Kjønna forventingar

Consoante já visto no Capítulo anterior, o orçamento público é a forma que o Estado dispõe de planejar-se. Nele contem a previsão de receitas e a estimativa de despesas a serem realizadas pelo governante em um determinado período. Enquanto mais regrado for, menor será a margem que seus executores terão para abrir mão de receitas, em forma de renúncia fiscal ou dispor desses recursos em áreas distintas da programação originária. Como soe acontecer com qualquer orçamento, inclusive no doméstico, imprevistos sempre ocorrem e, para acudir a essas vicissitudes, o Administrador Público tem que dispor de parâmetros discricionários para fazer alguns ajustes necessários. Um orçamento muito regrado, engessa o administrador; impedindo que remaneje recursos de uma área para outra. Sendo comum sobejar recursos em determinadas contas ou fundos à mingua de setores estratégicos. Por

outro lado, um orçamento aberto, em que o gestor tenha ampla margem de liberdade para dispor dos recursos, pode ensejar gastos supérfluos.

Na busca de se estabelecer um equilíbrio, a Constituição Federal de 1988, além de prever, na lei orçamentária, o orçamento da seguridade social, reservou parte desses recursos, para pagamento dos benefícios da Previdência Social (art. 167, XI). Estes possuem afetação exclusiva com as despesas previdenciárias. Os demais recursos da seguridade social podem ter uma parcela desvinculada, desde que precedida de autorização legislativa, consoante previsão do artigo 167, VIII.

Outros fatores também contribuem para o desvirtuamento dos recursos da seguridade social, como a imunidade e da isenção. As diversas áreas que compõem a seguridade social, mais perceptivelmente a previdência social, sempre se ressentiram dos custos financeiros decorrentes da renúncia fiscal em relação às

organizações sem fins lucrativos. Principalmente com a expansão do terceiro setor72_,

onde organismos, sob os mais diversos epítetos, têm-se intitulado de “entidades

beneficentes”, com intuito de se beneficiarem com a isenção ou imunidade. Nessa esteira, apenas à guisa de indagação, seria razoável indagar se a isenção das contribuições sociais se estenderia às áreas da educação e saúde privadas?, vez que o parágrafo 7º do artigo 195 da Constituição prevê a isenção somente das entidades beneficentes de assistência social, quando prescreve: “São isentas de contribuição para a seguridade social as entidades beneficentes de assistência social que atendam às exigências estabelecidas em lei.”

Mesmo com a promulgação da Lei 12.101/2009, que criou critérios mais objetivos para certificação das entidades beneficentes de assistência social e regulou os procedimentos de isenção de contribuições para a seguridade social, ainda persiste a celeuma sobre a ampliação desses benefícios fiscais às instituições que não sejam tipicamente de assistência social. Em decorrência, muitos recursos deixam de compor o orçamento da seguridade social por não contribuírem sobre a folha de salários.

A desoneração da folha de pagamento, com a instituição de contribuições substitutivas, pode gerar desequilibro financeiro nas contas da seguridade social. Essa modalidade contributiva não é novidade no sistema previdenciário tributário, pois

72_{Segundo o professor José Eduardo Sabo Paes terceiro setor é “o conjunto de organismos, organizações ou}

instituições sem fins lucrativos dotados de autonomia e administração própria que apresentam como função e objetivo principal atuar voluntariamente junto à sociedade civil visando seu aperfeiçoamento”. Fundações, associações e entidades de interesse social: aspectos jurídicos, administrativos, contábeis, trabalhistas e tributários. 8 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2013. p. 129.

já era aplicada aos clubes de futebol profissional73 _{e aos produtores rurais e}

agroindústria74_{. A Emenda Constitucional nº 42/2003 ampliou essa previsão, ao inserir}

o § 13 na Constituição Federal prevendo que: “Aplica-se o disposto no § 12 inclusive

na hipótese de substituição gradual, total ou parcial, da contribuição incidente na

forma do inciso I, a, pela incidente sobre a receita ou o faturamento”.

A desoneração da folha consiste na eliminação da atual contribuição previdenciária sobre a folha em substituição a uma nova contribuição sobre a receita bruta das empresas. Ao ser arrecadado pela SRFB, o repasse desses recursos podem não ser repassados, na sua integralidade, ao FRGPS com vistas ao pagamento dos benefícios previdenciários.

À guisa dessas considerações gerais, não se pode olvidar que em um regime presidencialista, o Presidente da República, acaba se valendo do seu “poder de império” para aprovar leis, inclusive Emendas à Constituição, tredestinando os recursos da seguridade para outras fontes ou finalidades, como tem acontecido com

a Desvinculação das Receitas da União – DRU. Trata-se de um mecanismo que tem

por objetivo ampliar os recursos livres da União, ou seja, dar liberdade ao gestor público para dispor daquela parcela que foi desvinculada, reservando-a para investimentos em áreas julgadas estratégicas ou para manter o equilíbrio das contas públicas. Recentemente a Emenda Constitucional nº 68/2011 prorrogou essa desvinculação até 2015.

Aditam-se a essa flexibilidade orçamentária os constantes (re)parcelamentos dos débitos previdenciários. Estes parcelamentos, comumente firmados em prazos longos e, em alguns casos, com a anistia de multas, tem-se perdido ao longo do caminho. Os valores das parcelas são carreados para o caixa do tesouro, via SRFB

ou a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional – PGFN, e nem sempre são repassados

ao FRGPS.

A seguir serão enfatizadas as formas mais comuns de supressão ou redução dos recursos oriundos das contribuições sociais, destacando-se: 1) as imunidades e as isenções das contribuições sociais, 2) a desoneração da folha de pagamento, e a 3) desvinculação das receitas da União-DRU.

73 _{Art. 22, § 6º , Lei 8.212/1991.}