Fiskesalgslagenes kontroll

All omsetning av fisk skal skje gjennom et godkjent fiskesalgslag. Salgslagene har i henhold til landingsforskriften ansvar for å kontrollere opplysningene på landings- og sluttsedlene før disse sendes til Fiskeridirektoratet. Fiskeridirektoratet uttaler i intervju at salgslagene administrerer kvotene ved å trekke landet fangst oppgitt på sluttseddelen fra fartøyets tilgjengelige kvote. Salgslagene administrerer også avregninger av kvoten ved norske landinger i utlandet.

Organisering

Fire fiskesalgslag har ansvar for fisk landet i Sør-Norge. Salgslagene som omsetter hvitfisk, har hvert sitt geografiske ansvarsområde og dekker mange mottak, se tabell 10. Sildelaget dekker færre mottak, men har en betydelig høyere omsetning enn de andre salgslagene.

Tabell 10 Salgslagenes geografiske ansvarsområder og omsetning

Salgslag Geografisk

ansvarsområde Antall fiskemottak i

Sør-Norge Omsetning

(2015) i mill. kr Rogaland Fiskesalgslag Rogaland 22 (inkludert 8 kjøpere

av leppefisk) 174

Skagerakfisk Sørlandet og Østlandet 25 (inkludert 2 reke-fabrikker og 3 kjøpere av

leppefisk)

449

Vest-Norges Fiskesalslag Sogn- og Fjordane og

Hordaland 61 616

Sildelaget Pelagisk fisk i hele Norge 12 6 922

Kilde: Forskrift om førstehandsomsetning av viltlevande marine ressursar, informasjon mottatt fra salgslagene og omsetning innhentet via SmartCheck og Sildelagets årsrapport for 2015

Kontrollressurser

Det kommer fram av dokumentasjon mottatt fra salgslagene og intervjuer at de fire salgslagene ikke har like ressurser til kontroll:

• Sildelaget har en kontrollavdeling med fem faste kontrollører, og tre avdelinger som gjennomfører dokumentkontroller.

• Rogaland fiskesalgslag har ikke særskilte kontrollressurser og kan ikke tallfeste ressursene til kontrollformål.

• Skagerakfisk har én person med hovedansvar for ressurskontrollen.

• Vest-Norges Fiskesalslag bruker ca. ett årsverk på kontroll.

92 Dokument 3:9 (2016–2017) Rapport

Fiskeridirektoratet opplyser i intervju at Norges Råfiskarlag, som dekker hvitfisk i Nord-Norge, er det eneste salgslaget som har etablert en uavhengig kontrollavdeling.

Nærings- og fiskeridepartementet legger til at Norges Råfiskarlags kontrollavdeling rapporterer direkte til administrerende direktør, mens Sildelagets kontrollavdeling rapporter via salgsdirektøren. Både departementet og Fiskeridirektoratet understreker at det er viktig at salgslagenes kontrollavdeling er uavhengig, fordi salgslagene, som eies av fiskerne, har en dobbeltrolle i kontrollsammenheng. Fiskeridirektoratet har påpekt at den største utfordringen i forbindelse med kontrollarbeidet er at hvert enkelt salgslag har mange ulike roller og arbeidsoppgaver.⁷³ Ofte er andre hensyn enn kontroll styrende for salgslagenes ressurskontroll.Fiskeridirektoratet kom i 2015 fram til at kontrollressursene til flere av salgslagene ikke var tilstrekkelige til å gjennomføre de lovpålagte oppgavene. Fiskeridirektoratet gir også uttrykk for at ulikhetene i kontrollressursene gir en stor risiko for forskjellsbehandling av aktørene i fiskerinæringen. Dette ble bekreftet av Fiskeridirektoratets tilsyn med salgslagene i 2016.⁷⁴ Bare Sildelaget og Norges Råfisklag utførte ressurskontroll i tråd med pålagte krav.Fiskeridirektoratet påpeker salgslagene ikke har tatt inn over seg de skjerpede kravene som er gjort gjeldende i den nye fiskeslagslagslova og i landingsforskriften.

Dokumentasjonen fra salgslagene viser at det ikke finnes statistikk over kontrollene som utføres, og resultatene av disse. Dette påpekes også av Fiskeridirektoratet i deres tilsyn med salgslagenes kontrollarbeid.

Kontrollmetoder og kontrolltemaer

Alle salgslagene oppgir at de i hovedsak utfører dokumentkontroll av om

opplysningene på landings- og sluttsedlene er fullstendige, underskrevet og konsistente.

Salgslagene kontrollerer også om fartøyet har kvote, at bifangstreglene er overholdt, og om fiskeområdet er korrekt. Sildelaget oppgir at det har skriftlige rutiner for kontrollen.

