Eigen og andre sin kriminalitet

O orçamento brasileiro vem evoluindo como instrumento de planejamento do Estado, de forma que é perceptível se observar um fenômeno de expressiva redução no grau de discricionariedade na alocação dos recursos. Os regramentos, as vinculações, as transferências e os contingenciamentos orçamentários impõem diversas restrições no uso das receitas. Em decorrência, o gestor público fica, na maioria das vezes, tolhido em sua liberdade de dispor de parcela do orçamento para ser realocados em áreas estratégicas ou em decorrência de alguma situação emergencial ou que tenha surgido após a conclusão do planejamento orçamentário.

Em linhas gerias sabe-se que, em sua maior parte, o orçamento fiscal da União é formado pelos impostos, sendo estes, as únicas espécies tributárias não vinculadas ou não afetadas consoante prescrição do artigo 16 do CTN. Logo, a espécie tributária que possuir referibilidade com alguma despesa ou possuir qualquer destinação específica, não será imposto. Poderá sê-lo qualquer outra espécie tributária que, por natureza, admite vinculação, a exemplo das contribuições sociais. Esse entendimento já consagrado do CTN, com relação à natureza jurídica dos impostos, foi asseverado

pelo constituinte originário, quando vedou, ressalvado algumas exceções, a

vinculação de sua receita a órgãos, fundos ou despesas, consoante a redação originária do artigo 167, IV da Constituição:

Art. 167. São Vedados: [...]

IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino, como determinado pelo art. 212, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º.

À despeito dessa vedação de se vincular a receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ao longo do tempo, por deliberação do Poder Constituinte derivado, muitas Emendas constitucionais foram aprovadas vinculando os recursos do orçamento fiscal para as mais diversas finalidades e os mais variados fins. Essas medidas, além de dificultar a capacidade de alocação dos recursos, por parte do administrador público, resultaram no aumento do endividamento da União. Essa não afetação dos recursos oriundos dos impostos restou comprometida com as exceções criadas, sobretudo com as transferências constitucionais e vinculação a fundos e despesas como educação, saúde etc. A regra da não afetação dos recursos dos impostos ficou restrita a parcos recursos, tantas foram as ressalvas criadas, a exemplo da Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003, que deu nova redação ao já mencionado artigo 167, IV

Art. 167. São vedados: [...]. (...)

IV – A vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo.

Com intuito de coibir que o Governo Federal destinasse os recursos do orçamento fiscal e da seguridade social para finalidades diversas, o constituinte vedou a livre disposição de recursos por parte do Governo. Com essa limitação, a possibilidade de tredestinação desses recursos ficou condicionada à aprovação legislativa, consoante se extrai do artigo 167, VIII da Constituição:

Art. 167. São vedados: [...]

VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º;

As contribuições sociais, muito embora possuam natureza jurídica tributária, são dosadas de certa “parafiscalidade”, no sentido de que têm seus recursos vinculados ao custeio das diversas áreas sociais, como educação, proteção ao

desemprego involuntário; mas precipuamente, à seguridade social, por expressa previsão do artigo 195 da Constituição, para acudir as despesas com as áreas da saúde, assistência social e previdência social. Para esta última, o constituinte derivado, através da Emenda Constitucional nº 20/1998, vinculou com exclusividade duas das espécies de contribuições sociais, as incidentes sobre a folha de pagamento e as descontados dos trabalhadores e demais segurados, ao pagamento dos benefícios da previdência social. Confere o disposto no artigo 167, IX da Constituição:

Art. 167. São vedados: [...]

XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201.

Das diversas fontes de recursos da seguridade social, como COFINS; CSLL; concurso de prognósticos; contribuições da empresa sobre a folha; contribuições dos trabalhadores, entre outras; apenas duas foram vinculadas ao pagamento dos benefícios previdenciários. Contudo, não se fez nenhuma restrição para que os recursos das demais fontes, fossem também destinados à própria previdência social; além da saúde e da assistência social.

