Kriseerkjenning

I denne fasen blir krisa erkjent og identifisert. «Dagmar» var i stor grad ei varsla krise, men den utvikla seg ikkje heilt som forventa, og vart kraftigare, og ramma innafor eit større område enn først anteke. Fylkesmannen fekk inn melding om ekstremver om kvelden 24.

desember, nesten eit døgn før veret slo innover fylket.

I kva grad dei ulike kommunane i fylket erkjente hendinga som ei potensiell krise var varierande. Jamfør Fylkesmannen sin evalueringsrapport var det mange kommunar i fylket som ikkje gjorde noko i forkant av hendinga. Fylkesmannen sendte ut varsel til kommunane der det blei sterkt anbefalt at ein tok kontakt med politi, helse og kraftselskap i forkant av

88 stormen, men det viste seg i ettertid at berre eit fåtal av kommunane gjorde dette (Intervju, Fylkesberedskapssjef). Det er verdt å ta med seg at i mange kommunar oppsto det ikkje dei veldig store hendingane som følgje av «Dagmar», og behovet for ein forsterka beredskap var ikkje tilstade i alle kommunar.

Fylkesmannen har som omtalt tidlegare eit varslingsansvar ovanfor kommunane. Dette er eit strukturert og fastsett system, som inneber at Fylkesmannen har varslingslister til den enkelte kommune, vanlegvis ordførar og rådmann. Når Fylkesmannen får rapportar frå Metrologisk institutt og DSB, som under «Dagmar» blir det sendt ut varsling per e-post og SMS til kommunane. Dette var eit system som såg ut til å fungere bra, i den forstand at dei kommunane som blei varsla fekk informasjonen, og kunne agere i høve denne. Både Eid og Stryn gir honnør til Fylkesmannen sitt varslingssystem. Varslingssystemet som skal informere kommunane om ei potensiell hending er eit fastlagt og strukturert system, noko som gir det instrumentelle perspektivet høg forklaringskraft. Ifølgje Smith (2006) vil ein ut i frå det instrumentelle perspektivet forvente å sjå eit bilde av ein organisasjon som evner tidleg å oppdage, definere og handle etter teikn på risiko og problem. Dette er i tråd med Fylkesmannen som hadde god informasjonsflyt frå DSB og Metrologisk institutt, og som tidleg makta å sende denne informasjonen vidare til kommunane.

Kommunane i studien hadde i mindre grad eit slikt fastsett system for varsling, og i Stryn var det medlemer i kriseleiinga som ikkje fekk melding om hendingane som var i ferd med å oppstå. Dette kan delvis forklarast av manglande planar og formalisering av eit varslingssystem. Eid kommune var tidleg ute å varsle dei ulike etatsleiarane, og fekk meldt frå om situasjonen som venta. Ser ein i høve kommunane kan dette sjåast i samanheng med det institusjonelle perspektivet om sti-avhengigheit. Det var lite erfaring med denne typen hendingar, på tross av at det sommaren 2011 var ein større flaum i Stryn kommune som førte til evakuering av eit større tal innbyggjarar. Også i samband med den hendinga var det utfordringar knytte til varsling av nøkkelpersonar i kommunen si kriseleiing. Varslinga er i liten grad basert på formaliserte planar, men er heller basert på improvisasjon, og tidlegare erfaringar ved at ein «gjer som ein alltid har gjort».

Det er kome fram både i Fylkesmannen sin rapport etter «Dagmar», og kommuneundersøkinga (2012), at fleire kommunar ikkje har utarbeida fullverdige ROS-analysar, jamfør lova frå 2010.

89

«Me har vel problem med å sjå at nokon kommunar i fylket innfrir forventninga til ROS-analysane». (Intervju, Fylkesberedskapssjef).

Ei forklaring på dette kan vere at lova var forholdsvis ny då krisa ramma. Ei anna forklaring kan vere sti-avhengigheit, og at det er basert på kultur og prioritering. Det er naturleg å tru at kulturen i den kommunale organiseringa i mindre grad inneheld eit stort fokus på beredskap og samfunnstryggleik. Grunnen til dette kan vera at dei har færre ressursar og mindre kunnskap då dei ikkje har eigne beredskapsavdelingar. Empirikapittelet viser at det er eit felt som i mindre grad har vorte prioritert i det daglege, og ei endring kring større fokus mot dette vil jamfør eit institusjonelt perspektiv ta lengre tid.

Ein implikasjon av at mange kommunar ikkje hadde fullverdige ROS-analysar på plass då krisa råka, kan ha ført til at kommunar i mindre grad var kjende med risikoen knytt til bortfall av kommunikasjon og straum, noko ein mellom anna såg i Eid kommune. Godt utarbeida analysar kunne ført til at kommunane på ein betre måte hadde vore i stand til og sett kva sårbare punkt ein hadde i kommunen, men på tross av ROS-analysar hadde Stryn, på same måte som Eid dei same utfordringane knytt til bortfall av straum og kommunikasjon. Ein diskusjon kan derfor vera kor stort utbyte eit slikt førebyggande planverk har, og blant anna Boin (m.fl 2005) peikar på det som vert kalla «planleggingssyndromet», som er ein overdriven tru på planverket og planlegging. Det er svært vanskeleg å planlegge for alle tenkelege og utenkelege hendingar i ein kommune, og eit krav til improvisasjon er ofte naudsynt og påkrevd.

Dei fleste elementa som oppsto ved «Dagmar» var teke høgde for i beredskapsplanar og var slik sett ikkje heilt uventa. Utfordringa var at krisa blei så altomfattande og at alt hende på likt. Dette var i liten grad teke høgde for. Ei forklaring på dette kan vere sti-avhengigheit.

Planar var utforma som følgje av tidlegare erfaringar. Begge kommunane i min studie hadde lite erfaring med så kraftig ekstremver i sine kommunar, og derfor var det i liten grad teke høgde for dette i planverket.

Erkjenningsfasen i kommunane var i liten grad prega av noko formelt eller strukturert varslingssystem. To nøkkelaktørar, vanlegvis ordførar og rådmann, vert varsla av Fylkesmannen. I kva grad denne varslinga blir sendt vidare til aktørar i og rundt kommunen skjer i hovudsak ut i frå tidlegare erfaringar og uformelle samtalar og normer i dei enkelte

90 kommunane. Slik sett kan ein gi det institusjonelle perspektivet høgare forklaringskraft i erkjenningsfasen i kommunane.

Ein kan slå fast at begge perspektiva har forklaringskraft. Det instrumentelle perspektivet er mest tydeleg og har høgast forklaringskraft hos Fylkesmannen, der varslinga frå DSB, Meteorologisk institutt og NVE, via Fylkesmannen og ned til kommunane var basert på formelle og fastsette rutinar. Det institusjonelle er det mest tydelege i kommunane, der erkjenningsfasen i størst grad var basert på erfaringar, improvisasjon og uformelle koplingar.

Det er i mindre grad forskjellar mellom dei to kommunane i erkjenningsfasen.