Independent variables

As políticas públicas da área de educação são de responsabilidade dos três entes federativos, e o direito à educação deve ser garantido por meio do “atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de material didático escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde” (BRASIL, 2009d).

Senna (2011), ao analisar o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), demonstra que a coordenação, na repartição dos poderes na República Federativa do Brasil, acontece por meio das competências concorrentes, o que requer a cooperação, na medida em que as três esferas (federal, estadual/distrital e municipal) estão envolvidas na realização das políticas públicas. A União, os estados e os municípios concorrem para uma mesma função, mas em âmbito e intensidade distintos. Todos têm um certo grau de cooperação, como ocorre com a política de educação, com funções próprias ou supletivas que vão compor o regime de colaboração. O federalismo atua para reduzir as desigualdades entre os entes autônomos que, embora tenham igualdade formal, possuem desigualdades materiais. Esse é um dos objetivos da República Federativa do Brasil e os conflitos devem ser solucionados democraticamente, objetivando a equalização.

Em acordo com Fornazier (2014), a Constituição Brasileira de 1988 alterou a conformação de políticas públicas e a atuação do Estado com a descentralização de muitos serviços, principalmente para os municípios. O governo federal assumiu a função de coordenação em setores em setores prioritários, como a saúde e educação. No conjunto de políticas públicas no Brasil, a partir desse desenho pós Constituição Federal de 1988, os entes federativos incorporaram uma série de deveres definidos sobre quem executa, qual o público, fonte de recursos, entre outros. Foi estabelecido o poder de implementação de muitas ações aos estados e municípios, por serem, teoricamente, os agentes mais próximos da população no desempenho das políticas públicas.

Gonçalves (2013) evidencia o conjunto de vantagens do processo descentralizado de gestão das políticas públicas. Dentre elas a de promoção de ações integradas de diversas

políticas locais, voltadas para uma demanda local; viabilidade do estabelecimento de vínculos de parceria com outras esferas e níveis de governo e com governos de outros municípios, possibilitando a formação de políticas articuladas com base territorial, e também possibilitando novas formas de articulação entre estado, sociedade civil e mercado, que viabiliza a inclusão de novos atores na formulação e implementação das políticas no nível local, tornando a gestão mais inclusiva e dinâmica.

A interação de uma política pública com outras políticas, com objetivos macrossociais convergentes, pode ser um indicador do nível de efetividade das ações governamentais e das políticas públicas do Estado. Para análise de política pública considera-se que descentralização significa a transferência, no todo ou em parte, das ações de planejamento, execução e controle para as instâncias de governo mais próximas do usuário. Essa aproximação do lócus decisório à realidade deve, de um lado, favorecer a oferta e o desenvolvimento mais adequados das ações objeto da política, contribuindo para a eficiência no uso de recursos, em face dos resultados visados, com redução do nível de desperdício; de outro lado, deve possibilitar maior impacto sobre os beneficiários da ação, contribuindo para a efetividade social das ações (BELLONI, 2007). A descentralização não significa apenas transferir atribuições, de forma a garantir eficiência, mas, sobretudo, como redistribuição de poder, favorece a democratização das relações entre Estado e sociedade e a democratização do acesso aos serviços (GONÇALVES, 2013).

Uma das ações implementadas no processo de descentralização foi a criação de espaços para atuação do controle social das políticas públicas, como os conselhos representativos, onde se busca oportunizar a participação dos atores da sociedade civil e o governo, nos seus três níveis de atuação. A descentralização ocorrida em 1988 reforçou a ideia de democratização direcionada para ampliar a participação das comunidades e a aproximação do governo, propiciando assim um maior controle das ações e decisões governamentais, ou seja, uma gestão pública mais justa e menos autoritária (FORNAZIER, 2014). Este formato consagrou o desenho da construção de planos pactuados entre os níveis de governo com a participação do controle social.

O controle social, dentro da relação entre o Estado e a sociedade civil, é o controle da sociedade (ou de setores organizados na sociedade) sobre as ações do Estado. Na concepção da redemocratização brasileira, é o controle do povo sobre o Estado para a garantia da soberania popular, numa perspectiva da democratização dos processos decisórios, com vistas à construção da cidadania sustentada em três pilares: legitimidade, representatividade e eficácia.

