Myndighetenes arbeid med risikovurderinger

Det finnes ingen estimater av omfanget av ulovlig fiske i Nordsjøen og Skagerrak. En gjennomgang av fagrapporter fra de senere år viser imidlertid at regelverket brytes på flere områder som for eksempel:46, 47, 48, 49

• Det fiskes mer enn tildelt kvote, og fisk som leveres, blir ikke registrert levert, eller den blir registrert med for lav vekt eller som feil art. Risikoen for denne typen regelbrudd er særlig høy når fartøyets kvote nesten er oppfisket. Fiskerne har også økonomiske motiver for å omgå minsteprisen som er fastsatt av salgslagene.

• Det finner sted ulovlig utkast av fisk som er for liten eller som er av en uønsket art, fordi fartøyet mangler kvote eller fisken er lite lønnsom å levere. I pelagiske fiskerier hender det at fisk slippes når noten sprenges. Dette er ulovlig dersom fisken ikke overlever.

• Det brukes ulovlig redskap, eller det brukes ikke påbudt redskap.

• Det foregår fangst av fisk som er under minstemål.

• Det foregår fangst i farvann der fartøyet ikke har tillatelse til å fiske, eller fartøyet rapporterer feil fiskesone.

45) Fiskeridirektoratet, <http://www.fiskeridir.no/Yrkesfiske/Kontroll/Kjoeperregistrering> [lest 7. november 2016].

46) Økokrim (2016) Risikovurdering 2015–2016, Økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet.

47) Organisering av verdikjeder i norsk sjømatnæring (2014) Rapport utarbeidet på oppdrag fra Nærings- og fiskeridepartementet.

48) Christophersen (2011) Organisert fiskerikriminalitet i et nordatlantisk perspektiv. Utgitt av Fiskeriforvaltningens analysenettverk (1-2011).

49) Samfunns- og næringslivsforskning (2015) Ulovleg omsetnad i fiskeri- og havbruksnæringen. Rapport 04/15.

79 Dokument 3:9 (2016–2017) Rapport

• Det skjer brudd på fredningsbestemmelser.

• Mottaksvekter blir manipulert eller brukt feil.

• Det finner sted ulovlig omsetting av fisk.

5.3.1 Nasjonal strategisk risikovurdering

Både Nærings- og fiskeridepartementet og Fiskeridirektoratet legger stor vekt på at kontrollen av fisket skal være risikobasert, slik at ressursene blir utnyttet best mulig. Risikovurderingene gjøres på grunnlag av beregninger av sannsynlighet og konsekvens med tanke på fiskebestanders sårbarhet, nøkkelrolle, økonomiske betydning eller økonomiske potensial for Norge og fiskeriets regionale betydning og dessuten konsekvensene for samfunnet for øvrig.⁵⁰

Nasjonal strategisk risikovurdering (NSRV) er det overordnede dokumentet som fastsetter rammen for risikovurderingene til regionene, Overvåkings- og Sjøtjenesten, Kystvakten og salgslagene. Fiskeridirektoratet utarbeider årlig dokumentet NSRV, og Kystvakten og salgslagene kommer med innspill til dokumentet.^{51, 52} NSRV er viktig med hensyn til å sikre at de ulike kontrollhandlingene og kontrollområdene til Fiskeridirektoratet, Kystvakten og salgslagene ses i sammenheng. Kystvakten opplyser i intervju at NSRV også synliggjør Kystvaktens behov for ressurser til fiskerikontroll og brukes når Kystvakten skal argumentere for behovet for ressurser internt i Forsvaret.

Dokumentgjennomgangen viser at NSRV fastsetter satsingsområder og gir en helhetlig oversikt over de vesentligste og mest risikoutsatte kontrollområdene med utgangspunkt i tildelingsbrevet fra Nærings- og fiskeridepartementet.

Figur 6 viser en oversikt over hvilke fiskerier Fiskeridirektoratet anser for å ha størst risiko for brudd på ilandføringsplikten ved å vurdere sannsynlighet for og konsekvens av regelbrudd. Tilsvarende vurderer Fiskeridirektoratet risikoen for at det finner sted uregistrerte, feilregistrerte og ulovlige landinger som stor. Slike landinger er mulig å få til ved at vektene manipuleres eller brukes feil. Direktoratet anser også risikoen som stor for at det finner sted brudd på landingsforskriften gjennom mangelfull journalføring, adskillelse og merking av fisk og feil på vekt og veiesystem. Fiskeridirektoratet har ifølge NSRV prioritert disse områdene i ressurskontrollen for 2016.

Risiko

Figur 6 Risiko for brudd på ilandføringsplikten

Kilde: Fiskeridirektoratet (2016) Nasjonal strategisk risikovurdering (NSRV) for 2016

50) Fiskeridirektoratet (2016) Nasjonal strategisk risikovurdering (NSRV) for 2016.

51) Ibid.

52) Fiskeridirektoratet (2015) Svar på bestilling – Fiskeridirektoratets vurdering av salgslagenes kontrollarbeid, 25. august 2015.

