I SSBs statistikkdatabase Hjulet rapporteres ulike levekårsaspekt eller kjennetegn ved befolkningen på kommunenivå. Det vil si at det i statistikken er oppgitt hvor mange i kommunen som er registrert med disse kjennetegnene. Vi har fra data-basen Hjulet valgt ut én indikator for levekår som det gir mening å se i sammen-heng med andelen barn i lavinntektshushold og andelen barn i hushold som mottar sosialhjelp. Dette er andelen arbeidsledige/på arbeidsledighetstiltak i kommunene.
På grunnlag av opplysninger i statistikkdatabasen Hjulet har vi beregnet kom-munenes andel arbeidsledige og andel på tiltak per 1000 innbyggere mellom 20–
66 år. Vi har så gitt kommunene en indikator etter hvor høy andel arbeidsledige kommunene har. Indikatorene er framkommet ved at alle kommunene er rangert i ti like store grupper med like mange kommuner i hver gruppe. Når kommunen er gitt verdien 1 på indikatorene, er det ensbetydende med at kommunen tilhø-rer de ti prosentene av kommunene som har lavest verdi på andelen arbeidsledige/
på tiltak. Kommunene som er gitt verdien 10 på de rapporterte indikatorene, til-hører de ti prosentene av kommunene som har høyest verdi på den rapporterte indikatoren.
Kanskje vil andelen med lav inntekt og andelen med sosialhjelp være høyere i de områdene der befolkningen også skårer høyt på andre levekårsproblemer, sær-lig kan dette gjelde for arbeidsledighet. Andelen arbeidsledige i en kommune er en viktig indikator for hvilke muligheter som finnes for lønnsarbeid, og kan der-for være en faktor som har direkte betydning der-for muligheten til tilfredsstillende
inntekt. Men det er ikke gitt at kommuner som har høy andel arbeidsledige, også har høy andel med lav inntekt og høy andel med sosialhjelp. Inntekt som kom-penserer for lønnsarbeid som arbeidsledighetstrygd, kan gjøre at vi nødvendigvis ikke vil finne en entydig sammenheng. I tillegg kan det være andre forhold ved husholdet enn muligheter på det lokale arbeidsmarkedet som innvirker på sann-synligheten for å tilhøre lavinntektsgruppene eller å være sosialhjelpsmottaker. Vi så i kapittel 5 og 6 at det å bo med enslige forsørgere, i hushold med mange barn, hovedforsørgers etniske tilhørighet og utdanning alle er faktorer som innvirker på sannsynligheten for at barn bor i hushold med lav inntekt og sosialhjelp.
Hvis vi ser på andelen barn som bor i henholdsvis lavinntekts- og sosialmot-takshushold i kommuner med ulikt nivå på arbeidsledigheten (figur 1), ser vi for det første at det er høyere andel barn i hushold med lavinntekt i kommuner med høy andel arbeidsledige sammenliknet med kommuner med lavest andel. Kom-munene som havner midt på treet når det gjelder andel arbeidsledige (indikator 5), har riktignok den høyeste andelen lavinntektsbarn, men noe av forklaringen her er at Oslo hører til blant kommunene i denne grupperingen. For det andre ser vi at det er små variasjoner kommunene imellom, og at det ikke er kommunene med høyest andel arbeidsledige som har høyest andel barn i hushold med lavinn-tekt. Det tyder på at det er flere faktorer som har innvirkning på barns sannsyn-lighet for å tilhøre hushold med lavinntekt enn andelen arbeidsledige.
Figur 1: Lavinntektsandel og andel med sosialhjelp for kommuner gruppert etter andel arbeids-ledige per 1000 20 til 66 år. (Lavinntektsgrensen definert som 50 prosent av medianinntekten for befolkningen. Modifisert OECD-skala. 2001.) Prosent
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Kommuner rangert etter andel arbeidsledige per 1000 2066 år.
1= lav andel arbeidsledige. 10 = høy andel arbeidsledige
Prosent Lavinntektsandel Sosiahjelpsandel
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Kilde: Egne analyser av data fra FD-Trygd, og fra databasen Hjulet, SSB.
