Fattige barn i Norge

(1)

Siri Ytrehus

Fattige barn i Norge

Hvem er de og hvor bor de?

Hovedrapport

(2)

(3)

Siri Ytrehus

Fattige barn i Norge

Hvem er de og hvor bor de?

Fafo-rapport 445

(4)

ISSN 0801-6143

Omslag: Jon S. Lahlum

Omslagsfoto: © Thorfinn Bekkelund / Samfoto

(5)

Innhold

Redd Barnas forord ... 5

Fafos forord ... 6

Sammendrag ... 7

1 Innledning ... 17

2 Nærmere om kapitlene i rapporten ... 21

3 En kommunal indeks for barn i inntektsfattige hushold ... 23

4 Hvordan konstruere en kommunal indeks for barnefattigdom? ... 27

4.1 Ulike prinsipielle tilnærminger til å avgrense og definere fattigdom ... 27

4.2 Inntekt som mål på den relative fattigdomsgrensen ... 31

4.3 Fastsettelse av en nasjonal relativ inntektsgrense ... 32

4.4 Inntektsbegrepet ... 35

4.5 Inntekt kontrollert for husholdningsstørrelse ... 37

5 Barn i inntektsfattige hushold i 2001 ... 41

5.1 Nyere norske og nordiske undersøkelser om omfanget av barn i lavinntektsgruppen ... 41

5.2 Omfanget av barn i lavinntektshushold i 2001 ... 43

5.3 Inntektskilder for barn i lavinntektshusholdene ... 45

5.4 Kjennetegn ved husholdene med barn i hushold under lavinntektsgrensen .. 50

5.5 Oppsummering ... 57

6 Sosialhjelpen ... 59

6.1 Kjennetegn ved husholdene som mottar kortvarig og langvarig sosialhjelp .. 59

7 Sosialhjelp og lavinntekt ... 63

7.2 Ulike kombinasjoner av sosialhjelpsmottak og lavinntekt ... 63

7.1 Inntektskilder – sosialhjelp og lavinntekt ... 64

7.2 Kjennetegn ved husholdene – sosialhjelp og lavinntekt ... 65

8 Kommunale variasjoner – barn i lavinntektshushold ... 69

8.1 Begrunnelse for en romlig analyse ... 69

8.2 Variasjoner i lavinntekt etter kommunestørrelse ... 71

8.3 Variasjoner i lavinntekt etter landsdel og kommunestørrelse ... 72

8.4 Lavinntekt – de sju største byene ... 74

8.5 Lavinntekt – fylkesvariasjoner ... 75

8.6 Inntektskildene for lavinntektsgruppen – variasjoner etter kommunestørrelse og landsdel ... 76

8.7 Kjennetegn ved lavinntektshusholdene – variasjoner etter kommunestørrelse ... 78

8.8 Kommuner med høyest og lavest andel barn i lavinntektshushold ... 80

(6)

9 Kommunale variasjoner – barn i hushold som mottar sosialhjelp ... 85

9.1 Variasjoner i andel med sosialhjelp etter kommunestørrelse ... 85

9.2 Variasjoner i sosialhjelp etter landsdel ... 86

9.3 Fylkesvariasjoner i andel barn i hushold med sosialhjelp ... 88

9.4 Barn i hushold med sosialhjelp – de sju største byene ... 89

9.5 Kjennetegn ved hushold med sosialhjelp – variasjoner etter kommunestørrelse ... 89

9.6 Kommuner med høyest og lavest andel barn i hushold med sosialhjelp ... 92

10 Kommunale variasjoner – lavinntekt og sosialhjelp ... 97

11 Kommunale levekårs- og velferdsindikatorer ... 101

11.1 Arbeidsledighet – lavinntekt og sosialhjelp ... 101

11.2 Etniske minoriteter – lavinntekt og sosialhjelp ... 103

11.3 Kommunale velferdsindikatorer ... 104

12 Bydelene i Oslo ... 111

12.1 Fordeling av barnefattigdom på bydelsnivå ... 111

12.2 Fordeling av sosialhjelp på bydelsnivå ... 113

12.3 Hvorfor er det så store bydelsvariasjoner? ... 113

12.4 Variasjoner i lavinntektsgruppen mellom bydelene ... 114

13 Avslutning ... 119

Litteratur ... 123

Vedlegg 1 Vedleggstabeller ... 127

Vedlegg 2 Kommunebilag ... 129

Vedlegg 3 Relevante artikler fra Barnekonvensjonen ... 147

(7)

Redd Barnas forord

Redd Barna har lenge jobbet med å sette fattigdomsutviklingen hos barn i Norge på dagsorden. Vi har gjennom arbeidet fått mye kunnskap om barnefattigdom i Norge, men vi har manglet grundig kvantitativ dokumentasjon på omfang og geografisk fordeling. Kvantifisering av barnefattigdommen er viktig for å få oversikt over omfang, og for å ha en felles forståelse for hva vi snakker om. Derfor bestilte vi denne studien fra Fafo.

Norge er blant de land i verden som har minst fattigdom. Samtidig er det et tankekors at Norge som en utviklet, moderne velferdsstat fortsatt har ti tusentall barn som utsettes for fattigdom.

Redd Barna er opptatt av at fattigdom må forstås relativt. Fattigdom i Norge innebærer sjelden at barnet sulter eller fryser. Barn som bor i familier med svært lav inntekt, kan imidlertid hindres i å delta i et fullverdig samfunnsliv. Fattigdoms- forsker Peter Townsend sa allerede i 1979 at nyfattigdom måtte kjennetegnes ved manglende muligheter for fullverdig samfunnsmedlemskap og dermed samfunnsdeltakelse. Det er altså ikke «den bunnløse nød» en her snakker om, men retten og muligheten til å delta i samfunnet på lik linje med flertallet. I et samfunn der det i økende grad koster penger å leke med andre barn, og der kulturaktiviteter og også skolen etter hvert har store egenandeler, vil barn i fattige familier fratas retten til deltakelse. På mange måter snakker vi om den skjulte nøden og den skjulte fattigdommen i Norge. Redd Barna legger et deltakelses- og et demokratiperspek- tiv til grunn for vårt engasjement i fattigdomsdebatten. Vi ønsker å rette søke- lyset på samfunnstrekk som fremmer eksklusjon og bidrar til økte og urettferdige ulikheter mellom barn.

Å være et fattig barn i Norge handler ikke om å sammenlikne seg med det de rikeste har, men å mangle det vanlige barn har. Barn har rett til de samme mulighetene uavhengig av sosial og etnisk bakgrunn og bosted. Vi vet at noen ikke har det i dag. Barns levekår er markant forskjellige i ulike kommuner i landet, og forskjellene i det norske samfunnet øker. For et moderne demokrati må det være et mål at alle barn får muligheter for utvikling og deltakelse. Barn som vokser opp i de fattige familiene i Norge, må derfor vies spesiell og økende oppmerksomhet.

Redd Barna mener barns fattigdom er et offentlig ansvar. Denne rapporten gir informasjon som Redd Barna mener forplikter stat og kommune til å utvikle gode og treffsikre tiltak for å bekjempe barnefattigdom. Vi håper denne rapporten vil

(8)

bidra og inspirere til at barns fattigdom igjen blir satt på dagsorden. Redd Barna vil fremheve at FNs barnekonvensjon, som nå er en del av norsk lov, gir tydelige forpliktelser i dette arbeidet.

For å utvikle gode tiltak og virkemidler for å fjerne barnefattigdom i Norge må vi også få mer kunnskap og forskning om barns egne erfaringer og opplevelser. Redd Barna mener likevel at vi nå har kunnskap nok til at endringsarbeidet kan begynne.

Gro Brækken

Generalsekretær Redd Barna

Fafos forord

Formålet med denne rapporten var å beskrive omfanget av barn i hushold med inntekt under fattigdomsgrensen og utarbeide en oversikt over kommunale variasjoner i barnefattigdom. Analysene er basert på data fra FD-Trygd, Statistisk sentralbyrå (SSB), en database som består av registerdata for hele den norske befolkningen. Vi viser hvor mange barn som hører til i hushold med inntekt under fattigdomsgrensen og hushold som mottar sosialhjelp i 2001, hvem disse er og hvor de bor. I tillegg baserer vi oss på deskriptiv statistikk på kommunenivå, som er hentet fra Statistisk sentralbyrås databaser Hjulet og Kostra.

I denne reviderte 2. utgaven har vi gjort noen presiseringer knyttet til analysene av fattigdoms- og sosialhjelpsandeler blant barn med hovedforsørger med opprin- nelse fra andre land.

Tone Fløtten Prosjektleder Fafo

(9)

Sammendrag

Bakgrunn for rapporten

Formålet med rapporten er å beskrive omfanget av barn i hushold med inntekt under fattigdomsgrensen og utarbeide en kommunal indeks for barnefattigdom i Norge. Ved bruk av registeropplysninger om alle barn og deres familier i Norge,¹ beskriver vi husholdets økonomiske situasjon. Vi viser hvor mange barn som hø- rer til i hushold med svak økonomi, hvem disse er og hvor de bor.

Undersøkelsen er utført på oppdrag fra Redd Barna. I forbindelse med diskusjoner som pågår både i Norge og i Redd Barnas internasjonale søsterorganisasjo- ner, har Redd Barna ønsket å gjennomføre et prosjekt om barns økonomiske velferd og hvordan denne varierer avhengig av bosted. Ifølge FNs barnekonvensjon punkt 26, har staten et ansvar for å sikre at barn får den sosiale hjelpen og økono- miske støtten de har krav på. Foreldrene har det grunnleggende ansvaret for barnets levestandard, men staten har plikt til å støtte foresatte (Barnekonvensjonens punkt 27).

