Introducing the case study

Educação e gestão descentralizada surgem com a Constituição de 1988. A Carta Constitucional veio contribuir para legitimar as tensões sociais, garantidas no texto legal. A Educação, com previsão de verbas descentralizadas, foi um desses direitos incluídos em 1988, e que fora excluído da Constituição Federal desde 1946. Na década de 1990, eclode, em Pernambuco, legislação específica sobre Conselho Escolar no âmbito estadual e municipal37_{. Essa descentralização na Educação foi concebida por}

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Conferir Anexo N - Publicação D.O. em 02.10.2009 na página do Governo do Estado.

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Conferir Anexo M - Publicação no D.O em 01.12.2010 na página do Governo do Estado.

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A Primeira Lei nº 15.709 do Conselho Escolar no Município do Recife data de 26 de outubro do ano de 1992, na Gestão do Prefeito Gilberto Marques Paulo. A Gestão Democrática é incorporada no texto da criação do Sistema Municipal de Ensino do Recife – SMER, através da Lei nº 16.768/2002, na Gestão de João Paulo, no período 2001/2004.

meio dos Conselhos Escolares (CE), Unidades Executoras (UEx) e Projeto Político- Pedagógico (PPP).

A UEx é definida no Manual de Orientação para Constituição da Unidade Executora38 _{como sendo “uma sociedade civil com personalidade jurídica de direito}

privado, sem fins lucrativos, que pode ser instituída por iniciativa da escola, da comunidade ou de ambas”. Pode receber a denominação de Caixa Escolar, Associação de Pais e Professores, Associação de Pais e Mestres, Círculo de Pais e Mestre e Unidade Executora. É instituída por meio de Assembleia Geral e tem estatuto próprio.

Suas atribuições são meramente financeiras e se referem à administração dos recursos transferidos por órgão federais, estaduais, distritais e municipais, gerência de recursos de doações comunitárias e entidades privadas, controle de recursos provenientes de campanhas escolares, deliberação na aquisição de materiais e prestação de conta aos órgãos investidores dos recursos repassados, arrecadados e doados.

Para exercer tal finalidade, a UEx tem sua inscrição no Cadastro Físico de Pessoa Jurídica – CNPJ e deve ter seu registro no Cartório de Pessoa Física e Jurídica da Comarca a que se institui, possuindo uma conta financeira aberta junto às instituições bancárias.

A política de descentralização brasileira se inicia na década de 1990, pelo Ministério da Educação e Cultura (MEC), por meio do Fundo Nacional de Desenvolvimento do Ensino Fundamental (FNDE), do Programa de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (PMDE), alterado posteriormente para Programa Dinheiro Direto na Escola (PPDE). Esse programa consistia no repasse de dinheiro direto para as escolas públicas e organizações não governamentais que atendem a educação, visando à assistência financeira para o custeio e a manutenção das unidades escolares.

Para que as escolas pudessem receber esse recurso, constituiu-se exigência do MEC a constituição da UEx, uma entidade jurídica de direito privado, que apresentou e se mantém na atualidade com a função de administrar os recursos disponíveis para a

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escola, tanto de fontes governamentais (União, Estado e/ou Município), como de outras fontes que a escola arrecada.

Essa política de repasse de recursos às escolas públicas foi apresentada pelo Governo Fernando Henrique Cardoso como forma de eliminar o ritual burocrático, que dificultava e até impedia a chegada do dinheiro até as escolas. O Programa definia que os recursos seriam utilizados para a melhoria das instalações físicas e a aquisição de materiais escolares e de consumo. Os recursos deveriam ser utilizados em projetos pedagógicos e de desenvolvimento de atividades educacionais.