1 Ved bruk av opplysninger fra SSBs kommunestatistikk har vi registrert andelen etniske minorite-ter i kommunene. På samme måte som for andelen arbeidsledige har vi inndelt kommunen i ti grupper etter hvor høy andel etniske minoriteter kommunen har. De ti prosentene av kommunene med høyest andel etniske minoriteter har fått verdien 10 og så videre.
For det tredje ser vi at det er en tydeligere sammenheng mellom andelen med sosialhjelp og andelen arbeidsledige i kommunen. Også her ser vi at den midter-ste kommunegruppen (indikator 5) skiller seg ut, men dette må altså ses i sam-menheng med at Oslo tilhører denne gruppen. Samlet sett ser vi at kommuner med høy skår på indikatoren ligger betydelig over kommuner med lav skår i andelen barn i hushold med sosialhjelp. Det er rimelig å anta at sosialhjelpen i kommuner med høy arbeidsledighet bidrar til å redusere andelen med lavinntekt, og at dette er en årsak til at sammenhengen mellom arbeidsledighet på kommunalt nivå og sosialhjelp er tydeligere enn sammenhengen mellom lavinntekt og arbeidsledighet.
11.2 Etniske minoriteter
1– lavinntekt og sosialhjelp
Gjennomgående viser norske og utenlandske studier både fra Skandinavia og andre land (Salonen 2002, Stephens 2003, Atkinson m.fl. 2002) at etniske minoriteter har økt risiko for å tilhøre lavinntektshushold. Vi har sett at vår studie bekrefter dette funnet. Det å tilhøre et hushold med hovedforsørger med etnisk minoritets-bakgrunn gir økt risiko for å tilhøre et inntektsfattig hushold.
Men hvordan forholder dette seg når vi forflytter oss til kommunenivå? Vil det være slik at kommuner med høye andeler av den voksne befolkningen med et-nisk minoritetsbakgrunn også vil ha høye andeler barn i lavinntektshushold? Selv om vår analyse på individnivå viste at det er en betydelig overrepresentasjon av barn med etnisk minoritetsbakgrunn i fattigdomsgruppen, tilhører ikke flertallet av barn med denne bakgrunnen lavinntektsgruppen.
Individuelle forhold som blant annet botid, utdanningsbakgrunn og annen sosial kapital, sammen med arbeidsmarkedsforhold og offentlige ytelser og tjenester, vil samlet sett skape ulike handlingsrom og dermed muligheter for inntekt.
Figur 2 viser hvordan andelen barn i hushold med sosialhjelp og lavinntekt varie-rer med kommunenes andel etniske minoriteter. Det er kommuner med høyest andel med etnisk minoritetsbakgrunn som har høyest andel barn i inntektsfattige hushold.
Men det er ingen entydig og klar sammenheng mellom andelen etniske minoriteter og andel barn i inntektsfattige hushold. Kommunegruppen med indikator 4 har høy-ere andel barn i lavinntektshushold enn både kommunegruppen med indikator 5 og 6. Bildet som tegner seg, er derfor at det først og fremst er de kommunene som har de aller høyeste andelene med indikator 10, som skiller seg ut.
For sosialhjelpen viser denne analysen ikke noen klar sammenheng mellom ande-len etniske minoriteter i befolkningen og andel barn med sosialhjelp. Det betyr at det kan være andre kjennetegn ved kommunene enn andel etniske minoriteter som har større betydning og er mer avgjørende for barns sannsynlighet for å til-høre hushold med sosialhjelp.