Det er en grunnleggende verdi at barn skal ha like muligheter uavhengig av bosted. Spørsmålet er om barn har slike like muligheter. For å belyse dette spørs- målet vier vi stor oppmerksomhet til de lokale ulikhetene i fattigdom blant barn i Norge, i tillegg til at vi beskriver omfaget av fattigdom og hvilke grupper som er særlig utsatt for fattigdom. Det å vise hvor mange barn som bor i fattige hushold og hvor de bor, har stor betydning for myndighetenes oppmerksomhet på problemene og deres mulighet til å sikre nødvendig velferd for barna. Få vil være uenig om at det er de statlige myndigheter som har hovedansvaret for å fjerne fattigdom blant barn. Men en nasjonal strategi mot barnefattigdom må inkludere strategier både på det statlige og det lokale nivået. Kunnskap om lokale variasjoner i fattigdom, og kunnskap om årsaker til disse lokale variasjonene, er en forutsetning for utmeisling av en nasjonal strategi som også inkluderer det lokale nivået.

Omfanget av barnefattigdom i Norge

Hva det vil si å være fattig og hvordan fattigdom i et rikt land som Norge skal defineres, er det ingen enighet om. Også i den forskningsbaserte litteraturen om

1 Opplysningene vi baserer analysene på, er hentet fra datakilden FD-trygd. En nærmere beskrivelse av data og inntektsbegrepet vi baserer oss på finnes i kapittel 4, del 5 og 6.

(10)

fattigdom så brukes det ulike definisjoner for å avgrense og definere fattigdom. I denne rapporten har vi redegjort for ulike definisjoner. Skjematisk kan vi inndele de vanligste metodene for å fastsette fattigdom i tre hovedtilnærminger:

• For det første er det en subjektiv definisjon som baserer seg på individenes egne oppfatninger av fattigdom. Når man bruker denne metode for å bestemme hvem som er fattige, tar man utgangspunkt i hva individene selv mener er nødvendige goder eller inntekt for å unngå fattigdom.

• For det andre en definisjon av fattigdom som baserer seg på byråkratiske stan- darder. Det betyr å ta utgangspunkt i standarder som enten er definert av fag- folk eller byråkrater. Det disse oppfatter som nødvendig inntekt eller levekår, er det som trengs for å unngå fattigdom. Når myndighetene fastsetter standarder for hva som kan ytes av sosialhjelp, er eksempel på denne metoden for å fastsette fattigdom: De fattige er de som oppfattes å ha behov for sosialhjelp.

Et annet eksempel er offisielt definerte forbruksstandarder. I denne rapporten redegjør vi for hvor mange barn som bor i hushold som mottar sosialhjelp.

• En tredje definisjon er en relativ definisjon av fattigdom. Når fattigdommen defineres relativt, betyr det at vi tar utgangspunkt i hva andre i samfunnet har enten av levekår eller inntekt, og så sette standarden for fattigdom ut fra dette. Vanligst er det da å ta utgangspunkt i inntekt i hele befolkningen. Denne metoden benytter vi oss av her. Den relative fattigdomsgrensen som vi her har tatt utgangspunkt i, er 50 prosent av medianinntekten i befolkningen. De som har mindre enn dette, er inntektsfattige.

Andel og antall barn i inntektsfattige hushold

Når vi i denne rapporten bruker den relative fattigdomsgrensen, finner vi at drøyt 26 000 barn (2,6 prosent av alle barn) mellom 0 til 17 år bor i hushold med inntekt under fattigdomsgrensen. Fattigdomsgrensen er da fastsatt til 50 prosent av medianinntekt for hele befolkningen. Når grensen heves til 60 prosent av medianinntekt, finner vi at nesten 60 000 barn (5,9 prosent) tilhører lavinntektsgruppen.

Andel og antall barn i hushold med sosialhjelp

Økonomisk sosialhjelp er en skjønnsbasert ytelse som skal tildeles etter behov.

Sosialhjelpen skal være en minstesikring. Mange barn og mange flere enn de som bor i lavinntektshushold, bor i hushold som har mottatt sosialhjelp en eller flere ganger i 2001.

(11)

Så mye som 64 000 barn (6,4 prosent) bodde i hushold som mottok sosialhjelp en eller flere måneder i 2001. 27 000 av disse barna (2,7 prosent) bodde i hushold som mottok sosialhjelp i seks måneder eller mer. Den bakenforliggende årsaken til å etterspørre sosialhjelp kan være sammensatt. Mange mottar sosialhjelp bare en enkelt gang, andre kan være avhengig av sosialhjelp over lengre tid.

Det å måtte oppsøke sosialkontoret for å etterspørre økonomisk sosialhjelp må uansett ses som uttrykk for en svært vanskelig økonomisk situasjon. Selv om langt fra alle som har sosialhjelp, er inntektsfattige, blant annet fordi sosialhjelpen i seg selv løfter mange over inntektsfattigdomsgrensen, gir antall barn som bor i hushold med sosialhjelp, en viktig opplysning om den økonomiske situasjonen for barn i Norge.

Hvem har størst sannsynlighet for å tilhøre lavinntektsgrupper og hushold med sosialhjelp?

Barn fra 0 til 17 år har høy sannsynlighet for å tilhøre lavinntektsgruppen dersom de bor i: hushold med enslig forsørger, med hovedforsørger med lav utdanning, med ung hovedforsørger med mange barn og med hovedforsørger med etnisk minoritetsbakgrunn.

De samme gruppene som har økt sannsynlighet for å bo i hushold med lavinntekt, har også økt sannsynlighet for å bo i hushold som mottok sosialhjelp.

Unntaket er barn i hushold med hovedforsørger fra Vest-Europa/Nord-Amerika/

Oseania. Denne gruppen har lavere sannsynlighet enn alle barn for å motta sosialhjelp.

Barn i lavinntektsgruppen – kjennetegn ved husholdene

I mange analyser så rapporteres risiko for ulike grupper for å tilhøre fattigdomsgruppen. Dette er viktige opplysninger som sier noe om hvilken sannsynlighet barn av ulike hushold har for å tilhøre gruppen og dermed noe om årsaker. I tillegg til at vi rapporterer risiko for lavinntekt i ulike grupper, beskriver vi også fattigdomsgruppen.

Hvert tredje barn som bor i hushold med inntekt under fattigdomsgrensen, bor med en enslig forsørger, mens det tilsvarende tallet for alle barn er hvert syvende barn.

Det at en så høy andel av barn i inntektsfattige hushold bor med en enslig forsørger, viser at tiltak rettet mot enslige forsørgere er svært viktig for å løse fattigdomsproblemet blant barn. Både tiltak som gjør det mulig å kombinere yrkesaktivitet med barneomsorg og økonomiske støtteordninger rettet mot alene- forsørgere, er derfor fortsatt viktige tiltak for å redusere barnefattigdommen.

(12)

At svært mange av barnas hovedforsørgere har utdanning bare på ungdomsskole- nivå, er også verdt å merke seg. Dette er tilfelle for over en tredel av fattigdomsgruppen. Utdanning som setter den enkelte i stand til yrkesaktivitet og forsørging, er vel kjent som primærforebyggende tiltak mot fattigdom. Det å legge til rette for utdanning og skolering av forsørger som allerede har havnet i fattigdomsgruppen, er et sekundærforebyggende tiltak som kan avhjelpe situasjonen for denne gruppen.

Nesten én av tre av barn i inntektsfattige hushold bor i hushold med fire eller flere barn. Det tilsvarende tallet for alle barn er ni prosent. Det å bo i hushold med mange barn er derfor ensbetydende med økt risiko for fattigdom. Dersom barn i hushold med mange barn ble løftet ut av fattigdomsgruppen, vil fattigdomsgruppen bli redusert med 20 prosent eller omtrent 5000 barn. De store barnehushold- ningene er en gruppe husholdninger som kanskje vil ha store utfordringer med å skulle kombinere barneomsorg med yrkesaktivitet. Derfor kan det være viktig å se nærmere på de økonomiske støtteordninger og hvordan disse kan utformes slik at de i tilstrekkelig grad tar hensyn til at det er mange barn i husholdet.

De fleste barna i fattigdomsgruppen i Norge har norsk hovedforsørger, samtidig er barn med etnisk minoritetsbakgrunn betydelig overrepresentert. 17 prosent av barn i inntektsfattige hushold bor med en hovedforsørger med etnisk minoritetsbakgrunn. Mens det tilsvarende tall blant alle barn er vel to prosent. Vel 5000 av alle inntektsfattige barn har hovedforsørger med etnisk minoritetsbakgrunn og vel 1000 av disse bor i Oslo. Oppmerksomhet på denne gruppen er derfor viktig.

Inntektsfattigdom og sosialhjelp sett i sammenheng

Sosialhjelpen er en økonomisk ytelse som skal sikre nødvendig inntekt. For å få nærmere kunnskap om hvordan sosialhjelpen bidrar overfor lavinntektsgruppen, har vi sett på sosialhjelp og inntektsfattigdom i sammenheng. Vi har delt alle barn inn i fire grupper: tre problemgrupper: Gruppe 1: de som både mottar sosialhjelp og tilhører lavinntektsgruppen, gruppe 2: de som tilhører lavinntektsgruppen, men ikke mottar sosialhjelp, gruppe 3: de som mottar sosialhjelp, men ikke tilhører lavinntektsgruppen og til slutt den fjerde gruppen: de som verken har sosialhjelp eller tilhører lavinntektsgruppen. Her oppsummerer vi kjennetegn ved de tre problemgruppene.