Assim, a Secretaria de Educação Fundamental buscou incentivar a criação das Unidades Executoras, desenvolvendo campanhas publicitárias, que explicitavam as vantagens que as escolas teriam com a sua criação. As matérias apresentadas nos levam a perceber que a intencionalidade na criação dessas unidades era a de promover o desenvolvimento de uma gestão baseada na diminuição de gastos, principalmente por meio do empenho da comunidade local na superação dos problemas vivenciados pela escola. A participação valorizada nesse programa é a de caráter funcionalista. A caracterização dos Conselhos Escolares em Unidades Executoras buscava, por parte da política governamental, garantir certa padronização institucional, delegando a responsabilidade da gestão dos recursos públicos descentralizados para uma instituição de natureza privada (PERONI, 2007, p. 258-159).

A ênfase destes conselhos se dá em relação aos aspectos procedimentais com a prestação de contas junto ao Tribunal de Contas da União (TCU); isso leva a uma super valorização da dimensão técnico-operacional, relegando a um plano secundário a dimensão política dos processos coletivos. A ampliação da participação reduziu-se ao exercício de tarefas gerenciais (PERONI, 2007 p. 259).

Esses conselhos foram registrados em cartório e se tornaram entidades jurídicas. Com isso, os conselheiros passaram a acompanhar a aplicação dos recursos repassados às escolas pela Secretaria de Estado e pelo Governo Federal, para a manutenção e os reparos da unidade escolar.

[...] a proposta de transformação dos Conselhos Escolares em unidades executoras assumiu um caráter de disputa política entre diferentes segmentos da educação. O dilema vivido pelos sistemas relacionava-se à opção em alterar a natureza jurídica dos Conselhos Escolares, transformando-os em unidades executoras, cuja consequência seria a instalação de uma instituição

de direito privado na esfera da gestão da escola ou, de outro modo, o fortalecimento do Círculo de Pais e Mestres (COM), estrutura análoga às Associações de Pais e Mestres (APM), tradicionalmente menos democráticas e, em muitos casos, não subordinadas ao controle do colegiado gestor (ADRIÃO; PERONI, 2007, p. 260).

Diferentemente da UEx, o Conselho Escolar – CE é órgão colegiado, que, por meio da participação da comunidade escolar (professores, funcionários, alunos, comunidade e pais de alunos), objetiva integrar a comunidade nos processos administrativos, disciplinares e financeiros da gestão escolar. Para exercer tal função, constam, em sua base legal, funções normativas, deliberativas39 _{e de fiscalização}

escolar.

Tratando a descentralização:

[...] como um processo de distribuição do poder que pressupõe, por um lado, a distribuição dos espaços de exercício de poder ou dos objetos de decisão, isto é, das atribuições inerentes a cada esfera do governo e, por outro, a redistribuição dos meios para exercitar o poder, ou seja, os recursos humanos, financeiros e físicos (UGA, 1991, p. 97).

A descentralização concebida com base nessa perspectiva estabelece a intervenção de toda comunidade escolar e seus representantes frente ao poder decisório. De acordo com Batista e Codo (1999, p.189):

Educação não é obra de solista: ou se orquestra, ou não ocorre. Entre os professores tem de haver coordenação, diga-se cooperação em torno de objetivos comuns, entre funcionários (todos) e professores, tanto quanto entre alunos e corpo de professores e funcionários; é preciso construir, de alguma forma, uma comunidade de destino, por último, comunidade direta e indiretamente envolvida na escola precisa, de alguma forma, participar do processo.

Participar do processo envolve eleição democrática para direção e órgãos colegiados. A ação participativa da gestão democrática envolve a deliberação do coletivo nos assuntos escolares. Nessa direção, lembra Dourado (1998, p.35) que:

Assim, partimos da premissa de que a participação não deve ser confinada apenas à dimensão política do voto, mas a esta deve associar-se o constructo da participação coletiva por meio da criação e/ou aperfeiçoamento de instrumentos que impliquem a superação dos vícios clientelísticos e das práticas autoritárias que permeiam as práticas sociais.