11.3 Kommunale velferdsindikatorer
Hittil har vi konsentrert oss om å danne oss et bilde av den norske barnefattig-dommen og vi har beskrevet hvordan kjennetegn ved ulike familietyper har be-tydning for barns fattigdomsrisiko. I tillegg til å se på familiekjennetegn er vi interessert i hvordan forhold på strukturelt nivå henger sammen med fattigdoms-risiko. Det er samspillet mellom individuelle og strukturelle forhold som danner grunnlaget for det fattigdomsbildet vi ser, og vi har blant annet sett hvordan barns risiko for å vokse opp i en inntektsfattig familie, eller for å vokse opp i en familie som mottar sosialhjelp, varierer med bosted og generelt arbeidsledighetsnivå i kommunene. Det er flere faktorer, i tillegg til arbeidsledighetsnivå, som kan ten-kes å samvariere med fattigdom/sosialhjelpsmottak. Vi skal her ta for oss noen aspekter ved den kommunale velferden. De velferdsmålene vi har valgt ut, er:
Figur 2: Lavinntektsandel og andel med sosialhjelp for kommuner gruppert etter andel arbeids-ledige per 1000 20 til 66 år. (Lavinntektsgrensen definert som 50 prosent av medianinntekten for befolkningen. Modifisert OECD-skala. 2001.) Prosent.
Prosent Lavinntektsandel Sosiahjelpsandel
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Kommuner rangert etter andel etniske minoriteter.
1= lav andel etniske minoriteter. 10 = høy andel etniske minoriteter
andelen barnevernstiltak per 100 barn 0–17 år i kommunen,2 andelen barn 0–6 år i barnehage, andelen barn 6–9 år i skolefritidsordning (SFO) og utgifter til kulturformål.
Tilgjengeligheten til og nivået på den kommunale velferden kan være av stor betydning for barn og unges levekår, og for foreldres mulighet til lønnsarbeid.
Offentlig velferd har betydning både som betingelse for og bidrag til foreldrenes omsorg for barna og som en selvstendig faktor som påvirker barnas muligheter uavhengig av foreldrenes bidrag. For små barn vil tilgangen til andre aktuelle offentlige velferdsarenaer i all hovedsak reguleres av foreldrene. For eksempel vil bruken av helsetjenester og barnehager i stor grad betinges av foreldrenes atferd.
Når barna blir eldre, vil offentlige velferdsarenaer i større grad kunne ses på som utfyllende eller supplerende arenaer for velferd. Det at skoler med høy kvalitet er tilgjengelig og tilpasset alle uavhengig av foreldrenes inntekt og bidrag, er én fak-tor som er av avgjørende betydning for barn og unge. Likeledes vil en helse- og sosialtjeneste som alle har tilgang til, og som er oppmerksom på barn og unges behov og situasjon, bety mye.
Fra databasen Kostra i SSB har vi hentet opplysninger om kommunenes vel-ferdstilbud. KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) er et nasjonalt informa-sjonssystem som gir informasjon om kommunal og fylkeskommunal virksomhet.
I Kostra oppgis kommunale utgifter til ulike velferdsområder og antall brukere av ulike tiltak.
Opplysningene fra Kostra kan brukes for å si noe om hvordan velferdskom-munen ivaretar befolkningens behov på ulike områder, og dermed noe om betin-gelsene for barn og familier i kommunene. Kommunal velferd avhenger av over-føringer og skatteinntekter, og høyt nivå på kommunale ytelser kan skyldes
«etterspørsel» – det vil si stort behov for ytelsene (overføringene fra staten er dels basert på ulike behovskriterier). Rapportering av nivået på kommunal innsats på ulike områder er derfor også en avspeiling av de prinsipper som gjelder for statlige overføringer til kommunen. Noen tjenester og ytelser er lovpålagte ytelser, i andre tilfeller står kommunene fritt til å bestemme hva de vil prioritere. Kommunene har for eksempel ikke en lovpålagt plikt til å ha barnehagetilbud til alle barn.
Skolefritidsordningen og dens innhold og omfang er heller ikke en lovpålagt tje-neste. En årsak til at kommunene velger å prioritere ulike velferdsområder, kan nettopp være at det bor mange familier og barn i vanskelige situasjoner eller med ekstra hjelpebehov i kommunen.
Dersom det er en sammenheng mellom høyt nivå på andelen barn i lavinn-tektshushold og i hushold med sosialhjelp på den ene siden, og høyt nivå på
kom-2 Det vil være variasjoner i hvordan kommunen innretter sitt barnevernsarbeid og registreringen av barnevernstiltak som kan innvirke på rapporteringen av tiltakene, og dermed representere svakheter ved sammenlikninger av barnevernstiltak kommuner imellom (Andresen m.fl. 2002).
munale velferdstilbud på den andre siden, kan det antyde at offentlige velferdstil-bud har en kompenserende betydning.