Gruppe 1: Når vi ser på inntektsfattigdom og sosialhjelp i sammenheng, fin- ner vi at sosialhjelpen ikke er tilstrekkelig til å hjelpe alle ut av inntektsfattigdom.

Mange barn tilhører fortsatt lavinntektsgruppen, selv om de bor i hushold som mottar økonomisk sosialhjelp. Dette gjelder 0,8 prosent av alle barn eller 8118 barn. Det vil si i underkant av en tredel av de barna i Norge som tilhører inntektsfattige hushold. Dette er en utsatt gruppe. Dette er barn som bor i hushold

(13)

med liten grad av tilknytning til yrkeslivet. I gjennomsnitt for denne gruppen kommer bare 17 prosent av samlet inntekt fra yrkesinntekt. Hele 83 prosent av inntekten består av overføringer. De er i stor grad avhengig av sosialhjelp. Sosial- hjelpen utgjør så mye som en tredel av inntekten. Barn i hushold med mange barn og med hovedforsørger med etnisk minoritetsbakgrunn er overrepresentert blant denne gruppen.

Analysene viser at det er viktig å være ekstra oppmerksom på hushold med mange barn og barn med hovedforsørger med etnisk minoritetsbakgrunn. Denne gruppen har sosialhjelpen som en betydelig del av den totale inntekten. Det å ha oppmerksomhet på hvordan andre økonomiske ytelser kan utformes for i tilstrekkelig grad å hjelpe barn som bor i hushold med mange barn, vil kunne gjøre denne gruppen mindre avhengig av sosialhjelp.

Gruppe 2: 18 188 – 1, 8 prosent av barn mellom 0 og 17 år – hører til lavinn- tektsgruppen, men mottar ikke sosialhjelp. Her er barn av samboende/gifte og barn i hushold med hovedforsørger med høy utdanning sterkere representert enn blant de gruppene som mottar sosialhjelp. Barn i hushold der hovedforsørger har bakgrunn fra Vest-Europa/Nord-Amerika/Oseania er også overrepresentert i denne gruppen. Kanskje er dette grupper som i mindre grad enn andre etterspør sosialhjelp ved lav inntekt.

Gruppe 3: En betydelig andel – 5,6 prosent eller 55 953 barn – mottar sosial- hjelp uten å tilhøre lavinntektsgruppen. Vi må regne med at for mange av disse har sosialhjelpen bidratt til at de er løftet ut av inntektsfattigdommen. Barn av enslige forsørgere og unge hovedforsørgere er overrepresentert blant denne gruppen. De har større grad av integrasjon i yrkeslivet og en større andel av inntekten kommer fra andre trygder enn hva som er tilfelle for de andre to problemgruppene.

Årsaken til at sosialhjelp ikke er tilstrekkelig til å hjelpe alle grupper ut av inntektsfattigdommen, kan ha å gjøre med avhengigheten av sosialhjelpen i enkelte grupper. Når sosialhjelpsbidraget utgjør en svært stor del av den samlede inntekten, så er det nødvendig med et relativt høyt bidrag for å komme over lavinntektsgrensen. Når sosialhjelpen kommer i tillegg til andre ytelser eller inntekter, kreves det ikke så høy sosialhjelpsytelse for at gruppen skal løftes over lavinntektsgrensen. Årsaken kan også ha å gjøre med at en ved tildeling av sosialhjelp ikke tar hensyn til hushold med mange barn i den grad som vår metode for beregning av lavinntekt gjør.

Trygdeoverføringer og fattigdom

Trygdeytelser skal være erstatning for yrkesinntekt og forsørging. Mange vil være avhengig av disse ytelsene over lang tid eller på permanent basis. Det må være et mål at denne type ytelser er på et nivå som hindrer inntektsfattigdom. Vår analy-

(14)

se viser at mange barn havner under fattigdomsgrensen selv om husholdet mottar ulike trygder. Tolv prosent av barn i hushold med inntekt under fattigdomsgrensen bor med en eller flere voksne som mottar arbeidsledighetstrygd, sju prosent bor i hushold med uføretrygd og fem prosent i hushold med overgangsstønad. For disse barna er ikke trygdeytelsen tilstrekkelig til å løfte dem over fattigdomsgrensen.

Det at det finnes grupper som mottar trygdeytelser uten at disse hjelper gruppen ut av lavinntekt, viser at det er nødvendig å se hvordan disse ordningene kan utformes slik at mottakerne ikke vil komme til å tilhøre fattigdomsgruppen.

Integrasjon i lønnsarbeid

Yrkesinntekten står for en mye mindre del av samlet inntekt for barn i lavinntektshushold sammenliknet med inntekt for hushold med barn som ikke tilhører lavinntektsgruppen. For alle barn i hushold med inntekt over fattigdomsgrensen utgjør yrkesinntekt i husholdet 79 prosent av samlet inntekt. Overføringer (sosialhjelp, trygder og liknende) utgjør 18 prosent og kapitalinntekt tre prosent. For barn i hushold med inntekt under fattigdomsgrensen representerer yrkesinntekten 36 prosent, og overføringer 61 prosent. Sosialhjelpen står for én prosent av samlet inntekt i husholdet for alle barn, mens den for barn i inntektsfattige hushold står for ti prosent av samlet inntekt.

Samtidig finner vi at en relativt stor andel av barn i hushold under fattigdomsgrensen bor sammen med voksne som har mottatt yrkesinntekt i løpet av 2001.

Nesten tre av fire barn i inntektsfattige hushold bor med en eller flere voksne med yrkesinntekt. Det tilsvarende tallet for alle barn er 97 prosent. Det viser at mange i lavinntektshushold har en eller annen form for tilknytning til yrkeslivet. Derfor kan heller ikke fattigdomsgruppen ses på som en gruppe som står helt utenfor arbeidsmarkedet. Det vil også være rimelig å oppfatte dette som en indikasjon på at det er mulig ytterligere å legge til rette for økt yrkesaktivitet for deler av voksne i hushold med barn under fattigdomsgrensen.

Romlige variasjoner i sannsynligheten for å tilhøre inntektsfattige hushold og hushold med sosialhjelp

Lavinntekt

Høyest sannsynlighet for å tilhøre lavinntektsgruppen har barn som bor i små og store kommuner på Østlandet. Også småkommuner på Sørlandet og Nord-Norge og de nest største kommunene på Vestlandet og Sørlandet har høye andeler. Kom- muner i Midt-Norge og mindre kommuner på Vestlandet og mellomstore kommuner i Nord-Norge har lave andeler.

(15)

De fleste av kommunene med aller høyest og aller lavest andel barn i hushold med inntekt under fattigdomsgrensen er småkommuner. De fleste av kommunene med høyest andel barn i hushold med lav inntekt ligger på Østlandet, de fleste med lavest andel ligger på Vestlandet. En viktig påpeking er at i de kommuner som har flykt- ningmottak kan andelen barn under fattigdomsgrensen bli høy på grunn av dette.

Sosialhjelp

Høyest sannsynlighet for å bo i et hushold som mottar sosialhjelp, har barn som bor i de minste kommunene i Nord-Norge og de største kommunene på Østlan- det. Også i småkommuner og de største kommunene på Sørlandet er det relativt høye andeler barn i hushold med sosialhjelp. Det samme er tilfelle for de minste kommunene i Midt-Norge og de nest minste på Østlandet. Små og mellomstore kommuner på Vestlandet og mellomstore kommuner i Midt Norge har lavest andel.

De aller fleste av kommunene med aller høyest og aller lavest andel barn i hushold med sosialhjelp på landsbasis er småkommuner: 16 av 21 kommuner med høyest andel barn i hushold med sosialhjelp er i Nord-Norge. De fleste av kommunene med lavest andeler er Vestlands-kommuner.

Den romlige fordelingen av barn i inntektsfattige hushold og i hushold med sosialhjelp

Av de 26 306 barna som bor i fattige hushold, bor vel en firedel av barna i kommuner med mer enn 120 000 innbyggere, en firedel i kommuner med fra 120 000 til 30 000 innbyggere og halvparten i kommuner med mindre enn 30 000 innbyggere. Over halvparten av barn i inntektsfattige hushold bor på Østlandet.

Av de 64 071 barn mellom 0 og 17 år som bor i hushold med sosialhjelp, bor i overkant av én av fem i kommuner med mer enn 120 000 innbyggere, to av fem bor i kommuner med fra 15 000 til 120 000 innbyggere og to av fem bor i kommuner som har mindre enn 15 000 innbyggere. Noe under halvparten av barna i hushold med sosialhjelp bor på Østlandet, i underkant av en firedel på Vestlandet og de resterende 30 prosentene fordeler seg med omtrent ti prosent på de andre tre landsdelene.