80 Dokument 3:9 (2016–2017) Rapport

Fiskeridirektoratet opplyser i intervju at risikoen for at regelverket innenfor hoved-områdene i ressurskontrollen brytes, har endret seg lite de siste tre årene. Ved siden av ilandføringsplikten og landingsforskriften skal også ulovlige landinger og identifisering av fangst om bord være sentrale områder i kontrollarbeidet for 2017.⁵³ Ifølge intervju med Fiskeridirektoratet og salgslagene legger NSRV viktige føringer for kontrollarbeidet. Fiskeridirektoratet framhever at det likevel er noen utfordringer på området:

• kontrollaktørene har ulik oppfatning av risiko, dette gjelder særlig mellom

salgslagene og de andre kontrollaktørene. Dette bekreftes gjennom intervjuer og dokumentanalyse, blant annet har direktoratet og salgslagene ulik oppfatning av risikoen for manipulering av vekter og veiing og kontroll med fisket av leppefisk;

• den risikobaserte kontrollen kan bli mer samordnet. Det er en utfordring med dobbeltarbeid, og det er vanskelig å holde oversikt over fartøy som fisker i andre regioner enn de er registrert i. Direktoratet regner med at problemet vil bli løst når SAGA har blitt tatt i bruk.

5.3.2 Nasjonale operasjonelle risikovurderinger for bestemte fiskerier Målet med de nasjonale operasjonelle risikovurderingene er å vurdere kommersielt viktige fiskerier på tvers av regionale grenser.⁵⁴ Region vest og Region sør har ansvar for å utarbeide en årlig nasjonal operasjonell risikovurdering for henholdsvis makrell og industri- og nordsjøsildfisket.

En gjennomgang av de nasjonale operasjonelle risikovurderingene for disse fiskeriene viser at fisket beskrives nærmere, og at spesifikke risikofaktorer beskrives. I tillegg inkluderer analysen for nordsjøsild en risikovurdering av fartøy som har vært kontrollert av Fiskeridirektoratet og Kystvakten i perioden 2013–2014. Fiskeridirektoratet anser det som mest hensiktsmessig at hver enkelt region utarbeider en risikoanalyse for sine respektive anlegg som tar imot nordsjøsild.⁵⁵

5.3.3 Regionale risikovurderinger og planer for gjennomføring av kontroller Metodisk bruk av operasjonelle risikovurderinger skal bidra til en mer effektiv ressurskontroll ved at det prioriteres mellom de enkelte kontrollobjektene.⁵⁶ Det er et mål, men ikke et krav, at minst 80 prosent av kontrollene skal være basert på en risikovurdering. I tillegg til risikobasert utvelgelse skal minst 10 prosent og maksimalt 30 prosent av inspeksjonene foregå etter stikkprøveprinsippet.

En gjennomgang av de regionale risikovurderingene til Region sør og vest for 2016 viser at regionene ikke benytter en felles mal, og at de har ulik praksis når det gjelder hvor detaljert innholdet som NSRV legger opp til, omtales:

• Regional risikovurdering 2016 Region sør inneholder regionens risikovurderinger og planer for gjennomføring av ressurskontroll per fiskeri på overordnet nivå med informasjon om samlede tilgjengelige kontrollressurser.

• Regional risikovurdering 2016 Region vest er mer detaljert når det gjelder tilgjengelige kontrollressurser fordelt på inspeksjonstype med utgangspunkt i foregående års tidsbruk. Region vest opplyser at de også har en oppdatert liste over risikofartøy og skippere som skal kontrolleres målrettet.

53) Fiskeridirektoratet, < http://www.fiskeridir.no/Yrkesfiske/Nyheter/2017/0117/Risikovurdering-med-vekt-paa-ilandfoeringsplikt-og-lan-dingsforskriften> [lest 12. januar 2017].

54) Fiskeridirektoratet (2016) Nasjonal strategisk risikovurdering (NSRV) for 2016.

55) Fiskeridirektoratet Region sør (2016) Nasjonal operasjonell risikoanalyse Nordsjøsild 2016.

56) Fiskeridirektoratets Håndbok i ressurskontroll, revideres fortløpende.

81 Dokument 3:9 (2016–2017) Rapport

Fiskeridirektoratet bekrefter i intervju at de regionale risikoanalysene er ulike i utforming og innhold, og kontrollseksjonen skal legge føringer for innholdet i risiko-vurderingene i form av hovedelementer som skal være omtalt.

Region sør og vest opplyser i intervju at de lager en plan for gjennomføringen av kontrollene med utgangspunkt i internasjonale kontrollkrav, antall fartøy som deltar i fisket, forventet fangstmengde og verdien av fangsten for hvert fiskeri. Kontroll-objektene blir valgt ut på grunnlag av blant annet informasjon fra tilgjengelige registre og fra andre kontrollaktører. Regionene mottar også tips, hovedsakelig om ulovlig bruk av redskap, brudd på fredningstid og ulovlig omsetning av hvitfisk eller reker.