Uma política pública trata de uma ação estratégica planejada em que o Estado e a sociedade desempenham papéis ativos. O estudo da política pública constitui o estudo do Estado em ação, nas suas relações de reciprocidade e de antagonismo com a sociedade. É uma oportunidade para o Estado direcionar suas ações para determinados setores, regiões ou grupos sociais. No entanto, nesse processo há tensões e contradições. Trata-se de um processo de mediação, como estratégia estatal, entre interesses conflitivos (GOMES, 2012).

Considera-se “pública” a política que propõe enfrentar um problema público. Apesar da elaboração de políticas públicas ser uma das razões da existência do Estado moderno, o que define se é ou não uma política pública é a sua intenção de responder a um problema público e não a personalidade jurídica de quem toma a decisão. Embora o Estado tenha seu papel mais reforçado, principalmente no enfrentamento de problemas distributivos, assimetrias informativas e outras falhas de mercado, as organizações privadas, as organizações não governamentais, os organismos multilaterais, as redes de políticas públicas, juntamente com os atores estatais, são participantes da elaboração das políticas públicas (SECCHI, 2013).

Uma política pública é elaborada para enfrentar um determinado problema público. É uma orientação de atividade. E para Secchi (2013), as ações e as omissões decorrentes dessa orientação fazem parte da política pública. A intencionalidade pública e a resposta a um problema público são os dois elementos fundamentais. O problema público é a diferença entre a situação atual e uma situação ideal possível para a realidade pública.

Ball e Mainardes (2011) afirmam que os defensores das policy sciences, criadas no final da década de 1950, distinguiam-nas das demais ciências tradicionais, caracterizando-as como dotadas de 3 elementos principais: orientação para a solução de problemas, a multidisciplinaridade e o caráter normativo ou orientado por valores. Harold Lasswell6, um dos precursores das policy sciences, acreditava que o campo da pesquisa e o campo da política deveriam cooperar entre si, considerando que todo problema social, assim como toda abordagem metodológica das ciências, são dotados de componentes valorativos. Para Ball e Mainardes (2011), as contribuições de Lasswell e os eventos políticos do século XX transformaram as análises políticas, passando a considerar a complexidade de variáveis envolvidas na definição de estratégias para o combate à pobreza, ao desemprego, aos problemas de saúde, entre outros. As lições dos eventos do século XX mostraram que o

6 _{The Policy Orientation in LERNER, D; LASSWELL, H. The Policy Sciences: recent developments in scope}

emprego de abordagens multidisciplinares e que a comunicação entre quem elabora a política e entre o destinatário precisavam ser aprimoradas.

Políticas públicas, como o PNAE, contam com ações em nível regional e local que a operacionaliza, pois em cada nível há um entendimento diferente dos problemas e das soluções, com configuração institucional diferente, atores e interesses diferentes para cada local. As políticas públicas envolvem diretrizes estruturantes, de nível estratégico e as diretrizes de nível intermediário e operacional (SECCHI, 2013).

O instrumento de política pública do governo federal no PNAE é a normatização de regulamentação integrada com outras políticas públicas de Educação e de SAN, que cria as diretrizes de ação, as regras de execução, a disseminação de informação e a transferência de recursos federais complementares. As ações, nos planos locais, são realizadas por meio da prestação direta do serviço público, onde instrumentos regulatórios complementares, coordenados com demais ações de educação, saúde e desenvolvimento deverão ser elaborados para subsidiar as soluções específicas escolhidas para o desenvolvimento da política em nível local.

A fase da implementação da política, momento de transformar as intenções em ações políticas, por meio das soluções escolhidas, põe à prova as funções administrativas como liderança e coordenação das ações. Os sujeitos que implementam as ações devem ser capazes de entender os elementos motivacionais dos atores envolvidos, os obstáculos técnicos e legais presentes, as deficiências, os conflitos, além de negociar e promover a coordenação entre os executores e a cooperação intersetorial (SECCHI, 2013).