Vi har vist at det er lokale variasjoner i sammensetningen av gruppen som er barnefattig. Det at det er såpass store variasjoner i lavinntektsgruppen mellom kommuner, kan bety at man står overfor ulike utfordringer med å møte fattigdomsproblemet i kommunene. Barn i hushold med mange barn er særlig utsatt i de største kommunene, mens barn som bor med en forsørger med etnisk minoritetsbakgrunn er mest utsatt i de minste kommunene. Barn i hushold med enslige forsørgere i lavinntektsgruppen er overrepresentert både i de minste og i de stør-

(16)

ste kommunene. Ved lav utdanning er det størst utfordringer å sikre tilfredsstillende inntekt i de store kommunene. Det kan være flere årsaker til dette, som for eksempel situasjonen på arbeidsmarkedet i de små kommunene og større utfordringer med å kombinere arbeid og barneomsorg i store kommuner. Situasjonen på arbeidsmarkedet i større kommuner, med høy etterspørsel etter høyutdannet arbeidskraft, kan være en viktig forklaring på dette. For Oslos del er det store for- skjeller bydelene imellom i sammensetningen av fattigdomsgruppen.

Kommunale variasjoner i arbeidsledighet, inntektsfattigdom og sosialhjelp

Vi finner ingen entydig sammenheng mellom andelen arbeidsledige i kommunene og andelen barn i lavinntektshushold. Derimot tyder våre tall på en sammenheng mellom andelen barn i hushold med sosialhjelp og andelen arbeidsledige i kommunene. Kommuner med høyest andel arbeidsledige har også høyest andel barn i hushold med sosialhjelp.

Velferdstjenester og inntektsfattigdom og sosialhjelp – kommunale variasjoner

Tilgjengeligheten til og nivået på den kommunale velferden kan være av stor betydning for barn og unges levekår, og for foreldres mulighet til lønnsarbeid.

Offentlig velferd har betydning både som betingelse for og bidrag til foreldrenes omsorg for barna og som en selvstendig faktor som påvirker barnas muligheter uavhengig av foreldrenes bidrag. For små barn vil tilgangen til andre aktuelle offentlige velferdsarenaer i all hovedsak reguleres av foreldrene. For eksempel vil bruken av helsetjenester og barnehager i stor grad betinges av foreldrenes atferd.

Når barna blir eldre, vil offentlige velferdsarenaer i større grad kunne ses på som utfyllende eller supplerende arenaer for velferd. Det at skoler med høy kvalitet er tilgjengelig og tilpasset alle uavhengig av foreldrenes inntekt og bidrag, er én faktor som er av avgjørende betydning for barn og unge. Likeledes vil en helse- og sosialtjeneste som alle har tilgang til, og som er oppmerksom på barn og unges behov og situasjon, bety mye.

Våre tall gir ikke grunnlag for å si at kommuner kompenserer for høye lavinntektsandeler med utvidet barnehage- og/eller SFO-tilbud. Det er samtidig viktig å påpeke begrensninger ved denne type analyser der opplysninger om velferds- tilbudet er på kommunenivå. Våre analyser sier ikke noe om hvem som er bruke- re av kommunenes barnehage- og SFO-tilbud. Er det først og fremst barna i de økonomisk utsatte familiene som bruker dette tilbudet, eller er det barna i andre familier?

(17)

Oslo

Vi har i rapporten viet Oslo spesiell oppmerksomhet både fordi Oslo er en storby, høy skår på barnefattigdom her får dermed konsekvenser for mange, og fordi det er store bydelsforskjeller. 19 prosent av barn i inntektsfattige hushold i Norge bor i Oslo. 5,6 prosent av alle barn i Oslo bor i et hushold med inntekt under fattigdomsgrensen.

Atten av Oslos 26 bydeler har høyere andel barn i lavinntektshushold enn andelen på landsbasis. Andelen barn i inntektsfattige hushold for Oslos bydeler varierer fra 15,3 til 1,8 prosent. Forskjellene mellom bydelene er store, og større enn forskjellene mellom kommuner med høyest og lavest andel barn i inntektsfattige hushold. Dette skyldes at noen av bydelene har svært høy andel barn i inntektsfattige hushold, og betydelig høyere andel enn kommunene med høyest andel på landsbasis. Ingen av bydelene ligger på nivå med kommunene med lavest andel barn i inntektsfattige hushold.

Lokale utfordringer

Først og fremst vil det være nasjonale strategier som vil redusere fattigdom blant barn. Å møte fattigdommen vil handle om å finne fram til tiltak som retter seg mot årsaken til fattigdommen. Arbeidsmarkedstiltak, tiltak rettet mot utdanningssystemet, mot trygder og overføring er like aktuelle tiltak for å møte fattigdommen også i områder med opphoping. Selv om overordnede statlige strategier er en forutsetning for å møte barnefattigdommen, er det ikke ensbetydende med at lokale strategier ikke er viktige og vil spille en rolle. Det kreves spesiell oppmerksomhet fra myndighetenes side i områder med opphoping av fattigdom. Lokalba- serte tiltak kan være favorisering av offentlige ressurser mot utvalgte områder, sam- ordningen av tjenester og ytelser og tiltak som kan skape lokal utvikling og økonomisk vekst i områder.

Når det gjelder å møte fattigdom blant barn, må hensynet til barneomsorgen hele tiden være en integrert del av strategier for å sikre inntekten. Likeledes vil det å ha gode kommunale tjenester som sikrer barnas velferd uavhengig av foreldrene, være et primærforebyggende tiltak rettet mot barna.

Selv om det er høye andeler fattige barn i ulike områder og bydeler, vil det være en felles utfordring for alle kommuner å nå fram med ulike tilbud og tjenester til barna i inntektsfattige hushold. Det å formidle god informasjon om ulike økono- miske støtteordninger vil være en lokal oppgave. En tredel av de som bor i inntektsfattige hushold, mottar sosialhjelp. Det betyr at de har kontakt med det offentlige hjelpeapparatet. Det gir også mulighet til å tilby andre tiltak og tjenester til denne gruppen som kan bidra til å bedre deres økonomiske situasjon. Vi

(18)

må regne med at dette er forhold som de som formidler sosialhjelp, er oppmerksom på.

To tredeler av lavinntektsgruppen mottar ikke sosialhjelp. I hvilken grad disse har etterspurt sosialhjelp uten å få tildelt dette, sier ikke vår analyse noe om. Men uansett er det rimelig å regne med at færre av disse har kontakt med hjelpeappa- rat. Informasjon om tjenestetilbud og økonomiske støtteordninger må derfor gå bredere ut enn til den gruppen som har kontakt med hjelpeapparatet.

Det å se samlet på ulike økonomiske støtteordninger kan også være et tiltak som gir bedre oversikt over husholdets økonomiske situasjon og dermed bedre mulighet til å få kunnskap om behovet for hjelp. Et tiltak kan derfor være å utre- de nærmere mulige samordningsmuligheter av ulike økonomiske støtteordinger rettet mot barnefamilier.

Barns livsvilkår er ikke bare avhengig av familievelferd. Mange andre arenaer produserer velferd for barn. Som nevnt er et svært viktig forebyggende tiltak rettet mot barn å sikre tilgang også for barn fra inntektsfattige hushold til ulike offentlige tjenestetilbud. De områdene i landet som har høye andeler med barn i inntektsfattige hushold, er det rimelig å forvente at kan tilby omfattende offentlige tiltak rettet mot barna. Vår analyse av ulike velferdstjenester viste ingen ten- dens til økt offentlig innsats for å kompensere for barnefattigdom i kommuner med de høyeste andeler med barnefattigdom.

(19)

1 Innledning

I denne rapporten har vi tatt utgangspunkt i gjengse og i dag ofte brukte metoder for å beskrive barnas økonomiske utsatthet. Ved bruk av registeropplysninger om alle barn og deres familier i Norge, beskriver vi husholdets økonomiske situasjon.

Vi viser hvor mange barn som hører til i hushold med svak økonomi, hvem disse er og hvor de bor. Formålet med rapporten er å beskrive omfanget av barn i hushold med inntekt under fattigdomsgrensen og utarbeide en kommunal indeks for barnefattigdom.

At enkelte barn vokser opp i familier med svært lav økonomisk velferd, er et alvorlig sosialt problem. For det første er dette et moralsk anliggende – det er sim- pelthen galt at barn lever i fattige kår. Dette standpunktet er knyttet til at barns sosiale stilling ikke kan lastes dem selv og man ikke kan forvente at barn skal ta vare på og forsørge seg selv. Eksistensen av lav inntekt eller dårlige økonomiske levekår i barnefamilier bryter videre med prinsippet om sjanselikhet, som står sterkt i et egalitært og liberalt orientert land som Norge. Barn som vokser opp i fattige kår, har dårligere livssjanser enn barn som vokser opp i normale kår. For det tredje er barnefattigdom en trussel mot framtidas velferdssamfunn (Esping-Andersen 2001). For å imøtekomme de voksende pensjons- og omsorgsforpliktelsene i fram- tida er samfunnet fullstendig avhengig av at flest mulig av morgendagens arbeids- takere har muligheter til å få realisert sine talenter og utvikle seg til produktive borgere.

FNs konvensjon om barns rettigheter ble ratifisert av Norge i 1991. Denne konvensjonen skal sikre barns sivile, politiske, økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Redd Barna er sterkt engasjert nasjonalt, så vel som internasjonalt for å bidra til at barnekonvensjonen realiseres. Organisasjonen har lang tradisjon for arbeid med vanskeligstilte barn i inn- og utland, og jobber både i forhold til barns sårbarhet og utsatthet og i forhold til å sikre barns levekår og muligheter for deltakelse i rekreasjons- og fritidsaktiviteter. Denne rapporten er skrevet på Redd Barnas initiativ. I forbindelse med diskusjoner som pågår både i Norge og i Redd Barnas internasjonale søsterorganisasjoner, har Redd Barna ønsket å gjennomføre et prosjekt om barns økonomiske velferd og hvordan denne varierer avhengig av bosted.