Regionene peker i sin evaluering av NSRV for 2016 på flere utfordringer som gjør planleggingen av den operasjonelle kontrollen vanskelig:⁵⁷

• Det er vanskelig å lage gode løpende operasjonelle risikovurderinger siden relevant informasjon ikke er å finne i inspeksjonsdatabasen og andre registre. Det mangler statistikk over landinger og omsetning av de ulike artene på fartøynivå og per mottaksanlegg.

• Tiltak i NSRV er ikke gjennomførbare med hensyn til hensiktsmessighet, effektivitet og kvalitet. Dette gjelder for eksempel prioritering av omsetningskontroller, spesielt av de større næringsaktorene.

• Kontrollmanualen og håndhevelsesveiledningen samsvarer ikke, noe som kan i praksis være en utfordring. Veiledere for de ulike kontrolltypene må være oppdaterte og tilgjengelige.

• Risikovurderingene til de ulike kontrollaktørene må deles med regionene.

5.3.4 Bruk av analyser i risikovurderingene

Fiskeridirektoratet uttaler i intervju at regionenes operative risikovurderinger ikke er treffsikre nok. Det at kjøperne av fisken etter hvert har blitt veldig store, gjør at arbeidet med risikovurderingene blir komplekst, i tillegg til at det fører til utfordringer med hensyn til ressurser. Fiskeridirektoratet ser at det er behov for å sammenstille informasjon og gjøre systematiske analyser for å få mer målrettede risikovurderinger og dermed en mer effektiv kontroll. Av dokumenter og intervjuer kommer det fram at Fiskeridirektoratet i liten grad systematisk sammenligner sammensetning av fangst for å identifisere fartøy og anlegg i Nordsjøen og Skagerrak der risikoen for at det finner sted utkast og andre regelbrudd anses å være høy.

Analyseenheten i Vardø ble opprettet i 2015 sammen med Kystverket og plassert i Vardø. Enheten skal levere analyser om aktiviteten på havet på oppdrag fra Fiskeridirektoratet, Kystvakten, salgslagene og andre myndigheter.⁵⁸ En gjennom-gang av de tre første kvartalsrapportene til analyseenheten for 2016 viser at Fiskeri-direktoratets oppdrag i hovedsak omfatter fiske og fartøy i nordområdene eller i fjerne havområder. På oppdrag fra Region vest har enheten analysert makrellfisket og avdekket at det var en forskjell i mengden fisk som var registrert på sluttseddelen, i de tilfellene der landingen var blitt kontrollert, og de tilfellene der landingen ikke var blitt kontrollert, og at det ble registrert mindre utkast på sluttseddelen når det ikke hadde blitt gjennomført noen kontroll, enn når det hadde blitt gjennomført kontroll. Avvikene var størst på landinger fra utenlandske fartøy.

Fiskeriforvaltningens analysenettverk ble etablert i 2010 som et samarbeidsprosjekt mellom Nærings- og fiskeridepartementet, Forsvarsdepartementet, Justis- og

57) Fiskeridirektoratet Region vest (2016) Evalueringsmøte – Nasjonal strategisk risikovurdering. Notat av 29. september 2016; Fiskeri-direktoratet Region midt (2016) Nasjonal strategisk risikovurdering, brev til FiskeriFiskeri-direktoratet kontrollseksjonen av 3. oktober 2016.

58) Fiskeridirektoratet, <http://www.fiskeridir.no/Yrkesfiske/Nyheter/2015/1115/Analysesamarbeid-skal-gi-gevinst> [lest 7. november 2016].

82 Dokument 3:9 (2016–2017) Rapport

politidepartementet, Finansdepartementet og Utenriksdepartementet. Formålet med nettverket er å sikre et tettere samarbeid mellom ulike etater og bidra med oppdaterte, tverrsektorielle analyser innenfor fiskerikriminalitet og ulovlig, urapportert og uregulert fiske – UUU-fiske. Sekretariatet har ligget under Nærings- og fiskeridepartementet. I tillegg ble det etablert et nasjonalt nettverk med underliggende etater (Arbeidstilsynet, Fiskeridirektoratet, Kystvakten, Kystverket, Kripos, Skattedirektoratet, Tolletaten og Økokrim). Ifølge mandatet for 2016 skal nettverket optimalisere samarbeidet mellom kontrollmyndighetene og politiet i arbeidet for å bekjempe regelbrudd i fiskerinæringen.

Fiskeridirektoratet skal samordne samarbeidet.

En gjennomgang av dokumenter fra nettverket viser at det i perioden 2011–2012 ble gjennomført analyser av pengestrømmer i forbindelse med eksport av fisk og samarbeidskontroller mellom Fiskeridirektoratet, Tolletaten og Skatteetaten. Analysene tydet på mangelfull oversikt og risiko for ulovlig fiske. Tolletaten kontrollerte også flere firmaer. Fiskeriforvaltningens analysenettverk utarbeidet i 2014 en rapport om multikriminalitet i fiskerinæringen. I rapporten ble det presentert en rekke forslag til tiltak. Nærings- og fiskeridepartementet opplyser i intervju at kontaktgruppen til nettverket arbeider med å ferdigstille rapporten.