Os recursos oriundos com dos impostos, embora não possuam vinculação, apenas uma parcela fica com a União; parte é partilhada com os demais Entes Federados: Estados, Distrito Federal e Municípios e outra, afetada às despesas específicas e obrigatórias, como pagamento de pessoal, educação, etc. Por outro lado, os recursos oriundos das contribuições sociais não são repartidos, são exclusivos da União. Em decorrência, restringe-se os recursos, oriundos dos impostos, de livre uso do gestor público.

A alternativa foi a criação de um mecanismo que desafetasse as receitas da União, permitindo que se gastasse livremente uma parcela desses recursos que se

encontravam vinculados. Criou-se então a Desvinculação das Receitas da União –

DRU. Esse mecanismo desvincula 20% (vinte por cento) da receita tributária da União, permitindo ao governo federal mais liberdade para distribuir os recursos orçamentários entre os programas que julgar prioritários.

A DRU teve início com a Emenda Constitucional de Revisão nº 1, de 1º de março de 1994, à época da implementação do Plano Real, como medida de estabilização da economia e reserva emergencial. Foi criada com o nome de Fundo

10/1996, passou a denominar-se de Fundo de Estabilização Fiscal _{– FEF. A intenção} era criar um mecanismo temporário de auxílio ao Governo no período inicial de queda da inflação, enquanto as reformas fiscais não fossem aprovadas. No entanto, esse instrumento foi prorrogado até que, por meio da Emenda Constitucional nº 27/2000, passou a ser denominada de Desvinculação de Receitas da União.

A DRU, criada pela EC nº 27/2000, estipulou inicialmente a desvinculação de 20% da arrecadação de impostos e contribuições sociais da União, vigorando no período de 2000 a 2003. A EC nº 42/2003, manteve a DRU, prorrogando-a até dezembro de 2007, porém ampliou a sua incidência para as Contribuições de

Intervenção de Domínio Econômico – CIDE. Em seguida a EC nº 56/2007 prorrogou-

a até 2011. E, por fim, a EC 68/2011 alterou o artigo 76 do ADCT, estendendo a vigência da DRU até o exercício de 2015. Com a seguinte redação:

Art. 76. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2015, 20% (vinte por cento) da arrecadação da União de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais.

§ 1° O disposto no caput não reduzirá a base de cálculo das transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios, na forma do § 5º do art. 153, do inciso I do art. 157, dos incisos I e II do art. 158 e das alíneas a, b e d do inciso I e do inciso II do art. 159 da Constituição Federal, nem a base de cálculo das destinações a que se refere a alínea c do inciso I do art. 159 da Constituição Federal.

§ 2° Excetua-se da desvinculação de que trata o caput a arrecadação da contribuição social do salário-educação a que se refere o § 5º do art. 212 da Constituição Federal.

§ 3° Para efeito do cálculo dos recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituição Federal, o percentual referido no caput será nulo.

Dentre os recursos desvinculados incluem-se os oriundos, além dos impostos, a parcela de 20% das contribuições sociais e das contribuições de intervenção no domínio econômico. Dentre os valores arrecadados com as contribuições sociais, estão ressalvados os que já se encontram constitucionalmente afetados, a exemplo do salário educação e do pagamento dos benefícios previdenciários. Porém, 20% (vinte por cento) dos recursos remanescentes, arrecadados com as contribuições sociais, originariamente vinculados à saúde, assistência social e previdência social, serão transferidos para o orçamento fiscal da União e podem ser alocados em quaisquer despesas.

No plano de sua juridicidade, questiona-se a adequação dessa medida sob a ótica dos Direitos Financeiro, Tributário e Orçamentário, no que tange ao planejamento, receitas e despesas do setor público. Os recursos obtidos com a

desvinculação ajudam o Governo Federal a atingir a meta de superávit primário e a pagar os juros de suas dívidas, para citar alguns exemplos das várias formas que se pode utilizar esses recursos, consoante noticiou o próprio Senado Federal, tão logo se aprovou a última DRU em 2011:

A Desvinculação de Receitas da União (DRU) é um mecanismo que permite ao governo desvincular até 20% das receitas das contribuições sociais – excetuando as previdenciárias – para o orçamento fiscal. A partir de então, esses recursos podem ser usados, por exemplo, para o pagamento de juros da dívida.

