta Corte atribuir efeitos ex nunc ou pro futuro às
decisões em que haja reconhecimento de inconstitucionalidade de lei. Em outras
palavras, o Supremo poderá:
a) restringir os efeitos da declaração de inconstitucionalidade;
b) conferir efeitos não retroativos (ex nunc) ao seu ato decisório e
c) fixar outro momento para o início da eficácia de sua decisão.
Relativamente à hipótese da letra “a”, o Pretório Excelso poderá restringir a
eficácia da decisão contra todos (erga omnes), afastando o seu alcance, por
exemplo, em relação a uma categoria de pessoas que poderiam sofrer ônus
excessivo ou insuportável. Quanto à situação da letra “b”, a Corte pode determinar
que a declaração de inconstitucionalidade produzirá efeitos prospectivos, a partir do
trânsito em julgado de seu ato decisório, resguardando a validade de todos os atos
já praticados com base na lei impugnada, ou seja, entre o início de sua vigência e a
pronúncia de sua inconstitucionalidade. Por fim, no tocante à letra “c”, o Tribunal
poderá conceder uma sobrevida à norma, fixando um outro momento, que pode ser
no futuro, para que a declaração de inconstitucionalidade comece a surtir efeitos.
377377 Embora a Lei n. 9.868/99 tenha estabelecido a possibilidade de modulação no tempo apenas
para o controle concentrado, o fato é que o Supremo Tribunal passou a admiti-la também no controle incidental de constitucionalidade, conforme se vê no julgamento do RE n. 197.917. Em tal julgado, a Alta Corte assegurou, em caráter de exceção, efeitos pro futuro à declaração incidental de inconstitucionalidade, considerando, sobretudo, o princípio da segurança jurídica. RE 197.917/SP – Relator Ministro Maurício Corrêa – Julgamento: 06/06/2002 – DJU: 07/05/2004 – Disponível em: <http:www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp>. Acesso em: 22/11/2009. “Ementa: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. MUNICÍPIOS. CÂMARA DE VEREADORES. COMPOSIÇÃO. AUTONOMIA MUNICIPAL. LIMITES CONSTITUCIONAIS. NÚMERO DE VEREADORES PROPORCIONAL À POPULAÇÃO. CF, ARTIGO 29, IV. APLICAÇÃO DE CRITÉRIO ARITMÉTICO RÍGIDO. INVOCAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA ISONOMIA E DA RAZOABILIDADE. INCOMPATIBILIDADE ENTRE A POPULAÇÃO E O NÚMERO DE VEREADORES. INCONSTITUCIONALIDADE, INCIDENTER TANTUM, DA NORMA MUNICIPAL. EFEITOS PARA O FUTURO. SITUAÇÃO EXCEPCIONAL. 1. O artigo 29, inciso IV da Constituição Federal, exige que o número de Vereadores seja proporcional à população dos Municípios, observados os limites mínimos e máximos fixados pelas alíneas a, b e c. 2. Deixar a critério do legislador municipal o estabelecimento da composição das Câmaras Municipais, com observância apenas dos limites máximos e mínimos do preceito (CF, artigo 29) é tornar sem sentido a previsão constitucional expressa da proporcionalidade. 3. Situação real e contemporânea em que Municípios menos populosos têm mais Vereadores do que outros com um número de habitantes várias vezes maior. Casos em que a falta de um parâmetro matemático rígido que delimite a ação dos legislativos Municipais implica evidente afronta ao postulado da isonomia. 4. Princípio da razoabilidade. Restrição legislativa. A aprovação de norma municipal que estabelece a composição da Câmara de Vereadores sem observância da relação cogente de proporção com a respectiva população configura excesso do poder de legislar, não encontrando eco no sistema constitucional vigente. 5. Parâmetro aritmético que atende ao comando expresso na Constituição Federal, sem que a proporcionalidade reclamada