Til tross for at Norge har relativt beskjedne problemer med lavinntekt og fattigdom sammenliknet med de fleste andre europeiske land, er ikke problemet fremmed i den norske velferdsstaten. De siste årene har flere forskningsrapporter

(20)

påpekt at når fattigdom beregnes på samme måte som i andre vestlige land, finner vi barnefattigdom også i Norge (Fløtten 1999, Epland 2001, Fløtten m.fl. 2001, Røde Kors/Econ 2001, Lyngstad og Epland 2003). Fattigdomstallene varierer rik- tignok avhengig av hvordan fattigdom defineres, men med utgangspunkt i en inntektsdefinisjon har tidligere undersøkelser kommet fram til at om lag fem prosent av alle voksne, og drøyt tre prosent av alle barn vil registreres i denne gruppen årlig. Strammer vi inn kriteriene og konsentrerer oss om langvarig fattigdom, blir tallet lavere, men selv med en avgrensning til de som sliter med lavinntekt i en treårsperiode, vil vi finne 15–20 000 fattige barn (St.meld. nr. 6 (2002–2003)).

Det er avdekket at kronisk fattigdom er særlig utbredt blant barnefamilier, og de etniske minoriteter er blant dem som er særlig utsatt (St.meld. nr. 30 (2002–2005)).

To grunnleggende spørsmål knyttet til inntektsfattigdom reises i litteraturen:

For det første hva som forårsaker inntektsfattigdom og for det andre hva som best kan gjøres for å hjelpe personer ut av situasjonen. Det er flere grunner til at det er viktig å ha kunnskap om omfang av barn i lavinntektshushold. Internasjonal fat- tigdomsforskning har vist at det å ha svært magre økonomiske kår kan få store konsekvenser for barn. Inntekt har å gjøre med tilgang på varer og tjenester.

Økonomisk fattigdom blir gjerne sett på som en viktig årsak til sosiale og psyko- logiske problemer (Duncan og Brooks-Gunn 1998), det fryktes at fattigdom kan føre til sosial utestengning og opplevelse av utilstrekkelighet. Det å redusere den økonomiske fattigdommen vil derfor være avgjørende for å hindre en negativ utvikling for barn.

Barn er avhengig av foreldre eller andre omsorgspersoner for å ha økonomisk sikkerhet. Faktorer som reduserer voksnes sannsynlighet for å tjene nok penger til å forsørge familien, bidrar til fattigdom blant barn. Både for yngre og eldre barn spiller imidlertid også andre velferdsarenaer enn familien en viktig rolle. Godt utbygde velferdstilbud som er tilgjengelige for alle, uavhengig av familiens inntekt og bosted, er viktige forebyggende faktorer for barnefattigdom. Et inkluderende skolesystem har for eksempel stor forebyggende betydning. Velferd for barn påvirkes derfor av mange politiske områder, som for eksempel skolepolitikk, bolig- politikk og familiepolitikk. Ifølge FNs barnekonvensjon punkt 26 har staten et ansvar for å sikre at barn får den sosiale hjelpen og økonomiske støtten de har krav på. Videre sies det at foreldrene har det grunnleggende ansvaret for barnets levestandard, men at staten har plikt til å støtte foresatte (Barnekonvensjonens punkt 27).

I Norge, som har relativt omfattende universelle statlige og kommunale velferdstjenester og ytelser, kan barns tilgang til ulike velferdsarenaer ofte være uavhengig av familiens inntekt. Det å tilhøre den gruppen som defineres som inntektsfattig i land med godt tilrettelagt og inkluderende offentlig skolesystem og

(21)

vel utbygde tiltak rettet mot barn og unge, vil få en helt annen betydning enn å tilhøre denne gruppen i land der denne type tiltak i liten grad er utviklet (Fløtten 1999). Det er også viktig å presisere at det er noe helt annet å ha trange økono- miske kår over lang tid, enn det er å ha det vanskelig i en kortere periode (Fløtten 1999, Esping-Andersen 2001). I denne rapporten presenterer vi et avgrenset tids- bilde, og ser på barnefattigdom ut fra barnas situasjon i 2001.

Det er en grunnleggende verdi at barn skal ha like muligheter uavhengig av bosted. Spørsmålet er om barn har slike like muligheter. For å belyse dette spørs- målet vier vi stor oppmerksomhet til de lokale ulikhetene i fattigdom blant barn i denne rapporten. Det å vise hvor mange barn som bor i fattige hushold og hvor de bor, har stor betydning for myndighetenes oppmerksomhet på problemene og deres mulighet til å sikre nødvendig velferd for barna. Dersom det også skulle vise seg at det er vanskelig tilgang til velferdstjenester for barn områder med opphoping av barn i fattige hushold, vil dette være ekstra alvorlig (Komiteen for barns rettigheter, juni 2002).

Få vil være uenig i at statlige myndigheter har hovedansvaret for å fjerne fattigdom blant barn. Men en nasjonal strategi mot barnefattigdom må inkludere strategier både på statlig og lokalt nivå. Kunnskap om lokale variasjoner i fattigdom, og kunnskap om årsaker til disse lokale variasjonene, er en forutsetning for utmeisling av en nasjonal strategi som også inkluderer det lokale nivået.

I tillegg til å belyse omfanget av problemet med barn i fattige hushold, er et mål med denne rapporten at den skal bidra til debatt og refleksjon omkring barnefattigdommen i Norge. Barnefattigdomsspørsmålet fortjener stor oppmerksomhet både fra politiske myndigheter og befolkningen. Det at vi faktisk har mange barn i Norge som lever i svært trange økonomiske kår, reiser mange viktige spørsmål, både om hva vi skal oppfatte som fattigdom blant barn, hva vi skal godta og hvordan fattigdommen skal fjernes. Spørsmål som bør drøftes, er for eksempel:

• Hva skal vi tåle av fattigdom i et rikt land som Norge?

• Hva betyr det for barn i Norge å oppleve økonomisk fattigdom?

• Hvilken betydning for barns mulighet til samfunnsdeltakelse i bred forstand har det å vokse opp i et hushold med inntekt under fattigdomsgrensen?

• Hvordan skal vi måle fattigdom blant barn? Hvilke metoder skal vi bruke for å få fram kunnskap om fattigdom blant barn? I denne rapporten legger vi hovedvekten på et relativt fattigdomsmål. Bør vi også legge vekt på å få fram kunnskap om fattigdomsgapet – det vil si hvor stor avstand det er mellom de som er fattige og den øvrige befolkningen? Bør vi legge vekt på å få fram kunnskap om de gruppene som har svært lav inntekt – de fattigste av de fattige?

(22)

• Hvilke velferdsreformer bør utvikles for å løse fattigdomsproblemet blant barn?

• Hvilken rolle spiller ulike trygdeytelser og sosialhjelpen i fattigdomsbekjem- pelsen?

• Hvilken rolle kan velferdsstatens tjenester spille?

• Vil økt yrkesdeltakelse blant foreldre til fattige barn løse fattigdomsproblemet?

• Hvordan kan lokale myndigheter møte fattigdommen blant barn?

Mange av disse spørsmålene reises også i andre land, og mange av dem bør og vil være gjenstand for forskning. En del av de dilemmaer som knytter seg til fattig- domstemaet, er imidlertid mer av en normativ og politisk enn av forskningsmes- sig karakter. Selv om det ligger utenfor denne rapportens rammer å analysere alle disse spørsmålene empirisk, er det derfor viktig å ha dem i bakhodet under les- ningen og bringe dem videre i den pågående fattigdomsdebatten.

(23)

2 Nærmere om kapitlene i rapporten

I denne rapporten beskriver og analyserer vi den kommunale fordelingen av barnefattigdom i Norge. I første del av rapporten (kapittel 3 og 4) redegjør vi for hvordan vi har valgt å avgrense og definere inntektsfattigdom. Vi viser til ulike teoretiske tradisjoner for å definere fattigdom, vi redegjør for datagrunnlaget og for den metoden vi har benyttet for å måle inntektsfattigdom blant barn i Norge.

I neste kapittel (kapittel 5) gir vi en oversikt over omfanget av barn i hushold med inntekt under lavinntektsgrensen. Analysen baserer seg på registeropplysninger om inntekt og kjennetegn ved husholdene for alle barn i Norge i 2001. Siden overføringer, som trygder og sosialhjelp, utgjør en betydelig del av inntekten til lavinntektsgrupper, vil vi også vise hvordan inntekten til både lavinntektsgruppen og andre er sammensatt. Vi ser på hvor stor andel av den samlede inntekten yrkesinntekt, kapitalinntekt og overføringer utgjør, og på hvor stor andel av inntekten sosialhjelpen, samlede trygder, arbeidsledighetstrygd og uføretygd utgjør for gruppen over og under inntektsgrensen.

