Krise

Kriseomgrepet er eit vidt og mykje brukt omgrep som har fleire ulike tolkingar og definisjonar. Omgrepet blir brukt innafor fleire ulike fagdisiplinar og skular. Ronald W. Perry (2007) presenterer fleire titals definisjonar på krise. Krise refererer som regel til ein uønskt og uventa situasjon som kan ramma personar, grupper, organisasjonar, kulturar eller heile samfunn (Boin, Hart, Stern, Sundelius 2005). Eit typisk skilje går mellom menneskeskapte og naturskapte kriser (Fimreite m.fl 2011:12). Boin m.fl (2005) peiker på auka tilfelle av kriser gjennom internasjonal terrorisme og eit endra klima som fører til meir ekstremvær noko som får større konsekvensar i dagens høgmoderne samfunn gjennom brot på sentral infrastruktur (Boin m.fl 2005). Definisjonen på omgrepet krise som vil bli nytta i denne studien er frå Boin (m.fl.. 2005:2):

24 A serious threat to the basic structures or the fundamental values and norms of a system, which under time pressure and highly uncertain circumstances necessitates making vital decisions.

Definisjonen er valt på bakgrunn av den femnar breitt og det faktum at den omfattar både naturlege og menneskeskapte kriser. Ei krise er altså ein subjektiv trussel, jamfør Boin m.fl (2005) sin definisjon. Definisjonen gir og krisehandtering ei grunnleggande og viktig samfunnsoppgåve. Ei krise oppstår når sentrale verdiar eller livsnødvendige system i eit samfunn vert trua. Dess fleire liv som vert trua og påverka, dess større er krisa (Ibid). Ut i frå den ovannemnte definisjonen kan ein karakterisera stormen «Dagmar» som ei krise. Den trua sentrale verdiar og normer i samfunnet gjennom omfattande straumbrot, vegstengingar og brot på telelinjer. Risikoen for tap av menneskeliv under «Dagmar» var kanskje liten, men den ramma mykje sentral og kritisk infrastruktur som påverka eit stort tal personar.

Definisjonen til Boin m fl (2005) kan delast opp i tre hovudkomponentar; trussel, usikkerhet og tidspress. I ein krisesituasjon vil det vere ein høg grad av usikkerhet. Både konsekvensane av krisa, korleis det skjedde, kva som vil skje og kva konsekvensar eventuelle val vil ta, er spørsmål som er prega av usikkerhet. Kriser inneber ofte og eit krav om at styresmaktene må reagere raskt (Boin m.fl 2005).

Boin (2008) skil mellom tre typar kriser; ei uforståeleg krise, agendasettande krise og ei dårleg forvalta krise. Ei uforståeleg krise vil sei ei krise som ramma heilt uventa utan noko form for varsel. 11. september er eit døme på ei slik type krise. Ei agendasettande krise er ei krise som ramma innafor eit område som ikkje er aktualisert eller sett på som ein risiko. Eit døme på ei slik krise kan vera ei togulykke som set tryggleik innan togtrafikk på dagsorden.

Ei dårleg forvalta krise er ei krise som ber preg av dårleg eller utilstrekkeleg handling i handteringsfasen.

I litteraturen vert det ofte skilt mellom to hovudtypar av krise: menneskeskapte eller naturskapte. Eksempel på menneskeskapte kriser kan være ei miljøkrise som Tsjernobyl, terroristanslag som angrepa på World Trade Center eller bombene i Madrid, medan naturskapte kriser kan vera jordskjelv, ras eller flaum. Naturskapte kriser kan ikkje hindrast, men konsekvensen av dei kan dempast og reduserast (Ivarsson 2008).

25 Tydelege eksempel på dette ser ein blant anna gjennom kommunale, fylkeskommunale og statlege beredskapsplanar, restriksjonar mot bygging i særskild utsette strøk, beredskapsplanar og anna førebyggande arbeid for å avgrensa konsekvensane av naturskapte kriser. I tillegg til det førebyggande arbeidet, gjeld og planar for handtering av krisa når den har oppstått. På tross av gode og fullverdige krise- og beredskapsplanar kan ikkje alt planleggast og ein krisesituasjon vil alltid krevje ein form for improvisasjon og fleksibilitet (Czarniawska 2009).