Essa perspectiva ideológica requer planejamento, exercício cultural, prática cotidiana que estabeleçam o processo democrático como regra de convivência. Para        

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Glatter (1992, p.146), o processo de planejamento deve conter três fases: a iniciação da ideia; o convencimento visando a sua implementação , destacando-se a importância do processo e a implementação e ou operacionalização. Em todas as fases, deve haver apoio institucional. Ainda nessa determinação (idem, p. 148) e, sob esta prática, é evidenciada a eficácia escolar. A sensibilização do gestor em relação a esses processos deve contribuir na formação de valores cujos objetivos são inerentes à educação e, por consequência, à escola e à comunidade.

O modelo de gestão democrática aponta uma condução inovadora, que enriquece a prática das ações dos sujeitos envolvidos no cotidiano escolar. Segundo Lück et al. (1998, p.23):

O modelo de democracia clássica (o qual considera que) o valor da participação não está diretamente relacionado à produção ou à satisfação do funcionário, mas à institucionalização e preservação da ação e dos direitos democráticos na sociedade como um todo. O modelo de consciência política percebe a participação no ambiente de trabalho como uma forma de desenvolver a consciência de classe em favor da luta pelo socialismo (e busca estabelecer) espaços de participação como manifestação da vontade de grupos ou classe social.

Assim, o trabalho coletivo colabora para a eficácia da aprendizagem, quando indiretamente contribui para a identificação e modificação de processos do trabalho considerados errôneos à qualidade do desempenho. Para Lück et al. (1998, p. 34), as instituições escolares estão a perceber que o envolvimento dos sujeitos no cotidiano do planejamento escolar trazem resultados além de fomentar a motivação. Ainda afirmam que há pesquisas que indicam que o modelo de gestão tradicional, centrado na figura da direção, não está se adequando à realidade das experiências, e que as escolas requerem líderes capazes de trabalhar e facilitar a resolução de problemas em grupo, capazes de desenvolver o trabalho em equipe e capazes de ouvir. Assim, completam os autores que delegar autoridade é dividir o poder (idem, ibidem).

A ação planejada, quando realizada pela centralização administrativa e autoritária, evidencia a alienação política e impossibilita que as ações sejam pensadas coletivamente, favorecendo as ações individualistas. A consequência é tornar autônoma a esfera decisória. A sociedade nessa direção serve à instituição, amplia a regulação pelo discurso do Outro, um discurso estranho que está em mim e me domina: fala por mim. Um imaginário vivido como mais real que o real, ainda que não sabido como tal,

ou mais precisamente porque não sabido como tal (CASTORIADIS, 1975, p. 124, apud GALLO, 1995).

O planejamento participativo é um processo político, que tem propósito coletivo. As deliberações devem ser amplamente discutidas na comunidade, onde possa participar um maior número possível de pessoas de todas as categorias que a constituem. São muitos os defensores do planejamento participativo. Citamos, para efeito de registro, Marcuse, Paulo Freire e Fernando Guillen. Para estes, há valores éticos na participação da população no planejamento de suas necessidades. A emancipação que Freire coloca na ordem das prioridades, por exemplo, diz respeito à construção de uma ética emancipatória. O argumento utilizado é o de que o planejamento tecnocrático, sob o pretexto da neutralidade, segrega o povo das decisões, reduz os homens à condição de objetos e acentua o abismo entre o saber e o poder, fortalecendo, ainda, o poder dos técnicos sobre os demais.

A legislação permite que as escolas constituam UEx e CE de forma separada ou atrelada. No caso de Pernambuco, pelos dados coletados neste trabalho, os CE e UEx atuam vinculados. A experiência observada será discutida no próximo capítulo, na análise dos dados coletados. Antes, porém, gostaríamos de comentar a respeito de três pesquisas que fizemos no decorrer deste trabalho sobre a gestão democrática nas escolas estaduais de Pernambuco.

3.3.2.2 Resultado de Pesquisas Realizadas na Rede Estadual Sobre a