Nærings- og fiskeridepartementet opplyser at dokumentkontrollen består i stor grad av at personellet foretar en manuell kontroll dersom datasystemene automatisk varsler om at visse grenseverdier overstiges eller rapporteringsfeil oppdages.

Salgslagene for hvitfisk i Sør-Norge gjennomfører hovedsakelig dokumentkontroll av landings- og sluttsedlene.

73) Fiskeridirektoratet (2015) Svar på bestilling – Fiskeridirektoratets vurdering av salgslagenes kontrollarbeid. 25. august 2015.

74) Fiskeridirektoratet (2017) Fiskeridirektoratets oppfølging av salgslagenes kontrollarbeid. Tilsynsrapport fra Fiskeridirektoratet.

93 Dokument 3:9 (2016–2017) Rapport

Sildelaget opplyser i intervju at det i noen tilfeller bruker sporingsdata i kontrollen, og at tilgangen til systemene for elektronisk rapportering av fangst- og aktivitetsdata og sporingsdata er lite brukervennlige. Ett salgslag opplyser at det vil være en fordel for kontrollen om salgslagene får tilgang til data fra kystfiskeappen. Fiskeridirektoratet uttaler i intervju at den praktiske tilgjengeligheten til direktoratets registre kan bli bedre.

Det vil den bli når salgslagene får tilgang til det nye tilsynssystemet, SAGA.

Mange av opplysningene på sedlene kan bare kontrolleres gjennom inspeksjoner.⁷⁵ Salgslagene for hvitfisk opplyser at de sjelden er tilstede på kai og mottak for å sjekke fangsten opp mot opplysningene på sedlene. Inspeksjoner blir i praksis bare utført sammen med Fiskeridirektoratet. Sildelaget opplyser at det legger vekt på å kontrollere at det er oppført riktig art, mengde og pris på sluttsedlene. Gjennom intervjuer kommer det fram at Sildelaget i sine kontroller i hovedsak retter oppmerksomheten mot

kvaliteten på fisken.

Fiskesalgslagene opplyser i intervju at de opplever enkelte utfordringer med å ivareta ansvaret for kontroll:

• Mange fiskemottak for hvitfisk er ikke døgnbemannet. Fiskeridirektoratet har derfor med støtte fra fiskerinæringen og fiskesalgslagene, gitt dispensasjon fra kravet om at både fiskeren og mottakeren skal være til stede under landingen.

Dette innebærer at fiskerne selv veier fisken ved landinger utenom åpningstider, og at mottakerne kontrollveier fisken ved starten av arbeidsdagen og undertegner sluttseddelen.

• Det er flere små direktekjøpere av fisk, for eksempel restauranter.

• Salgslagene har ikke kvoteopplysninger om utenlandske fartøy som lander i Norge, og har dermed ikke mulighet til å kontrollere om disse landingene blir gjort innenfor den kvoten fartøyet har blitt tildelt av den aktuelle flaggstaten. Det er imidlertid flaggstaten som må bekrefte lovligheten av fartøyets landing overfor Fiskeridirektoratet før landing kan iverksettes.

Ifølge Fiskeridirektorateter det en utfordring å skape forståelse for kravet om å ivareta registreringen av fisk som ikke representerer en markedsverdi på grunn av forringet kvalitet eller svinn under lagring.⁷⁶

Fiskesalgslagene opplyser at følgende områder er lavt prioritert i deres ressurskontroller:

• Landinger av leppefisk: Leppefisk telles av fiskeren og sluttkjøperen som er

godkjent av Fiskeridirektoratet, og salgslagene mener at denne ordningen totalt sett gir god kontroll med landingene.

• Industrilandinger: Sildelaget har ikke tilstrekkelige ressurser til å prioritere inspeksjoner av industrilandingene, selv om det kan være risiko for regelbrudd forbundet med disse landingene.

Resultatet av salgslagenes kontroller

Sildelaget opplyser at kontrollene sjelden fører til at fartøy eller anlegg får anmerkninger. De forholdene kontrollørene påpeker, blir stort sett tatt til følge av fiskere og kjøpere på stedet uten at de må vise noen ytterligere dokumentasjon.

Dersom fartøyet har fisket over kvote, og ved enkelte andre brudd på regelverket, skal salgslagene inndra verdien av fangsten. Ifølge Fiskeridirektoratets tilsynsrapport for 2016 gjennomfører ikke Vest-Norges Fiskesalslag og Rogaland Fiskesalgslag inndragninger fortløpende, ettersom de ikke gjennomfører løpende kvotekontroll.

75) Fiskeridirektoratet (2015) Svar på bestilling – Fiskeridirektoratets vurdering av salgslagenes kontrollarbeid. 25. august 2015.