Men kanskje må en beskrivelse av sammenhengen mellom kommunenes nivå på disse tjenestene, og andelen barn i lavinntektshushold og med sosialhjelp, først og fremst ses som et nyttig innspill til kommuner der det rapporteres om mange barn som vokser opp med slike problemer. Bak i rapporten i vedlegg 2 viser vi en opplisting for alle kommuner av andelen barnevernstiltak, andelen barn i barne-hage og i SFO. For kommuner med høye andeler kan påpekingen av nivået på de ulike tjenestene gi et grunnlag for å gå nærmere inn og se på mulige kommunale tiltak. Sammenstillingen vi i dette kapitlet gjør av lavinntekts- og sosialhjelpsan-deler og nivået på kommunale ytelser, kan også være et innspill til drøfting av prinsipper for statlige overføringer til kommunene.
Det er også viktig å nevne at det er klare begrensninger ved å bruke opplys-ninger om nivå på velferdskommunale ytelser som kriterium for tilgang til velferd for barn. Når vi som her rapporterer tjenester på kommunalt nivå, vet vi ikke hvem som er brukere av tjenestene og derfor ikke om barna som tilhører lavinntekts-husholdene eller hushold med sosialhjelp, faktisk er blant dem som benytter kom-munens tilbud og tjenester.
Enda en annen viktig påpeking er at ytelser som barnehage- og SFO-tilbud ikke er kostnadsfrie ytelser for familiene. Utgifter til barnehage er for eksempel delt mellom staten, kommunen og foreldrene. At tilbudet finnes i et visst omfang, er
Figur 3: Nivå på velferdstilbud (SFO og barnehage) gruppert etter andel i lavinntektshushold.
(Lavinntektsgrensen definert som 50 prosent av medianinntekten for befolkningen. Modifi-sert OECD-skala. 2001.) Prosent.
Andel barn i barnehange
av alle barn 05 år Andel barn i SFO av alle barn 69 år
Alle kommuner rangert etter andelen barn i lavinntektshushold.
1 = lav andel. 10 = høy andel.
Prosent
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Kilde: Egne analyser av data fra FD-Trygd og fra databasen KOSTRA (Statistisk sentralbyrå).
derfor bare en første forutsetning for tilgang. Et rimelig prisnivå på tilbudet vil være en nødvendig tilleggsforutsetning, særlig for de gruppene som vi omhandler i denne rapporten.
Barnevernstiltak, skolefritidstilbud og barnehagetilbud er velferdstilbud av ulik karakter og med ulikt siktemål. Mye av barnevernets arbeid handler om å gi hjelp og støtte til barn og familier når problemer oppstår. I noen tilfeller blir også bar-net tatt ut av hjemmet. Behovet for hjelp og inngripen fra barneverbar-net kan ha med helt andre problemer enn en vanskelig økonomisk situasjon å gjøre. Samtidig er det mye forskning som peker på at nettopp barnevernsbarn kommer fra fattigere familier enn andre barn (Havik og Backe-Hansen 1998).
Barnevernstiltak kan ha karakter av å skulle stoppe en uheldig utvikling ved å gripe inn når problemer har oppstått, men kan også være av ren primærforebyg-gende karakter. Barnevernets tiltak vil ofte være målrettet mot enkeltpersoner.
Barnehage- og skolefritidsordningen er tiltak som er rettet mot hele befolkningen.
Tilgangen til disse kan være av stor betydning for mulighetene foreldrene har til yrkesaktivitet. God tilrettelegging av barnehagetilbud og skolefritidsordninger er en faktor som kan ha en viktig forebyggende effekt på lavinntekt.