As contribuições sociais fazem parte do Orçamento do setor público, e financiam os gastos com saúde, assistência social e previdência social. Em 2012, estão estimadas em R$ 522 bilhões. Todavia, desse total, 272 são as previdenciárias (que não são submetidas aos efeitos da DRU). Ou seja, a DRU incide sobre 302 bilhões, que é o que totalizam as contribuições sociais exceto as previdenciárias. A desvinculação em 2012 vai ser, portanto, de R$ 60 bilhões, ou seja, 20% dos 302 bilhões.

Criada em 1994 com o nome de Fundo Social de Emergência (FSE), essa desvinculação foi instituída para estabilizar a economia logo após o Plano Real. Na época, as parcelas transferidas para estados e municípios não eram excluídas do cálculo, o que passou a ocorrer a partir de 2000, quando foi adotado o nome de DRU.

Os recursos obtidos com a desvinculação ajudam o governo federal a atingir a meta de superávit primário, permitindo o manejo de recursos para despesas como o pagamento de juros da dívida pública, que não são vinculadas por lei às receitas. De 2007 a 2010, a DRU desvinculou R$ 195,3 bilhões, uma média anual de R$ 48,8 bilhões.

Como o mecanismo da DRU expira no final deste ano, o governo encaminhou proposta de emenda à Constituição (PEC 114/2011) com o intuito de prorrogá-lo até 2015. A novidade da PEC em relação ao texto da última prorrogação, ocorrida em 2007, é a exclusão da receita adicional repassada às prefeituras por meio do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) ao fim de cada ano. Essa transferência foi criada pela Emenda Constitucional 55/07, mesmo ano da prorrogação da DRU até 2011, e por isso sua exclusão não estava prevista no texto atual da Constituição.

Estados e municípios também não perdem recursos em razão da DRU porque todas as transferências constitucionais são feitas antes da aplicação do índice de 20%.

O mesmo ocorre com o salário-educação, com as contribuições de empregadores e trabalhadores para o regime geral da Previdência Social e com as contribuições para o plano de seguridade social do servidor. Outros recursos excluídos são os do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza e os destinados à educação.86

No plano político é inegável a importância da DRU, não obstante as críticas e desconfianças, de setores da sociedade. Como ilustração, traz se a seguir uma

reportagem de Maria Lima, do jornal O Globo, sob o título: “Senado aprova DRU em

segundo turno e governo respira aliviado”:

Em votação-relâmpago o plenário do Senado aprovou nesta terça-feira, em segundo turno, a proposta que prorroga a chamada DRU (Desvinculação de Receitas da União) até dezembro de 2015, mecanismo libera 20% da arrecadação do governo das destinações obrigatórias previstas na Constituição.

A Proposta de Emenda à Constituição (PEC) foi aprovada por 55 votos a favor, 13 votos contra e 1 abstenção totalizando 69 votos. A proposta agora será promulgada pelo Congresso.

Em 2012, a DRU significa R$ 62,4 bilhões, referentes à arrecadação de contribuições sociais. O governo utiliza a DRU como mecanismo de ajuste fiscal, deslocando recursos dentro do Orçamento e garantindo o superávit primário.

[...].

BRASÍLIA - Ao fim de um dia inteiro de atendimento a senadores, o que resultará na liberação de mais R$ 1 bilhão em emendas de parlamentares, e de uma reunião reservada com o presidente José Sarney (PMDB-AP) para discutir nomeações e pleitos do PMDB , as ministras Ideli Salvatti (Relações Institucionais) e Gleisi Hoffmann (Casa Civil) garantiram mais uma vitória para a presidente Dilma. Elas comandaram nesta terça-feira as negociações que levaram à aprovação-relâmpago, no plenário do Senado, do segundo turno da proposta que prorroga a Desvinculação de Receitas da União (DRU) até dezembro de 2015.