76) Fiskeridirektoratet (2015) Svar på bestilling – Fiskeridirektoratets vurdering av salgslagenes kontrollarbeid. 25. august 2015..

94 Dokument 3:9 (2016–2017) Rapport

Dette er ikke tilfredsstillende da det vil kunne medføre forskjellsbehandling og at noen slipper inndragninger. De øvrige salgslagene har løpende kvotekontroller og inndragninger. Fiskeridirektoratet opplyser i intervju at det har vært en utfordring å få salgslagene til å rapportere de inndratte midlene i henhold til den nye landingsforskriften, som krever at inndragningene skal føres på sluttseddelen.

Fiskeridirektoratet har ikke grunnlag for å si om salgslagene gjennomfører alle inndragningsvedtakene som hjemmelen gir grunnlag for.

Nærings- og fiskeridepartementet gikk igjennom salgslagenes rapporter for inndratte midler i 2013, og konkluderte med at salgslagene rapporterte ulikt, og at rapportene til en viss grad var mangelfulle.⁷⁷ Som en konsekvens av departementets konklusjoner ble salgslagene bedt om å benytte en mal for innsending av opplysninger for 2014.

Tabell 11 viser at størrelsen på midlene som salgslagene inndrar, varierer fra år til år. Rogaland fiskesalgslag har to år der det ikke er inndratt noen midler. Salgslaget forklarer variasjonene med at det er sjelden at kvotene i distriktet fiskes opp, og at det kan være enkeltlandinger som gjør store utslag.

Tabell 11 Verdien av fangst inndratt av fiskesalgslagene og bruk av midler til kontroll* i perioden 2013–2015. Tall i 1000 kroner

Salgslag 2013 2014 2015

Verdi av inndratt fangst

Sildelaget 60 498 42 112 50 972

Rogaland Fiskesalgslag 0 0 604

Skagerakfisk 639 64 474

Vest-Norges Fiskesalslag 1 009 347 1 147

Bruk av inndratte midler til kontrollformål

Sildelaget 9 796 13 709 13 784

Rogaland Fiskesalgslag -** 0 355

Skagerakfisk 392 387 436

Vest-Norges Fiskesalslag -** 650 855

Kilde: Salgslagenes rapportering til Nærings- og fiskeridepartementet for 2014 og 2015 og opplysninger innsendt fra salgslagene for 2013.

* Data for Sildelaget omfatter hele landet. Bruk av midler til prisutjevning og frakttilskudd er ikke spesifisert i tabellen.

** Har ikke fått opplysninger.

Mange fiskefartøy leverer fangst gjennom flere salgslag. Ifølge instruksen skal salgslagene samordne kontrollen for å fange opp de tilfellene der et fartøy i løpet av året lander fangst på flere steder og disse ligger innenfor mer enn ett salgslags ansvarsområde, slik at fangst utover fastsatt kvote blir avdekket.⁷⁸ Informasjon fra Fiskeridirektoratet viser at mens Sildelaget og Skagerrakfisk gjennomfører en fort-løpende kvotekontroll som dekker hele landet, gjennomfører Vest-Norges Fiske- salslag og Rogaland Fiskesalgslag bare en kvotekontroll ved årets slutt. Disse salgs-lagene har dermed ikke fullstendig oversikt over kvoter på fartøynivå gjennom året.

77) Nærings- og fiskeridepartementet (2014) Melding om inndragne midlar, brev til salgslagene av 10. desember 2014.

78) J-melding J-191-2012 Ny instruks om salslaga si kontrollplikt. <http://www.fiskeridir.no/Yrkesfiske/Regelverk-og-reguleringer/

J-meldinger > [lest 13. desember 2016].

95 Dokument 3:9 (2016–2017) Rapport

Verdien av inndratt fangst tilfaller salgslagene, og de inndratte midlene skal brukes til å dekke salgslagenes utgifter til kontroll.⁷⁹ Tabell 11 viser likevel at summen av inndratte midler som brukes til kontroll, særlig for Sildelaget, er betydelig lavere enn den totale verdien av inndragningen. Salgslagene opplyser i intervjuer at midlene brukes til kontroll og kontrolltiltak, og at blant annet nye datasystemer som kan bedre kontrollen, også er definert som kontrolltiltak. Forskriften åpner imidlertid for at salgslagene også kan bruke inndratte midler til prisutjevning eller pristilskudd og frakttilskudd for levert fangst. Fiskeridirektoratet påpeker i tilsynsrapporten fra 2016 at summen av de inndratte midlene er betydelig høyere enn hva som brukes på kontrollformål, og at det derfor ikke er økonomien som begrenser en større kontrollinnsats.

