Det instrumentelle perspektivet

I det instrumentelle perspektivet blir organisasjonar sett på som reiskap eller instrument for å løyse eit formål som blir sett på som viktige i samfunnet (Scott, Davis, 2007). Dette kan komma til uttrykk ved at organisasjonen og deira medlemmer handlar formålsrasjonelt for at resultatet av handlinga skal bli ønskjeleg. Dei vurderer ulike alternativ ut frå konsekvensane det har i forhold til måla som er sett (Christensen, Lægreid, Roness og Røvik 2004: 30).

Instrumentalitet kan og komma til utrykk gjennom at organisasjonen er utforma på grunnlag av mål-middel-vurderingar og at det er med og avgjer medlemmenes handlemåte ved utføring av oppgåver (Christensen m.fl. 2004).

Organisasjonsstrukturen skapar rasjonalitet gjennom å kanalisera åtferd og ressursar mot dei mål som på førehand er sette opp av leiinga (Roness 1997).Tradisjonelt og historisk er det mange toneangivande studiar av organisasjonar som instrumenter. Ein klassisk studie er Max Weber sine analysar av byråkrati som organisasjonsform (Christensen m.fl. 2004). I tillegg er Frederick Taylor og Henri Fayol sine bidrag viktige grunnpilarar innafor det instrumentelle perspektivet (Hatch, 2001). Ut frå eit instrumentelt syn på organisasjonar vil styring kunne skje dels ved utforming av organisasjonsstrukturen og forholdet til omgivnaden, og dels ved formålsrasjonelle handlingar innafor desse rammene (Christensen m.fl. 2004:31).

Den underliggande handlingslogikken i eit instrumentelt perspektiv er konsekvenslogikk som er basert på ein mål-middel-rasjonalitet der målet er å sjå framtidige konsekvensar av dei

36 handlingar som blir utførde (Fimreite m fl 2011). Eit problem for ein offentleg organisasjon kan vera at det er ein oppfatta avstand mellom det ein ønskjer og ein faktisk tilstand.

Problemløysing vil då innebera handlingar som reduserer eller eliminerer denne avstanden.

Eit

anna omgrep for dette er formålsrasjonelle handlingar (Christensen m fl 2004:32). Det å gjennomføre slike handlingar består av fire element; 1) Mål eller problem: Kva ønskjer ein å oppnå, og kva er avstanden i forhold til der ein er no? 2) Alternativ: Kva handlingar er moglege? 3) Forventningar om konsekvensar: Kva framtidige konsekvensar i forhold til måla kan følgje av kvart aktuelle alternativ, og kor sannsynlege er desse eventuelle konsekvensane?

4) Beslutningsreglar: Korleis skal valet mellom alternativa takast?

Omgrepet fullstendig formålsrasjonalitet viser til at ein organisasjon har klare og konsistente mål og har fullstendig oversikt over alle tilgjengelige alternativ, samt full innsikt i kva og kor store konsekvensar desse har i forhold til måla. Slik skal organisasjonen velje det alternativet som gir maksimal oppnåing av måla. Dette er i svært liten grad realistisk og empiriske studiar viser at det er svært vanskeleg, særskild i komplekse offentlege organisasjonar. Det er ikkje lett å ha fulloversikt over alle ulike alternativ og eventuelle konsekvensar av handlingane ein gjer (Christensen m fl 2004). Herbert Simon illustrerte dette gjennom sin studie

«administrative man». Den er ein motvekt mot «economic man» og omhandlar at ein søker etter si eigeninteresse utan at ein alltid veit kva dei er, og berre er kjend med nokre få av alternativa tilgjengeleg, og er villig til å ha ei adekvat løysing, heller enn å søke etter ei optimal løysing (Scott, Davis, 2007).