Kunnskap om hvem som tilhører lavinntektsgruppen, er viktig med tanke på å identifisere risikofaktorer og dermed ha mulighet til å utforme en politikk som kan møte behovene til disse gruppene. Registeret som vi henter våre data fra (se nærmere beskrivelse av data i kapittel 4), inneholder også opplysninger om kjennetegn ved de husholdene barna bor i. Dette gjør at vi kan studere hvordan barn i hushold med lavinntekt skiller seg fra andre og studere sammensetningen av lavinntektsgruppen. Til slutt i kapittel 5 viser vi hvordan barnets alder, husholdstype, antall barn i husholdet, hovedforsørgers utdanning, alder og etniske tilhørighet påvirker forekomsten av lavinntekt.

Kapittel 6 handler om sosialhjelpen. Dataene gjør det mulig å se på hvor mange barn som bor i hushold som mottar sosialhjelp, hvor mange måneder i året husholdet mottar sosialhjelp (mer eller mindre enn seks måneder) og omfanget av den totale sosialhjelpsytelsen. Også når det gjelder sosialhjelpsmottakere er det viktig å ha bred kunnskap om hvem som tilhører gruppen, og vi ser derfor på hvordan sosialhjelpsmottak varierer med barnets alder, husholdstype, antall barn i husholdet, samt hovedforsørgers utdanning, alder og etniske tilhørighet.

I analysen i kapittel 7 ser vi samlet på lavinntekts- og sosialhjelpsgruppen. Barna har blitt inndelt i fire grupper (én gruppe som både tilhører lavinntektsgruppen og får sosialhjelp; én som får sosialhjelp, men ikke tilhører lavinntektsgruppen; én

(24)

som tilhører lavinntektsgruppen, men ikke har sosialhjelp; og en fjerde gruppe som verken har sosialhjelp eller tilhører lavinntektsgruppen), og vi viser hvor mange barn som befinner seg i de ulike gruppene. Videre ser vi på hvilke inntektskilder som konstituerer inntekten til de ulike gruppene og hvordan ulike kjennetegn ved husholdene påvirker sannsynligheten for å tilhøre dem.

I kapittel 8 presenterer vi den kommunale fordelingen av barn i lavinntektshushold. Vi viser hvilke kommuner som har høyest og lavest andel barn i lavinntektshushold, og variasjoner i lavinntekt for kommuner av ulik størrelse, for de ulike landsdelene og for fylkene. Andelen barn som bor i lavinntektshushold i de sju største byene, er også et tema i dette kapitlet. Dessuten ser vi på hvordan inntektskilder blant barn i lavinntektshushold varierer for kommuner av ulik størrel- se og for landsdelene, og vi viser hvordan sammensetningen av lavinntektsgruppen varierer i kommuner av ulik størrelse.

Kapittel 9 tar for seg de samme temaene som kapittel 8, men her er det barn i hushold som mottar sosialhjelp, som studeres. Også her rapporterer vi hvilke kommuner som har høyest og lavest andel barn i hushold med sosialhjelp, og vi viser variasjoner for kommuner av ulik størrelse, for landsdeler, for fylker og de sju største byene.

Sosialhjelp og lavinntekt blir igjen sett i sammenheng i kapittel 10. Vi har plukket ut de kommunene som både hører til blant de 100 som skårer høyest på andel med lavinntekt og blant de 100 som skårer høyest på andel med sosialhjelp.

På samme måte har vi plukket ut de kommunene som både hører til de 100 som har lavest andel med lavinntekt og samtidig er blant de 100 som skårer lavest på sosialhjelp. Vi viser hvilke kommuner dette er og deres geografiske plassering.

Kommunestørrelse er ikke den eneste strukturelle faktoren som er interessant i barnefattigdomssammenheng. I det ellevte kapitlet ser vi derfor andelen barn i hushold med sosialhjelp og andel barn i hushold med lavinntekt i sammenheng med andre kjennetegn ved kommunene. Ved hjelp av opplysninger fra statistikk- databasen Hjulet undersøker vi hvordan andelen barn i hushold med lavinntekt og sosialhjelp varierer etter den totale andelen arbeidsledighet i kommunene.

Deretter benytter vi opplysninger fra databasen Kostra for å vise hvordan ulike velferdstilbud for barn i kommunene varierer for kommunene med lavinntekts- og sosialhjelpsandel.²

I kapittel 12 ser vi på Oslo spesielt. Mange av Oslos bydeler skiller seg ut med høye lavinntektsandeler og det er store variasjoner mellom bydelene. I kapitlet viser vi både lavinntektsandeler og andel hushold med sosialhjelp i Oslos bydeler. Vi viser også variasjoner i lavinntektsgruppen for bydelene.

I siste kapittel oppsummerer vi rapportens hovedfunn og drøfter hvilke utfordringer kommunene og staten står overfor i arbeidet med å løse fattigdomsproblemet blant barn i Norge.

2 Se kapittel 11 for nærmere beskrivelse av Hjulet og Kostra.

(25)

3 En kommunal indeks for barn i inntektsfattige hushold

I denne rapporten presenteres som sagt en kommunal indeks for inntektsfattigdom. Målet med å utvikle en slik indeks har vært å undersøke hvilke kommuner og deler av landet som har spesielt høy skår på inntektsfattigdom blant barn. Spørs- mål er om det er mulig å finne fram til en romlig dimensjon i fattigdommen, det vil si om noen områder i større grad enn andre er rammet. Begrunnelsen for denne type rapportering er at det er viktig å ha både en nasjonal og lokal oppmerksomhet på utvikling av fattigdom.

Den geografiske fordelingen av fattigdom og hvilke konsekvenser den geografiske dimensjonen har, har vært gjenstand for diskusjon de siste årene i Europa (Nolan m.fl. 1998).

Spørsmålene som har vært reist, er om fattigdom er konsentrert i spesielle områder? Hvor og hvorfor oppstår i tilfelle en slik geografisk konsentrasjon? Hva er det som karakteriserer konsentrasjonen av fattigdom til ulike områder? Vokser det fram en urban underklasse i områder i storbyer? En særlig oppmerksomhet har blitt rettet mot områder der befolkningen opplever mange ulike levekårsulemper samtidig.

Samlet kan tiltak rettet mot fattigdom deles i tre hovedtyper (Nolan m.fl. 1998):

• Tiltak hvis målsetting er å sette den enkelte i stand til utdanning og arbeid; å tilrettelegge for utdanning for alle grupper samt å løse arbeidsledighetsproble- met.

• Tiltak som retter seg mot trygder, overføringer og omfordeling av inntekt.

• Tiltak mot områder der det er påvist opphoping av fattigdom. Dette kan være rurale områder med fraflytting, områder med vanskelig arbeidsmarked eller urbane områder med opphoping av levekårsproblemer.

Det å påvise geografiske områder med store problemer kan være viktig for å sette i verk tiltak rettet mot disse områdene. Samtidig er det ikke bare lokale tiltak som kan løse problemene, selv om vi kan påvise opphoping av fattigdom i ulike områ- der. Som vi innledningsvis skrev, vil det først og fremst være nasjonale strategier som reduserer fattigdom blant barn. Å møte fattigdommen vil handle om å finne fram til tiltak som retter seg mot årsaken til fattigdommen. Arbeidsmarkedstiltak, tiltak rettet mot utdanningssystemet, mot trygder og overføringer kan være like

(26)

aktuelle som lokalbaserte tiltak for å møte fattigdommen også i områder med opphoping.

I mange land kan arbeidsledighet og da spesielt langtidsarbeidsledighet ha nær sammenheng med fattigdom. Det å være arbeidsledig har igjen nær sammenheng med lav utdanning. Velferdsstatens økonomiske trygdeytelser er viktige statlige bidrag for å redusere barnefattigdommen. Økonomiske trygdeytelser skal være erstatning ved tapt arbeidsfortjeneste og ved tapt forsørging. I Norge er det rimelig å forvente at trygdeordningene er på et nivå som gjør at en ved tildeling av disse unngår fattigdom. Dersom vi finner at også barnehushold under lavinntektsgrensen er trygdemottakere, bør det oppfattes som et tegn på at ytelsene er for lave. Den økonomiske sosialhjelpen er en økonomisk minstesikring mot fattigdom. Det å bo i hushold som mottar sosialhjelp, kan i seg selv brukes som en in- dikator på fattigdom. Uansett vil det alltid være et spørsmål om hvordan sikre til- strekkelige livsoppholdssatser ved bruk av sosialhjelp (St.meld. nr. 6 (2002–2003)).

I denne rapporten går vi nærmere inn på sammenhengen mellom inntektsfattigdom og sosialhjelp.

Selv om overordnede statlige strategier er en forutsetning for å møte barnefattigdommen, er det ikke ensbetydende med at lokale strategier ikke er viktig. Det kreves spesiell oppmerksomhet fra myndighetens side i områder med opphoping av fattigdom. Flere tiltak kan karakteriseres som lokalbaserte (Nolan m.fl. 1998):

• For det første vil en favorisering av offentlige ressurser til utvalgte områder være eksempel på lokalrettede tiltak. Det kan være ressurser til skole, barnehage og andre offentlige tiltak.

• For det andre kan det være tiltak som handler om samordning av offentlige tjenester og ytelser.

• For det tredje kan det være tiltak som kan bidra til å skape lokal utvikling og økonomisk vekst i områder.

I analysene vil vi peke ut kommuner og områder som har høy andel barn i lavinntektshushold og i hushold med sosialhjelp. Undersøkelser som er gjort de siste årene i Norge, har påpekt at det er kommunale variasjoner i lavinntekt, men at disse må oppfattes som små sammenliknet med mange andre land (Epland 2001, Lan- gørren m.fl. 2003, Lyngstad og Epland 2003). Opphoping av fattigdom blant barn i enkelte områder betyr at barn ikke har like muligheter uavhengig av bosted. Derfor er dette skjevheter som det er svært viktig både å påpeke og søke å forebygge. Målet er jo i størst mulig grad å sikre like oppvekstsbetingelser for barn i Norge.