Ein viktig implikasjon kring naturskapte kriser er at dei ofte oppstår overraskande.

Utfordringa kring prioritering av dette feltet er at det er uvisst når, eller om det oppstår ei krise. Dette er element som kan gjera det vanskeleg å prioritere kriseberedskap, i forhold til andre saker, i eit stramt kommunalt budsjett.

Når det oppstår kriser, ulykker og katastrofer krev det ofte samspel mellom organisatoriske, menneskelege og naturmessige forhold (Fimreite m.fl 2011:9). Hendinga inneber ei form for press frå aktørar som er sentrale i arbeidet med handteringa. Det er mange aktørar på ulike nivå som er innblanda og godt samspel og samordning er viktig for å lukkast med krisehandteringa. Ei slik fragmentering av ansvar stiller sterke krav til god samordning og koordinering mellom dei ulike organisasjonane og aktørar på dei ulike forvaltningsnivåa. God krisehandtering krev god kommunikasjon internt i organisasjonar, og mellom dei (Ansell, Boin, Keller 2010).

Utfordringar kring krisehandtering vert meir utfordrande ved grenseoverskridande kriser (Ansell m.fl.. 2010). Dette inneber at krisa oppstår innafor fleire ulike geografiske og politiske sektorar, og går på tvers av eksisterande grenser. Dette fører til at eit auka tal aktørar innafor fleire nivå vert involvert. Grenseoverskridande kriser vil bli presentert meir inngåande i neste avsnitt.

Kriser gir store politiske og administrative utfordringar. Litteraturen om kriser peikar på mange utfordringar (Ansell m.fl 2010, Janis 1989, Drennan og McConnel 2007). Blant anna diskuterer Ansell (m.fl 2010) fire utfordringar kring det politiske og administrative i ei krise.

Desse fire er å handtere usikkerhet, sikre ekstraordinær kapasitet, organisere ein respons og sikre kommunikasjon med offentlegheita.

26 Læring er eit viktig element i etterkant av kriser og kommunar er jamfør lovverket pliktig til å foreta ei evaluering og gjera endringar som følgje av evalueringa (Sivilbeskyttelseslova 2010,

§ 14, § 15). Læring kan i tillegg til organisasjonsendring føre til endringar av rutinar, handteringsarbeid eller i kulturen. Endringar i organisasjonsstrukturen skjer gjennom prosessar der fleire faktorar kan spela inn (Roness 1997). Eit element er avstanden mellom ein ønskeleg og ein verkeleg tilstand, og for kunnskapar om korleis ein kan redusera denne avstanden (March og Simon 1958). Spørsmålet om organisering og endring vil i første rekke vera påverka av mål og situasjonsoppfatningar hos leiinga i organisasjonen. Læring av erfaring vil komma til uttrykk gjennom vurderingar av kunnskapsgrunnlaget. Dette er det Roness (1997) kallar organisasjonsendring som analytisk problem. Kommunane var gjennom omfattande evalueringar i ettertid av «Dagmar» etter forholdsvis sterkt press og tilsyn frå Fylkesmannen.

Handtering av ei krise er ofte ein kompleks situasjon som involverer mange organisasjonar, både offentlege og private (Boin m.fl 2005). Ei krise som går på tvers av politiske og geografiske grenser; «wicked issues», fører i større grad til at eit større tal aktørar vert inkludert, på det same politiske nivået, frå fleire nivå, i tillegg til private aktørar. Samordning er eit svært viktig element innanfor organisering av samfunnstryggleik (Fimreite, Lægreid og Rykkja 2011:22). For å løyse utfordringar som dramatiske og ekstraordinære hendingar som sjeldan oppstår, er ein avhengig av ei samordning som samla kapasiteten til ulike forvaltningsnivå, offentleg organisasjonar og myndigheiter. Dette har Kettl (2003) kalla betinga samordning, som inneber å sikre godt samarbeid mellom aktørane nemnt ovanfor.

«Dagmar» var ei krise som stilte krav om god samordning mellom fleire ulike aktørar i handteringa.