Dette vil særleg vera tilfelle i ei krise, der ting skjer fort og ein er avhengig av improvisasjon og fleksibilitet for å løysa situasjonen på best mogleg måte. Desse elementa blir fanga opp i omgrepet avgrensa rasjonalitet (Simon, 1976). Omgrepet omfattar og tek høgde for at organisasjonens mål er uklare, ustabile og at problema ofte er komplekse. I tillegg til at organisasjonen sjeldan har all informasjon om alternativ og konsekvensar (Christensen m.fl 2004). Det er svært ressurskrevjande og i mange høver umogleg å få tilgang til all informasjon. Derfor går organisasjonar for alternativ som gir god nok eller tilfredstillande grad av måloppnåing. Dette vil innanfor mitt tema innebere å designe organisasjonen og tiltak på ein måte som best mogleg sikrar god handtering av krisa; det er viktig å være godt førebudd.

37 Innafor eit instrumentelt perspektiv kan det skiljast mellom ein hierarkisk variant og ein forhandlingsvariant. I ein hierarkisk variant står leiarens kontroll og evne til analytisk og rasjonell kalkulasjon sentralt, og organisasjonen vert sett på som einskapleg. Det blir vidare lagt vekt på mål og kunnskapar om mål-middel-samanhengar i leiinga eller av dei som organisasjonen er eit reiskap for. I forhandlingsvarianten er det interessehevding, forhandlingar og kompromiss som står sentralt, og organisasjonen vert oppfatta å vera samansett av ulike einingar og posisjonar som kan ha delvis ulike mål, interesse og kunnskapar. Ingen av desse einingane kan oppnå sine mål og interesser og utfallet vil vera prega av forhandlingar og kompromiss mellom fleire aktørar (Christensen m.fl 2007:34).

Evaluering og effektmåling blir brukt som politiske verkemiddel i maktkamp mellom ulike aktørar og meiningar (Fimreite m.fl. , 2011, Christensen m fl, 2004).

Forventningar ut frå det instrumentelle perspektivet

Jamfør perspektivet som er nemnt ovanfor vil det vera nyttig å utforme eit sett forventningar knytt til handteringa av «Dagmar-krisa». Studien nyttar Boin m.fl (2005) sine fem fasar i krisehandtering og derfor vil det vera nyttig å knytte ein del forventningar til dei ulike fasane.

Ei forventning knytt til dei instrumentelle perspektivet er at det i krisehandteringa til kommunane vil vera innslag av avgrensa rasjonalitet. Kommunane hadde i mindre grad erfaring med ekstremver før «Dagmar», og det vil vera naturleg å tru at kriseplanane ikkje tok høgde for alle hendingane som oppsto og at ein del avgjersler blir gjort på «beste måte»

gjennom avgrensa rasjonalitet. Dette er også ein viktig implikasjon i erkjenningsfasen der eit spørsmål er i kva grad kommunar som ikkje ligg ved kysten såg på ei så omfattande stormhending som reelt.

I erkjenningsfasen og avgjerslefasen er det ei overhengande forventning at organiseringa av kriseleiinga og handteringa var basert på sterke formelle strukturar, eit sterkt ønskje om å adressere det som gjekk galt og på kva måte dette kan betrast gjennom endringar av organisasjonsstruktur, rutinar, kultur eller mål. Vidare vil det i avgjerslefasen vera ei forventning om at samordning og koordinering i forhold til andre aktørar - både på kommune- og fylkesplan - vil vera tufta på mål- og middelsamanhengar. Dette vil vise seg i prosedyrar for samarbeid med andre aktørar i eksisterande beredskapsplanar. Det er og ei forventning i

38 lærings- og avslutningsfasen at desse vil vera tett knytt til formelle og fastsette system, jamfør evalueringsplikta i lova om kommunal beredskapsplikt.

Det er og ei generell forventning om at det instrumentelle perspektivet vil ha høgare forklaringskraft på Fylkesmannsnivå, enn hos kommunane. Dette som eit resultat av organiseringa ved at Fylkesmannen har ein eigen beredskapsavdeling medan det i kommunane ikkje vil vera den same formelle organiseringa kring arbeidet med samfunnstryggleik og beredskap.