8. Mangel på anerkjenning
8.1 Krenking versus anerkjenning
8.1.1 Kjærleik og sjølvtillit
O Estado Fiscal é o principal modelo de sustentação das nações hoje em dia, pelo qual os tributos exercem o papel primário de financiamento estatal,56 permitindo o afastamento do Estado das atividades empresariais. Assim, a função fiscal tem como objetivo exclusivo a sustentação financeira do Estado,57 devendo respeitar a neutralidade quanto aos aspectos sociais, políticos e econômicos.58 Vejamos a lição de Nabais:
A "estadualidade fiscal" significa assim uma separação fundamental entre o estado e economia e a consequente sustentação financeira daquele através da sua participação nas receitas da economia produtiva pela via do imposto. Só essa separação permite que o estado e a economia actuem segundo critérios próprios ou autônomos.59
Os tributos não possuem apenas a característica de fiscalidade ou extrafiscalidade, estando as duas características presentes em todos os tributos, em menor ou maior grau.60 Essa dupla aptidão de produção de efeitos foi bem percebida por Correia Neto:
Ademais, quanto à finalidade, também parece conviver em cada norma tributária um tanto de ambas as preocupações - arrecadação e intervenção -, seja no nível da finalidade visada, seja no da eficácia produzida. De certo modo, há também nos tributos voltados à arrecadação um quê de extrafiscal: outros fins, outros efeitos ou outros interesses.61
A arrecadação de tributos é um elemento essencial para a sustentação do Estado Fiscal, mas os tributos também podem ser utilizados com fins diversos, como nos usos extrafiscais em que a arrecadação de recursos para financiamento do Estado é questão
56 CATÃO, Marcos André Vinhas. Regime jurídico dos incentivos fiscais. Rio de Janeiro: Renovar, 2004.
p. 2.
57 CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 13. Ed. São Paulo: Saraiva, 2000. p. 226. 58 BOMFIM, Gilson Pacheco. Incentivos tributários: conceituação, limites e controle. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2015. p. 27.
59 NABAIS, José Casalta. O dever fundamental de pagar impostos. Coimbra: Livraria Almedina, 1998. p.
196.
60 CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 13. Ed. São Paulo: Saraiva, 2000. p. 227. 61 CORREIA NETO, Celso de Barros. O avesso do tributo: incentivos e renúncias fiscais no direito
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secundária. Nabais62 também deixa claro que a extrafiscalidade não tem como foco a obtenção de receitas, mas a obtenção de determinados resultados econômicos ou sociais, sendo a extrafiscalidade dos tributos uma ferramenta para atingir esses resultados.
Qualquer tributo tem aptidão para interferir nas relações sociais e econômicas, ainda que sua principal motivação seja de financiar o Estado, assim, é possível afirmar que mesmo os tributos de maior importância fiscal têm aptidão para produzir alterações de comportamento da sociedade. Catão faz um questionamento interessante quanto aos objetivos da extrafiscalidade, uma vez que as ações implementadas com essas características teriam como objetivo o incremento futuro da arrecadação, portanto, para o autor, incentivos tributários seriam medidas de caráter fiscal com efeitos diferidos.63 Apesar de ser um ponto de vista muito interessante, a ideia de que a extrafiscalidade teria caráter fiscal diferido nem sempre vai estar correta, tanto em função das incertezas que envolvem uma medida extrafiscal, quanto em razão da extrafiscalidade pode ser utilizada para atingir diversos objetivos constitucionais, não apenas aqueles voltados ao crescimento econômico.
O aprofundamento da conceituação da extrafiscalidade é muito importante para a identificação dos parâmetros jurídicos que permitirão controlá-la, uma vez que a referida expressão engloba diversas realidades. A extrafiscalidade pode ser compreendida como: (a) razões que fundamentam o uso do tributo para efeitos diversos da arrecadação, como a redução dos preços de um remédio ou o incremento da atividade de produção de geladeiras; (b) regime jurídico especial, o qual permite, por exemplo, que se afaste algumas limitações constitucionais ao Poder de Tributar, como a anterioridade; (c) a utilização institucional dos instrumentos tributários com a finalidade de induzir condutas, como a redução pelo Poder Executivo da alíquota de importação de trigo; e (d) os efeitos concretos produzidos em sociedade pelo tributo utilizado com a finalidade não arrecadatória, mas de produção de certos efeitos econômicos, políticos ou sociais.64 Todas essas acepções de extrafiscalidade, enquanto finalidade, regime
62 NABAIS, José Casalta. O dever fundamental de pagar impostos. Coimbra: Livraria Almedina, 1998. p.
629.