Det trenger imidlertid ikke være negativt å vokse opp i områder med høye lavinntektsandeler (Musterd og Ostendorf 1998). Godt utbygd utdanningssystem,

(27)

omfordeling av inntekt og universelle velferdsordninger kan hindre negative konsekvenser for det sosiale miljøet. Dette er en viktig påpeking når vi skal studere kommunale variasjoner i lavinntekt. Det å oppfatte at det å bo i et område med store andeler med lavinntekt i utgangspunktet som negativt, kan like gjerne være uttrykk for intoleranse overfor bestemte grupper (Boregård 1995, Nordisk Minis- terråd 1997, NBO 1993).

I de empiriske analysene baserer vi oss både på opplysninger på husholdsnivå om hushold med barn, og på opplysninger om levekår og velferd på kommunalt nivå. Vi rapporterer hvor mange barn i kommunene som bor i hushold med inntekt under lavinntektsgrensen, hvor mange barn som bor i hushold som mottar sosialhjelp og vi rapporterer opplysninger på kommunalt nivå om arbeidsledighet og velferdstjenester.

(28)

(29)

4 Hvordan konstruere en kommunal indeks for barnefattigdom?

Fattigdom og sosial eksklusjon har de siste årene fått økende oppmerksomhet i mange vestlige land, også Norge, både fra offentlige myndigheter og i forsknin- gen (se for eksempel Bradshaw 2003, Bradbury 2001, Atkinson m.fl. 2002, Noland m.fl. 1998, Vleminckx og Smeeding 2001, Fløtten 1999, Epland 2001). Fattig- dom er ikke et entydig begrep, verken slik det blir brukt i dagligtale eller i fors- kningen. Mange ulike framgangsmåter benyttes for å fastsette omfanget av fattigdom og bak de ulike fattigdomsmålene ligger ulik prinsipiell tenkning om hvordan livsmuligheter formes. De avspeiler ulike oppfatninger av synet på menneskenes behov, og på hvilken rolle samfunnet skal spille for å møte ulike behov.

Vi har i denne rapporten basert oss på en nasjonal lavinntektsgrense for å kal- kulere omfanget av barn i inntektsfattige hushold. I tillegg rapporterer vi også hvor mange barn som bor i hushold med sosialhjelp og hvem disse er. I det følgende vil vi kort argumentere for disse valgene: Først vil vi redegjøre for den teoretiske dis- kusjonen om fattigdomsdefinisjoner, og med bakgrunn i dette drøfte begrensninger ved de metodene vi har valgt. Deretter viser vi hvordan lavinntektsgrensen som legges til grunn i rapporten, er fastsatt, samt hvordan vi har valgt å ta hensyn til stordriftsfordeler for å beregne inntekt per husholdsmedlem.

4.1 Ulike prinsipielle tilnærminger til å avgrense og definere fattigdom

Fattigdom fastsatt på basis av egenvurdering

Fattigdom kan defineres og studeres ved bruk av ulike metoder. En mulighet er å ta utgangspunkt i subjektive tilnærminger, der individene selv rapporterer om fattigdom. Metodisk sett vil det bety å studere individers preferanser og deres opplevelser av fattigdom og hva de mener er nødvendige goder for å unngå fattigdom. Ved bruk av en ren subjektiv tilnærming vil vi ikke ha en på forhånd fastsatt grense for fattigdom. Hva som er nødvendig for å unngå fattigdom, vil bli definert av den enkelte. Det å få fram den enkeltes oppfatning og vurdering av egen situasjon er svært viktig og verdifullt når vi skal forstå hva fattigdom betyr, og når vi skal studere konsekvenser av fattigdom.

(30)

Det er allikevel flere innvendinger som reises mot å ta utgangspunkt i den enkeltes vurderinger når vi skal fastsette hva som er nødvendig velferd. Særlig vil disse innvendingene være relevante dersom den subjektive metoden er den eneste metoden som anvendes. Først og fremst blir den imøtegått ved at det er begrensninger knyttet til individenes kunnskap og rasjonalitet. En annen innvending er at den enkeltes preferanser vil reflektere de institusjonene som har formet disse. For- ming av ønsker og preferanser skjer hele livet gjennom sosialisering. Ønsker på- virkes derfor av den sosiale posisjon hver enkelt har i samfunnet og det er ikke uproblematisk å bruke ønsker hos ulike personer som utgangspunkt når vi skal bestemme hva som er nødvendig. Enda en innvending mot bare å ta utgangspunkt i subjektive oppfatninger er at ønsker reflekterer mye som ikke kan settes i relasjon til fattigdom og velferd (Sen 1984:13). Ønsker og preferanser kan være knyttet til andre idealer vi vil virkeliggjøre, og kan derfor si lite om hva som er nødvendig velferd for den enkelte.

Det er også reist innvendinger med et psykologisk utgangspunkt. Psykologis- ke mekanismer gjør at vi endrer ønsker i tråd med mulighetene. Det er vanskelig å opprettholde ønsker som det ikke er mulig å realisere. Den kjente engelske fattigdomsforskeren og velferdsteoretikeren Peter Townsend har et mye referert eksempel fra England som illustrerer dette poenget. Han fant at i underkant av halvparten i en gruppe som «objektivt» sett ble vurdert til å være depriverte eller fattige, selv ikke opplevde at dette var tilfelle (1979:423). At mennesker kan ønske seg ting som er skadelige for dem, blir også brukt som eksempel på at subjektive synspunkter ikke er tilfredsstillende når vi skal studere velferd og fattigdom.

Mange vil derfor si at denne subjektive eller markedsorienterte tradisjonen har vist seg å representere et for smalt og begrenset teoretisk rammeverk når vi skal finne fram til hva som er en nødvendig velferd for å unngå fattigdom.

Fattigdom fastsatt på basis av byråkratiske standarder

En ikke uvanlig framgangsmåte for å fastsette omfanget av fattigdom er å ta utgangspunkt i offisielle eller byråkratisk fastsatte standarder. Sosialhjelpssatser – hva som av det offentlig til enhver tid defineres å være nødvendig for livsopphold – er eksempel på byråkratisk fastsatte fattigdomsstandarder. Hushold som mottar sosialhjelp, er de som oppfattes av samfunnet å ha behov for økonomisk støtte, og er derfor fattige. Et annet eksempel på byråkratisk fastsatte standarder er offisielle forbruksstandarder. Den svenske barnefattigdomsundersøkelsen, finansiert av Redd Barnas søsterorganisasjon i Sverige, har for eksempel basert seg på en indeks som inkluderer både inntekter og utgifter. Utgiftene her er satt etter offisielle byråkra- tiske forbruksstandarder. Undersøkelsen definerer en inntektsstandard som fram-

(31)

kommer ved å dividere inntekter på den fastsatte normen for utgifter. Hushold som får en inntektsstand under 1, defineres til å være inntektsfattig.

I denne rapporten vil vi, i tillegg til at vi rapporterer andelen under en lavinntektsgrense, også rapportere andel barn i hushold med sosialhjelp. Det er imidlertid viktig å være oppmerksom på begrensninger ved dette målet brukt som mål på fattigdom. En begrensning ved å ta utgangspunkt i byråkratiske standarder for å fastslå omfang av fattigdom, er at de i stor grad speiler politikere og byråkraters, gjerne skiftende, oppfatninger av samfunnets ansvar for fattige. Teoretisk er det mulig å tenke at andelen fattige målt som andel på sosialhjelp, vil gå ned i perio- der med dårlig kommuneøkonomi fordi mange blir avvist.

I velferdsteorier er det dessuten en generell oppfatning at det å fastsette kriterier for hva som er nødvendig velferd på grunnlag av eksperters, profesjonelles eller byråkraters standarder, er lite troverdig (Bradshaw 1972). Behov definert av profesjonelle og byråkrater reflekterer like gjerne deres idealer om hva som er nød- vendig eller deres oppfatninger av hva som er den rette vitenskapelige metode for å komme fram til hva som er nødvendig (Foster 1983:33). Disse metodene kan være preget av skiftende faglige idealer og moteretninger. Kanskje vil også de stan- dardene som eksperter utvikler, ha alt for moralistiske elementer i seg og dermed alt for negative holdninger til det menneskene ønsker seg; ekspertene vet best hva som er bra for menneskene.

Fattigdom fastsatt på basis av en relativ definisjon av fattigdom I tillegg til at vi vil rapportere og studere den gruppen barn som bor i hushushold som mottar sosialhjelp, vil vi i denne rapporten først og fremst legge et relativt fattigdomsmål til grunn for analysene. Et slikt fattigdomsmål tar utgangspunkt i situasjonen for hele befolkningen. Fattigdom defineres i relasjon til levestandard i befolkningen. Et relativt fattigdomsmål har som prinsipielt utgangspunkt at det den enkelte har behov for, avhenger av livsstil og levemåter i samfunnet for øvrig.