I analysen over har vi tatt utgangspunkt i andelen arbeidsledige og andelen med etnisk minoritetsbakgrunn og sett hvordan barnefattigdommen varierer for kom-muner med ulik andel, ut fra antakelser om at dette er faktorer som kan påvirke fattigdommen. Når vi her skal se på sammenhengen mellom kommunenes tjenes-tetilbud og andelen fattige, kan vi ikke på samme måte gå ut fra at omfanget av tjenestetilbudet i kommunene vil påvirke fattigdomsandelene. Særlig er denne type antakelser problematisk fordi vi har relativt lave andeler med fattige barn og fordi variasjonene i tjenestetilbudet mellom kommuner ikke er så stort. Derimot hvis vi hadde motsatt situasjon med høye fattigdomsandeler og store variasjoner i kom-munenes tjenestetilbud, kunne vi kanskje forvente at et dårlig utbygd tjenestetil-bud ville påvirke fattigdomsandelen fordi de lokale muligheter for yrkesaktivitet ble påvirket.
I en situasjon med små andeler og små forskjeller i tjenestetilbud mellom kom-muner, er det rimelig heller å forvente at høye kommunale fattigdomsandeler vil gå sammen med et godt utbygd tjenestetilbud som en kompensasjon for ulemper med fattigdom. Særlig var det rimelig å forvente at kommuner med svært høye andeler, har et godt utbygd tilbud. I vår analyse av velferdstilbud og fattigdom har vi derfor valgt å se på hvordan omfanget av tjenestetilbud varierer for kommuner med ulike fattigdomsandeler.
Figur 4: Antall barnevernstiltak per 100 barn 0-17 år gruppert etter andel i lavinntektshushold.
(Lavinntektsgrensen definert som 50 prosent av medianinntekten for befolkningen. Modifi-sert OECD-skala. 2001.) Prosent.
Prosent
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Figur 4 viser for det første at kommunene med høyest andel barn i lavinntekts-hushold har flere barnevernstiltak enn kommunene med lavest andel barn i slike hushold.
For det andre ser vi at andel barn i barnehage og barn på SFO er omtrent den samme i kommuner med få og mange barn i hushold med vanskelig økonomi.
Tallene gir derfor ikke grunnlag for å si at kommuner kompenserer for høye lavinntektsandeler eller høye sosialhjelpsandeler med utvidet barnehage- og/eller SFO-tilbud. Den motsatte antakelsen får heller støtte: Vi finner ikke at kommu-ner med høy andel barn i lavinntektshushold og med sosialhjelp har dårligere ut-bygd barnehage- og/eller SFO-tilbud. Igjen er det imidlertid viktig å påpeke be-grensninger ved denne type analyser der opplysninger om velferdstilbudet er på kommunenivå. Våre analyser sier ikke noe om hvem som er brukere av kommu-nenes barnehage- og SFO-tilbud. Er det først og fremst barna i de økonomisk utsatte familiene som bruker dette tilbudet, eller er det barna i andre familier?
11.4 Oppsummering
Vi finner ingen entydig sammenheng mellom andelen arbeidsledige i kommune-ne og andelen barn i lavinntektshushold. Derimot tyder våre tall på en sammen-heng mellom andelen barn i hushold med sosialhjelp og andelen arbeidsledige i kommunene. Kommuner med høyest andel arbeidsledige har også høyest andel barn i hushold med sosialhjelp.
Kommunene som har høyest andel barn i hushold med lavinntekt, har også i gjennomsnitt høyere antall barnevernstiltak per 100 barn fra 0 til 17 år enn på landsbasis. Vi finner ingen klar sammenheng mellom antallet barnehageplasser og plasser i SFO og kommunenes andel barn i hushold med lavinntekt.
12 Bydelene i Oslo
Kommuneanalysen har vist hvilke områder i landet vi finner høyest og lavest an-del barn i fattige hushold. Analysen gir ikke grunnlag for å peke ut noen større områder eller landsdeler med stor opphoping av barn i fattige hushold, men den viser likevel at noen enkeltkommuner har forholdsvis høy andel. Dette er tilfelle for noen av byene på Østlandet og Sørlandet, og småkommuner både her og i Nord-Norge.
Ikke overraskende skiller Oslo seg ut på landsbasis. Oslo, Halden og Kragerø er de eneste kommunene med over 10 000 innbyggere som både har høy andel barn i lavinntektshushold og høy andel barn i hushold med sosialhjelp (tabell 32).