Nærings- og fiskeridepartementet opplyser i intervju at det ikke er definert hva salgslagene kan regne som kontrollutgifter. Salgslaget kan sende søknad til departementet om å få bruke midlene til andre formål, og departementet opplyser at det behandler alle søknader som kommer inn individuelt. Departementet har stilt opp noen vilkår som bør være oppfylt for å få innvilget søknaden, og disse går ut på at prosjektet skal være et enkeltprosjekt som skal gjennomføres innenfor et avgrenset tidsrom, at prosjektet skal bidra til å styrke ressursforvaltningen og/eller bedre forvaltningens kunnskap, eller at prosjektet kommer fellesskapet til gode.

Fiskeridirektoratet opplyser i intervju at det ikke i stor nok grad har kontrollert om de inndratte midlene faktisk brukes til kontroll i henhold til forskriften.

Fiskeridirektoratets samarbeid med og oppfølging av fiskesalgslagene Fiskeridirektoratet har ifølge intervju ikke behov for en samarbeidsavtale med salgslagene, fordi samarbeidet er godt på både på strategisk og operativt nivå.

Fiskeridirektoratet opplyser i intervju at det ikke har direkte hjemmel til å instruere eller reagere mot salgslagene dersom de ikke følger forskriften. Ved eventuelle avvik løses dette stort sett gjennom dialog, for eksempel i det årlige samarbeidsmøtet mellom direktoratet og salgslagene.

Salgslagene bekrefter i intervju at samarbeidet mellom dem og direktoratet er godt, men at det kan bli bedre:

• Alle salgslagene ønsker mer samarbeid med direktoratet om inspeksjoner, både fordi flere av salgslagene ikke har store nok kontrollressurser til å gjennomføre inspeksjoner på egen hånd, og fordi inspeksjonene kan samordnes bedre for å hindre at begge parter kontrollerer samme landing uavhengig av hverandre.

• I de tilfellene der salgslaget deltar i kontroller sammen med Fiskeridirektoratet, er det direktoratet som utarbeider rapportene fra kontrollene, og salgslagene mottar ikke noen kopi av disse kontrollrapportene. Flere av salgslagene gir uttrykk for at det kunne vært nyttig for dem å lese disse rapportene, både for å bli i stand til å gjøre bedre risikovurderinger og for å lære.

Nærings- og fiskeridepartementets styring og oppfølging av fiskesalgslagene Nærings- og fiskeridepartementet godkjente i 2015 alle fiskesalgslagene i henhold til fiskesalgslagloven som trådte i kraft 1. januar 2014.⁸⁰ Departementet oppfordret i den forbindelse salgslagene til å slå seg sammen for å oppnå større og mer ensartede salgslag. Ingen av salgslagene har imidlertid slått seg sammen så langt.

Det følger av departementets instruks at salgslagene skal etablere de kontrollrutinene som er nødvendige for å oppfylle kontrollpliktene når det gjelder kvotekontroll og rapportering av inndratte fangster, samt at salgslagene er forpliktet til å følge de

79) Forskrift om inndragning av fangst og bruk av inndregne midler.

80) Nærings- og fiskeridepartementet (2015) Søknad om godkjenning som fiskesalgslag. Brev til salgslagene av 2. november 2015.

96 Dokument 3:9 (2016–2017) Rapport

påleggene Fiskeridirektoratet gir i den forbindelse.⁸¹ Salgslagene har gjennom den nye fiskesalgslagsloven og landingsforskriften fått et utvidet kontrollansvar, samt at adgangen til å inndra fangstverdien har blitt utvidet.⁸² Departementet opplyser i intervju at det ikke har avdekket noe behov for å endre eller oppdatere departementets instruks fra 2012 etter at den nye landingsforskriften trådte i kraft. Ifølge Fiskeridirektoratet vil bedre veiledning om salgslagenes ansvar og forskjellen mellom registrering og kontroll på den ene siden og forretningsdrift på den andre, kunne bidra til å standardisere rutinene hos salgslagene.⁸³

Statens kontrollører er oppnevnt av Nærings- og fiskeridepartementet, og kontrollørene kontrollerer at salgslagenes drift er i samsvar med god forretnings- og forvaltningsskikk.⁸⁴ Nærings- og fiskeridepartementet uttaler i intervju at

kontrollansvaret til statens kontrollører bare gjelder forretningsdelen av salgslagenes virksomhet, og at kontrollørene primært skal sikre at salgslagene ikke driver

med myndighetsmisbruk ved forvaltningen av sitt omsetningsmonopol. Det er ingenting i kontrollørenes rapporter eller referatene fra møtene mellom statens kontrollører, fiskesalgslagene og Nærings- og fiskeridepartementet som tyder på at fiskesalgslagenes kontroll har vært tema.

In document Riksrevisjonens undersøkelse av fiskeriforvaltningen i Nordsjøen og Skagerrak (sider 94-99)