Hvis velferdsbehov blir studert i en sosial, historisk og kulturell sammenheng, vil en fort se at det som anses å være et behov, kan endres relativt sett i forhold til tid, sted, klimatiske forhold, de sosiale omgivelsene og den sosiale kontekst. Der- for sier vi at hva vi trenger for å unngå fattigdom, er relativt i forhold til felles kulturelle standarder i et samfunn – ikke bare relativt i forhold til enkeltindivid- enes ønsker og preferanser, slik som tilfellet er for den markedsorienterte tradisjonen. Hva som er nødvendig, vil variere med levestandarden i samfunnet. Det som en familie i dag trenger av inntekt for å skape gode livsvilkår for barn, påvirkes av samfunnet de er en del av.

Grunntanken bak bruken av et relativt mål for fattigdom, er at det vi trenger for å være likeverdige samfunnsmedlemmer, som å få like muligheter til tilfreds-

(32)

stillelse av behov, til utvikling og mulighet til deltakelse i samfunnet, er mer enn bare de ressursene som skal til for å tilfredsstille våre helt grunnleggende behov.

Det du selv trenger, vil påvirkes av hva andre har av ressurser. Samfunnsutviklin- gen vil stadig stille individene overfor nye muligheter og krav.

Innenfor velferdsforskningen er den relative posisjonen en vel utviklet og mye brukt teoritradisjon. Selv om det er reist innvendinger, som vi skal kommentere nedenfor, har det vært stor enighet om at hva som er nødvendig velferd, må defineres relativt. Særlig tydelig ser vi dette i diskusjoner om hva det vil si å være fattig og hva som trengs i et samfunn for å unngå fattigdom. Det som blir forstått som fattigdom, endres i forhold til tid og sted, avhengig av mange ulike faktorer.

Vi vet at når levestandard i et samfunn økes, endres også oppfatningene om hvem som skal defineres som fattige. Peter Townsend (1979) regnes som opphavsman- nen til den tradisjonen som vektlegger det relative aspektet i fattigdoms- og velferdsteori. Mangelsituasjoner oppstår dersom mennesker savner ernæring, klær, hus, miljø, arbeid, sosiale aktiviteter og ting som er vanlige (eller utbredte), og som dermed hindrer muligheten for samfunnsdeltakelse (Townsend 1979:413). De som faller utenfor, blir ekskludert fra deltakelse i en eller flere relevante aspekter av den vanlige levemåten. Townsend mener at vår behovstilfredsstillelse alltid vil være avhengig av andres behovstilfredsstillelse. Det vil si at andres levemåter og levestandarden i et samfunn alltid vil påvirke hva du selv har behov for. Townsend bruker fjernsyn som eksempel på relativ fattigdom: At du trenger tilgang til fjernsyn for å delta i samfunnsdebatten, avhenger av hvor stor andel av befolkningen som har tilgang til fjernsyn og av hvor tungt premissene for samfunnsdebatten settes gjennom fjernsynsprogrammene.

Selv om en relativ forståelse av fattigdom er utbredt, er det er reist flere innvendinger mot denne formen for relativ velferdsoppfatning. Townsend argumenterer for den relative tilnærmingen fordi målet for velferden ikke bare er å tilfredsstille våre fysiske behov, men at velferd også skal bidra til sosial deltakelse og være på et slikt nivå at vi unngår sosial stempling. En innvending er at målene om å oppnå sosial deltakelse og unngå stempling blir for vage.

En annen innvending er at fattigdom innenfor dette perspektivet umulig kan avskaffes. Det vil alltid være noen som ikke får sitt behov tilfredsstilt, relativt sett.

Relativt sett vil det alltid være noen som har mindre enn andre.

En tredje innvending er at når dette målet brukes alene, kan det komme til å si mest om inntektsfordelingen i et land, og ikke om fattigdom. Det er mulig å ha en politikk for å bedre sitasjonen til barn i fattige hushold, uten at denne politikken resulterer i endringer i andelen barn som tilhører fattige hushold. I en periode med økt økonomisk vekst kan andelen som defineres som fattige ved bruken av et relativt fattigdomsmål, like gjerne øke som reduseres. Likedan kan andelen fattige reduseres når økonomien blir dårligere. En Unicef-rapport fra 2000

(33)

har et eksempel som illustrerer dette: Flere østeuropeiske land hadde et fall i inntektsutviklingen i første halvdel av 1990-årene på 15 til 20 prosent. Dette var tilfellet for Tsjekkia, Ungarn og Polen (Unicef 2000). Epland (2000) refererer inntekts-utviklingen i Irland som et annet eksempel på denne situasjonen.

Gjennomsnittsinntekten i Irland økte på 1990-tallet, forårsaket av økonomisk vekst. I samme periode økte også inntektsnivået for fattige hushold, men mindre enn den gjennomsnittlige inntektsutviklingen. Allikevel økte altså andelen fattige i denne perioden når et relativt fattigdomsmål ble lagt til grunn.

Enda en innvendig er at det legges for stor vekt på å redusere den relative deprivasjonen for å oppnå likhet. Samfunnsutviklingen har flere mål enn å skape likhet. Dersom målet bare var å oppnå likhet, kan man angripe velstanden til dem som har mest (Sen 1984:330, Goodin 1990:15–20). For eksempel kan dette skje gjennom å redusere inntekten til de som har mest eller å hindre at noen får store flotte hus, for på den måten å redusere den relative deprivasjonen. Dette vil bringe gruppene nærmere hverandre relativt sett, men ikke bedre situasjonen blant dem som har minst.

Den relative posisjonen er også kritisert for at det ikke settes noen nedre grense for behovstilfredsstillelse. Dette er en sentral innvending. Innenfor denne tradisjonen vil man si at fordi behovene er relative og avhengig av hva andre har, vil det ikke være aktuelt å fastsette en nedre standard for hva som er tilstrekkelig til alle tider. Flere argumenterer derfor for å ta i bruk et absolutt mål innenfor fattig- domsforskningen eller å supplere den relative fattigdomsgrensen med et absolutt fattigdomsmål. Mer prinsipielt vil man argumentere for å kombinere et relativt mål med en absolutt fattigdomsgrense, fordi det finnes felles objektive og universelle behov som individene må få tilfredsstilt hvis de skal få like livsmuligheter. I motsetning til den relative posisjonen som er beskrevet ovenfor, vil en derfor si at det finnes en nedre grense for hva som er nødvendig behovstilfredsstillelse og dermed nødvendig velferd, og at en relativ tilnærming derfor må suppleres med en absolutt fattigdomsgrense (Sen 1984:328, Penz 1986:165, Bradshaw 1972:186, Frankfurt 1998:20, O’Neill 1998, Copp 1998, Nussbaum 1998, Doyal & Gough 1992).

4.2 Inntekt som mål på

den relative fattigdomsgrensen

Det er mulig å bruke ulike mål som indikatorer på fattigdom også om man tar utgangspunkt i en relativ fattigdomsgrense. Vi vil bruke inntekt når vi skal fastsette denne grensen. Metoden vi benytter oss av, er å ta utgangspunkt i inntekts-

(34)

fordelingen i befolkningen. Inntekt blir da brukt som et indirekte mål på de mulighetene den enkelte har i samfunnet og på levestandard (Atkinson m.fl. 2002).

Bruken av inntekt som mål på relativ fattigdom har imidlertid også noen begrensninger.

Det vil ikke være mulig å lese direkte ut av foreldrenes inntekt hvordan barns levestandard og velferd er. Nettopp derfor vil mange mene at det er utilstrekkelig bare å ta utgangspunkt i inntektsfordelingen for å si noe om fattigdom og levekår (Esping-Andersen 2001).

Det at inntekt er et indirekte mål på levestandard blir særlig viktig å påpeke når det gjelder barn. Foreldrene har plikt til forsørging. I dette ligger det at de har ansvar for å omsette inntekten i gode levekår for barna (Ringen 1988). Forsør- ging forutsetter en helhetlig fokusering fra forsørgerpersonene på hele husholdingens behov. I hushold med barn som defineres som inntektsfattige, vil det være store variasjoner i hvordan inntekt omsettes til velferd for barna. I noen lavinntektshushold vil barna antakelig knapt merke negative konsekvenser av den lave inntekten fordi de voksne vil strekke seg langt for å legge til rette for barna.

Andre ressurser og muligheter som voksne i husholdet har, vil dessuten påvir- ke konsekvenser av inntektsfattigdom for barn. Kulturell og sosial kapital kan kompensere for lav inntekt. Særlig når vi skal studere barns situasjon, vil derfor flere mål på fattigdom enn bare foreldres inntekt være ønskelig og informativt.

En alternativ framgangsmåte vil være å ta utgangspunkt i levekår og så studere om individer mangler de goder som vi anser som nødvendig for delta på lik linje med andre i samfunnet. Alternativt var det også mulig å supplere studier av inntektsfattigdom med andre mål på fattigdom. Begrepet kjernefattigdom (core poverty) er brukt som beskrivelse på grupper som faller under inntektsgrensen og samtidig kan defineres som fattige ut fra andre kriterier i tillegg til lav inntekt (Bradshaw og Finch 2001). Det vil si at man da kombinerer ulike fattigdomsmål for å definere omfanget av fattige.

Styrken ved bruk av inntektsfordelingen som vi her benytter oss av, er at den er robust for sammenlikning over tid og for sammenlikning mellom land (Atkin- son m.fl. 2001).

4.3 Fastsettelse av

en nasjonal relativ inntektsgrense

Et svært sentralt spørsmål knyttet til definering av fattigdom, er hvor grensen mellom fattigdom og ikke-fattigdom skal settes (Fløtten 1999). Når vi legger et