Era questão de honra para Dilma aprovar esse mecanismo, que libera 20% das receitas do governo das destinações obrigatórias previstas na Constituição. Isso significa que, em 2012, o governo poderá mexer livremente num montante de R$ 62 bilhões - o que foi classificado pela oposição como um "cheque em branco" dado à presidente.

À tarde, as ministras e os líderes governistas chegaram a temer pelo baixo quórum, mas se mobilizaram à cata de senadores. Em meia hora de votação, a proposta de emenda à Constituição foi aprovada por 55 votos a favor, 13 contra e uma abstenção. A abstenção foi do senador Alfredo Nascimento (PR-AM), insatisfeito desde a demissão do Ministério dos Transportes. A proposta será promulgada nesta quarta-feira pelo Congresso.

Desde o início da tarde, Ideli, que se instalou no gabinete da liderança do governo no Senado, atendeu a uma romaria de senadores em busca de liberação de emendas e outros pleitos. O entra e sai dos líderes do PMDB, Renan Calheiros (PMDB-AL), e do governo, Romero Jucá (PMDB-RR), evidenciava a intensa negociação. Havia ainda uma disputa ferrenha pela indicação do diretor-geral da Agência Nacional de Petróleo (ANP) que substituirá Haroldo Lima.

Sarney, que tenta emplacar no cargo o conterrâneo Allan Kardec Duailibe, que já é um dos diretores da ANP, foi comunicado pelas ministras que Dilma escolhera para o lugar o outro diretor da agência, Helder Queiroz Pinto Junior, indicado pela diretora de Gás e Petróleo da Petrobras, Maria das Graças Forster.

- O senador Sarney perdeu. Elas prometeram uma compensação. Mas não disseram o que é - disse um dos líderes da base governista.

‘Só vim agradecer ao presidente Sarney’, diz Gleisi.

As ministras Ideli Salvatti (Relações Institucionais) e Gleisi Hoffmann (Casas Civil) negaram que tenham tratado de nomeações para a Agência Nacional de Petróleo (ANP) com o presidente do Senado, José Sarney (PMDB-AP), em troca da aprovação da emenda constitucional que prorrogou a Desvinculação das Receitas da União (DRU).

- Não vim falar sobre isso. (Sarney) Não pediu isso. Só vim agradecer ao Senado e ao presidente Sarney pelo ano que tivemos - disse Gleisi, que chegou ao plenário com Sarney e circulou pelas bancadas, falando rapidamente com senadores da base e oposição.

Enquanto isso, Fernando Câmara, funcionário da ANP que tinha a simpatia do presidente do PMDB, senador Valdir Raup (RO), andava de gabinete em gabinete tentando se viabilizar para a vaga de Haroldo Lima na direção-geral da ANP.

- O Fernando está nos gabinetes buscando espaço. A solução na ANP será mesmo técnica. Mas, dentro das injunções políticas, tudo é possível. Se não conseguir ir para o lugar do Haroldo na diretoria geral da ANP, ele quer o

lugar do diretor que sair para a diretoria geral. Pode ir para a vaga do Helder - sugeriu o senador Lobão Filho (PMDB-MA).

O governo usa a DRU para o ajuste fiscal, deslocando recursos no Orçamento e garantindo o superávit primário. Após a votação, Ideli ligou para Dilma, que estava no Uruguai, para dar a notícia. E confirmou a liberação das emendas. Disse, porém, que o volume a ser liberado ainda vai ficar muito abaixo das liberações normais de todo fim de ano.

- Podemos chegar a um valor aproximado de 20% (dos R$ 9,8 bilhões) das emendas do Orçamento - disse Ideli.87

Consoante afirmado anteriormente, parcela considerável dos impostos são partilhados com os Estados, Distrito Federal e Munícipios, restando uma menor fatia para a União; sendo inclusive os recursos decorrentes dessa espécie tributária já desvinculados por natureza.

