Gjennomføringa

Orçamento e finanças públicas são temas, embora complexos e que refogem à essência do Direito Tributário, fundamentais para o deslinde do presente estudo. Uma abordagem, mesmo que perfunctória, sobre seus conceitos e classificações, ajudará a entender o contexto em que as contribuições sociais, especialmente as previdenciárias, integram as receitas orçamentárias.

Em linhas gerais, o orçamento público contém a previsão de receitas e a estimativa de despesas a serem realizadas pelo Governo em um determinado exercício. Inicia-se com um texto elaborado pelo Poder Executivo e entregue ao Poder Legislativo para discussão, aprovação e conversão em lei. Sua aprovação depende de um intrincado processo de articulação política, embora sua gênese não seja nova

e nem novidade. Segundo o professor Reinaldo Luiz Lunelli66_{, a busca pelo equilíbrio}

entre receitas e despesa remontam ao império romano, ao citar clássica frase do imperador Marcus Tullius Cícero, em 55 A.C.:

O Orçamento Nacional deve ser equilibrado. As Dívidas Públicas devem ser reduzidas, a arrogância das autoridades deve ser moderada e controlada. Os pagamentos a governos estrangeiros devem ser reduzidos, se a Nação não quiser ir à falência. As pessoas devem novamente aprender a trabalhar, em vez de viver por conta pública.

Milhares de anos de passaram e se vê que ainda perduram os meios de tentar conter a vituperação dos recursos públicos, consoante se pode confirmar em artigo publicado no site do próprio Governo Federal, logo após a promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal:

A vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, abre perspectivas para uma nova fase na administração pública brasileira. A sociedade espera que a partir de agora eficiência e a racionalidade substituam aquelas velhas e perniciosas práticas, que por muito tempo marcaram a imagem dos homens públicos neste País, contribuindo para o descrédito das instituições que simbolizam a democracia e o estado

66 _{LUNELLI, Reinaldo Luiz. Contabilidade Pública. Portal Tributário Editora. Obra Eletrônica. Disponível em}

de direito. Exemplos desse passado que todos os brasileiros querem mudar são os gastos sem propósitos claros, carentes de qualquer planejamento objetivo e competente; o endividamento para muito além de limites toleráveis e a má gestão de recursos, em despesas não condizentes com as atividades finalísticas do Estado; o dinheiro público desviado através de esquemas de fraudes e corrupção, que prosperaram, de forma quase sempre impune, pelo País afora. Bem a propósito, não será por esta razão que a carga tributária imposta aos brasileiros ultrapassa a de muitas economias mais desenvolvidas, onerando os assalariados e as empresas, além de inibir o investimento produtivo? 67

A Constituição Federal de 1988 procurou sistematizar as finanças e os

orçamentos públicos, para tanto dedicou-lhes um Capítulo “DAS FINANÇAS

PÚBLICAS_{” compreendido pelos artigos 163 a 169. Todo o processo orçamentário}

tem sua obrigatoriedade estabelecida pelo artigo 165, § 5º, que determina a necessidade do planejamento das ações de governo por meio: 1) do Plano Plurianual

de Investimentos _{– PPA, 2) da Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e 3) da Lei}

Orçamentária Anual – LOA, consoante os didáticos esclarecimentos feitos pela

Secretaria do Tesouro Nacional68_{. As normas gerais de direito financeiro, para}

elaboração e controle dos orçamentos e balanços dos entes federados, estão contempladas na Lei 4.320/64 e na Lei Complementar 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal.

Na esfera federal, o Governo ordena suas ações com a finalidade de atingir objetivos e metas por meio do PPA, um plano de médio prazo elaborado no primeiro ano de mandato do presidente eleito, para execução nos quatro anos seguintes. O PPA, previsto no artigo 165 da Constituição e regulamentado pelo artigo 3º da Lei Complementar 101/2000, estabelece de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes; e, para aquelas referentes a programas de duração continuada. Os investimentos cuja execução seja levada a efeito por períodos superiores a um exercício financeiro, só poderão ser iniciados se previamente incluídos no PPA ou se nele incluídos por autorização legal. A não observância deste preceito caracteriza crime de responsabilidade.

A LDO tem a finalidade precípua de orientar a elaboração dos orçamentos fiscais, da seguridade social e de investimento das empresas estatais. Busca

67 _{NASCIMENTO, Edson Ronaldo; DEBUS, llvo. Entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal: LC 101 de 4 de Maio}

de 2000. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_ 24/artigos/enten_lrf.htm>. Acesso em 25.10.2013.

68 _{Disponível em: https://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt/conheca/principais-atribuicoes/execucao-}

sintonizar a LOA com as diretrizes, objetivos e metas da administração pública, estabelecidas no PPA. De acordo com o parágrafo 2º do art. 165 da CF, a LDO: 1) compreenderá as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente; 2) orientará a elaboração da LOA; 3) disporá sobre as alterações na legislação tributária; e 4) estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

A Lei Orçamentária Anual – LOA, por sua vez, visa concretizar os objetivos e

metas propostas no PPA, segundo as diretrizes estabelecidas pela LDO. A proposta da LOA compreende os três tipos distintos de orçamentos da União, a saber:

a) o Orçamento Fiscal que compreende os poderes da União, os Fundos, Órgãos, Autarquias, inclusive as especiais e Fundações instituídas e mantidas pela União; abrange, também, as empresas públicas e sociedades de economia mista em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto e que recebam desta quaisquer recursos que não sejam provenientes de participação acionária, pagamentos de serviços prestados, transferências para aplicação em programas de financiamento atendendo ao disposto na alínea "c" do inciso I do art. 159 da CF e refinanciamento da dívida externa;

b) o Orçamento de Seguridade Social que abrange todos os órgãos e entidades a quem compete executar ações nas áreas de saúde, previdência e assistência social, quer sejam da Administração Direta ou Indireta, bem como os fundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; compreende, ainda, os demais subprojetos

ou subatividades, não integrantes do Programa de Trabalho dos Órgãos e Entidades

mencionados, mas que se relacionem com as referidas ações abrangidas pela seguridade social, a exemplo do seguro-desemprego;

c) o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais, previsto no inciso II, parágrafo 5º do art. 165 da CF, abrange as empresas públicas e sociedades de economia mista em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.

As execuções orçamentárias e financeiras ocorrem concomitantemente, por estarem atreladas uma a outra. Havendo orçamento e não existindo o financeiro, não poderá ocorrer a despesa. Por outro lado, pode haver recurso financeiro, mas não poderá gastá-lo, se não houver a disponibilidade orçamentária.

Em consequência, pode-se definir execução orçamentária como sendo a utilização dos créditos consignados no Orçamento ou na LOA. Já a execução

financeira, por sua vez, representa a utilização de recursos financeiros, visando atender à realização dos projetos ou atividades atribuídas às Unidades Orçamentárias. Para melhor compreensão será analisado a seguir a constituição do Orçamento fiscal e da seguridade social.