63 CATÃO, Marcos André Vinhas. Regime jurídico dos incentivos fiscais. Rio de Janeiro: Renovar, 2004.
p. 4-5.
64 CORREIA NETO, Celso de Barros. O avesso do tributo: incentivos e renúncias fiscais no direito
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jurídico, norma jurídica e efeito são partes do mesmo conceito: o fenômeno da extrafiscalidade.65
Como qualquer ação pela via tributária, que não tenha o interesse primário de arrecadação pode ser entendida como extrafiscalidade, ela acaba tendo uma concepção bastante ampla, sendo possível afirmar que, nessa dimensão, a extrafiscalidade pode ser entendida como gênero,66 o qual compreende as normas de simplificação administrativa, de repartição de carga tributária e de políticas sociais, bem como as normas indutoras de conduta. A extrafiscalidade em sua espécie costuma ser utilizada quando tratamos de normas indutoras de conduta:
Inclui, neste sentido, além das normas com função indutora (que seria a extrafiscalidade em sentido estrito, como se verá abaixo), outras que também se movem por razões não fiscais, mas desvinculadas da busca do impulsionamento econômico por parte do Estado.67
A extrafiscalidade enquanto gênero se presta a usar o sistema tributário para a realização de qualquer política pública, independentemente de estar voltada ou não para direcionar comportamentos na sociedade. Por outro lado, a extrafiscalidade enquanto espécie se presta a permitir que o Estado interfira de modo a estimular ou desestimular determinados comportamentos por meio da tributação, caracterizando uma indução que vai além da intervenção na economia, sendo este objetivo, todavia, o nosso grande foco no presente trabalho.
Como dito anteriormente, o grande foco da extrafiscalidade é sua utilização para indução econômica, mas existem diversos outros fundamentos para a intervenção do Estado como, por exemplo: (i) os sociais, como a redução de tributação sobre cesta básica; (ii) fomento educacional, com redução de tributação e criação de deduções voltadas a gastos com capacitação; (iii) políticos, como não tributação de rendas partidárias e de embaixadas; e (iv) econômicos, como a promoção do desenvolvimento regional com a Zona Franca de Manaus.
O marco de utilização de tributos de natureza extrafiscal como instrumento indutor de desenvolvimento econômico foi nas décadas de 1950 e 1960 por países como
65 CORREIA NETO, Celso de Barros. O avesso do tributo: incentivos e renúncias fiscais no direito
brasileiro. São Paulo: Almedina Brasil, 2014. p. 101.
66 SCHOUERI, Luís Eduardo. Normas tributárias indutoras e intervenção econômica. Rio de Janeiro:
Forense, 2005. p. 32.
67 SCHOUERI, Luís Eduardo. Normas tributárias indutoras e intervenção econômica. Rio de Janeiro:
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Alemanha e Japão,68 fazendo com que no mundo inteiro proliferasse a concepção de que a intervenção por indução com tributos poderia levar um país a ficar rico, ainda que existam críticas sobre a eficiência dessa ideia.69
Assim, a partir da ideia de que o uso de tributos extrafiscais pode desenvolver a economia, ganhou destaque a intervenção por indução, tendo como um dos seus principais instrumentos a concessão de incentivos tributários, cuja razão de ser é estimular o desenvolvimento da atividade econômica em razão de características específicas dos beneficiários.70
Particularmente, para os fins do presente trabalho, nossa ênfase em relação ao fenômeno da extrafiscalidade recairá sobre a sua especificidade de intervenção do Estado na economia, assim como a relação entre a finalidade e os efeitos, cuja base é a mesma que permite a intervenção do Estado na economia, para fins de realização de seu controle jurídico.
68 TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributário: valores e
princípios constitucionais tributários. Rio de Janeiro: Renovar, 2005. p. 353.
69 TIPKE, Klaus; YAMASHITA, Douglas. Justiça Fiscal e Princípio da Capacidade Contributiva.
Malheiros, 2002. p. 39-42.
70 BRASIL. Procuradoria Geral da Fazenda Nacional. Parecer PGFN/CAT nº 508/2013. Brasília, DF, 25
de março de 2013. Disponível em: <http://dados.pgfn.gov.br/dataset/pareceres/resource/5082013>. Acesso em 28/05/2014.
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