Porém, os recursos amealhados com as contribuições sociais, embora direcionados exclusivamente à União, eram destinados a finalidades específicas, especialmente às áreas componentes da seguridade social, notadamente saúde e assistência social, tendo em vista que, para a previdência social, já eram afetados os recursos oriundos das contribuições previdenciárias.

Com o mecanismo da desafetação desses recursos, através da DRU, corre-se o risco de haver manobras políticas com esses valores que estão à disposição do Governo e, na eventual insuficiência dos recursos das contribuições previdenciárias, para arcar com as despesas dos beneficiários do RGPS, nenhum outro recurso ser repassado à previdência social, sob o argumento de que aquelas contribuições constituem a única fonte de financiamento do regime previdenciário. Mas afinal, as contribuições sociais previdenciárias são fonte única ou subsidiária de financiamento da previdência Social? Esta indagação, constituidora do tema central deste trabalho, será analisada no tópico seguinte.

4.3 AS CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS PREVIDENCIÁRIAS E O ORÇAMENTO DA

PREVIDÊNCIA SOCIAL

A Emenda Constitucional nº 20/1988 alterou substancialmente o regime previdenciário, tanto o privado quanto o público. Com intuito de disciplinar a previdência privada reescreveu o artigo 202 prevendo que esse regime teria as

87 _{Disponível em:}

http://oglobo.globo.com/pais/noblat/posts/2011/12/20/senado-aprova-dru-em-segundo-turno-governo- respira-aliviado-422464.asp. Acesso em 07.09.2013.

seguintes características em sua organização: 1) seria de caráter complementar e organizado de forma autônoma em relação ao RGPS; 2) ao contrário do público, seria de filiação facultativa; 3) deveria haver constituição de reservas que garantissem o benefício contratado; 4) não poderia ter recursos aportados pelos Entes federados, em relação às suas respectivas entidades de previdência privada, salvo na condição de patrocinadores e em hipótese nenhuma essas contribuições poderiam ser superiores às dos participantes; 5) as contribuições do empregador, os benefícios e as condições contratuais não integrariam o contrato de trabalho nem a remuneração dos participantes; 6) disciplinamento através de lei complementar (o que ocorreu em 2001, com a promulgação das Leis Complementares 108 e 109).

No âmbito da previdência pública, a referida Emenda trouxe ao menos três mudanças substanciais. Uma delas, contida no artigo 201, preordenou a organização e a estruturação da Previdência social, prevendo: 1) a sua organização sob a forma

de regime geral; 2) o caráter contributivo – ao contrário da saúde e da assistência

social que não exigem contribuições de seus filiados; 3) a filiação obrigatória; e 4) a observância dos critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial.

As outras duas mudanças que merecem ser destacadas, por influírem no tema ora em comento, são a introdução do inciso XI ao artigo 167, afetando parte dos recursos das contribuições sociais ao pagamento dos benefícios previdenciários e o artigo 250, prevendo a criação de um Fundo com a finalidade de prover recursos para o pagamento dos benefícios previdenciários.

O artigo 167, XI, vinculou, exclusivamente, ao pagamento dos benefícios previdenciários, duas das diversas espécies contribuições sociais previstas nos artigos 195 da Constituição: 1) a contribuição social incidente sobre a folha de

pagamento (artigo 195, I, “a” – chamada de contribuição patronal); e a 2) contribuição

social dos trabalhadores e demais segurados da previdência social (artigo 195, II). Por

esta razão, essas duas contribuições são chamadas de “contribuições

previdenciárias”. Literalmente esta é a redação do artigo 167, XI:

Art. 167. São vedados: [...]

XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201.

O artigo 250 previu a criação de um fundo, vinculado ao Ministério da Previdência Social, com a finalidade de prover recursos para o pagamento dos aposentados e pensionistas da previdência social, com a seguinte redação:

Art. 250. Com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento dos benefícios concedidos pelo regime geral de previdência social, em adição aos recursos de sua arrecadação, a União poderá constituir fundo integrado por bens, direitos e ativos de qualquer natureza, mediante lei que disporá sobre

In document Kvinnelege innsette sine historier : Om å mangle anerkjenning (sider 80-85)