I dette kapitlet skal vi se nærmere på Oslo. Årsaken til at vi velger å vie Oslo spe-siell oppmerksomhet, er både at Oslo er en storby, høy skår på barnefattigdom her får dermed konsekvenser for mange, og at det er store bydelsforskjeller. Disse for-skjellene gjør at bydelene i Oslo står overfor svært ulike utfordringer med å av-hjelpe barnefattigdommen. Påpeking av store bydelsforskjeller i Oslo er gjort i mange sammenhenger der inntekt og levekår er studert. Slik kunnskap om bydel-svariasjoner er verdifull både for statsadministrasjonen, for sentraladministrasjo-nen i Oslo og for bydelene når tiltak skal utformes og tilpasses utfordringene i hver enkelt bydel.
12.1 Fordeling av barnefattigdom på bydelsnivå
18 av Oslos 26 bydeler har høyere andel barn i lavinntektshushold enn andelen på landsbasis. Forskjellene mellom bydelene er store, og større enn forskjellene mellom kommuner med høyest og lavest andel barn i inntektsfattige hushold. Dette skyldes at noen av bydelene har svært høy andel barn i inntektsfattige hushold, og betydelig høyere andel enn kommunene med høyest andel på landsbasis. Ingen av bydelene ligger på nivå med kommunene med lavest andel barn i inntektsfat-tige hushold (tabell 19). Dersom vi i vår kommuneanalyse hadde tatt med Oslos bydeler, ville derfor ingen av bydelene tilhøre gruppen med lavest andel barn i lavinntektshushold.
Tre av bydelene har svært høy andel barn i lavinntektshushold. Dette er Sagene-Torshov, Grünerløkka-Sofienberg og Gamle Oslo, med prosentandeler på henholds-vis 10,6, 16,6 og 15,3 prosent. I disse tre bydelene bor til sammen over en firedel av alle barn i inntektsfattige hushold i Oslo, mens de bare har drøyt en tidel av Oslos totale barnebefolkning (kolonne 6 og 7, tabell 35).
Tabell 35: Barn 0–17 år i hushold under lavinntektsgrensen og i hushold med sosialhjelp i Oslos bydeler. Lavinntektsgrensen definert som 50 prosent av medianinntekten for befolkningen.
Modifisert OECD-skala. 2001. Prosentandel og antall.
:
Også Bjerke, Romsås, Stovner, Helsfyr-Sinsen, Søndre Nordstrand og Uranien-borg-Majorstuen har høye andeler fattige barnefamilier. I hver av disse bydelene bor mer enn seks prosent av barna i lavinntektshushold. Hvis vi sammenlikner med landets kommuner, er det bare ti av landets kommuner som har tilsvarende høye andeler (tabell 19).
12.2 Fordeling av sosialhjelp på bydelsnivå
På landsbasis er andelen barn i hushold med sosialhjelp 6,4 prosent. Samlet sett har Oslo en betydelig høyere andel med sosialhjelp. Totalt bodde nesten ett av ti barn i Oslo i et hushold som mottok sosialhjelp en eller flere ganger i 2001. Dette er mange, og forskjellene mellom bydelene som har høyest og lavest andel barn i hushold med sosialhjelp, er store. Forskjellene mellom bydelene med høyest og lavest andel er større enn forskjellene mellom kommunene med høyest og lavest andel.
I åtte av Oslos bydeler bor 15 prosent eller mer av barna i hushold med sosial-hjelp. Bydelene som har høyest andel, er: Sagene-Torshov, Grünerløkka-Sofien-berg og Gamle Oslo. I Grünerløkka-SofienGrünerløkka-Sofien-berg bor så mye som hvert femte barn i hushold med sosialhjelp, i Gamle Oslo hvert fjerde. Over en firedel av barna i
I åtte av Oslos bydeler bor 15 prosent eller mer av barna i hushold med sosial-hjelp. Bydelene som har høyest andel, er: Sagene-Torshov, Grünerløkka-Sofien-berg og Gamle Oslo. I Grünerløkka-SofienGrünerløkka-Sofien-berg bor så mye som hvert femte barn i hushold med sosialhjelp, i Gamle Oslo hvert fjerde. Over en firedel av barna i