Apesar de ser a etapa em que a política sai do campo da concepção para a execução, na fase da implementação da política podem surgir muitos conflitos entre os diferentes atores sociais e certas dificuldades de institucionalização. A própria configuração do Estado brasileiro, com algumas ações sendo coordenadas no nível federal, outras no nível estadual e outras pelos municípios, pode promover conflitos ou baixa interação entre os diversos entes federativos (FORNAZIER, 2014).

Neste contexto, os sujeitos, os grupos ou organizações envolvidos que desempenham papel relevante, ao serem capazes de influenciar, direta ou indiretamente, o conteúdo e os resultados das políticas, como o PNAE, formam um grupo complexo e, formalmente institucionalizado ou não, determinam o desenho da implementação do Programa em nível local. São as comunidades de políticas públicas, rede de atores, organizados em torno de uma área de políticas públicas, que se reconhecem reciprocamente e compartilham uma linguagem e um sistema de valores (SECCHI, 2013).

A participação reivindicada pelos movimentos sociais e novos atores que surgiam na arena política envolveu três dimensões básicas: a instituição de práticas participativas na formulação, implementação e controle de políticas públicas; a criação de mecanismos de accountability no sistema político brasileiro; e a definição de uma dimensão de co- responsabilidade pública pelas políticas realizadas. Para tanto, foi necessário criar canais de participação para o cidadão tomar parte das políticas. Esses canais são basicamente de dois tipos: formais (conselhos co-gestores, setoriais, orçamento participativo e parcerias ligadas ao terceiro setor) e informais (movimentos sociais, fóruns não-institucionalizados e associações diversas) (GONÇALVES, 2013).

O PNAE é influenciado pelas comunidades de políticas públicas instituídas nos níveis federal, estaduais, municipais e distrital, como os conselhos de segurança alimentar e nutricional, de saúde, de desenvolvimento rural, além dos conselhos de alimentação escolar, instituídos pelo próprio Programa, para o controle social da política. Acredita-se que a participação dessas comunidades na execução da política pública afeta diretamente a legitimidade, a justiça e a eficácia das políticas públicas e consolida o senso de pertencimento e a responsabilidade coletiva.

Sechhi (2013) mostra a distinção entre correntes de participação na tomada de decisão. As correntes contingenciais acreditam que o nível ideal de participação depende de variáveis como a maturidade dos participantes, tipo de decisões e nível de urgência. As não contingenciais afirmam que a participação tem valor em si, e não nos potenciais resultados que um processo participativo pode trazer. As correntes normativas centralizadoras defendem que a participação é prejudicial, pois poucos estão preparados para agir sobre os fatos e possuem senso de responsabilidade, além de vieses políticos que podem interferir e desvirtuar decisões que deveriam ser técnicas.

Para a análise de políticas públicas, Ball e Mainardes (2011) apresentam as perspectivas pós-estruturalista e pluralista como contribuições para o debate teórico atual. A perspectiva pluralista concebe a política como uma arena onde uma pluralidade de grupos de pressão e de interesses, constituídos de múltiplas maneiras, formam um conjunto não articulado de focos de poder e influência dos quais o Estado é apenas um. A análise de políticas precisa identificar o papel das ideias desenvolvidas pelos atores, as ideias em ação, o referencial global e setorial que fundamentam a política e os seus agentes mediadores. Uma das propostas é a da cartografia social como metodologia para o mapeamento dos debates das políticas de educação. Baseada em uma análise textual, é interpretativa e tem como objeto situar fenômenos em relação uns aos outros.

A perspectiva pós-estruturalista considera a ação dos sujeitos um aspecto crucial para a compreensão das políticas e enfatizam a fluidez do poder e sua posse pelos diferentes agentes. Aponta a importância de analisar o discurso das políticas. A política é entendida como uma disputa entre competidores para definir objetivos em que a linguagem e, mais especificamente, o discurso são usados. Esta perspectiva propõe que as políticas educacionais sejam analisadas como texto e como discurso, considerando que os textos e os discursos são produto de múltiplas influências e agendas e, na sua formulação envolvem intenções e negociações dentro do Estado e dentro do processo de formulação e execução da política. É preciso, na análise dos documentos, identificar ideologias, interesses, embates, vozes presentes e ausentes (BALL; MAINARDES, 2011).

No entanto, é importante destacar, segundo Belloni (2007), que uma política pública tem finalidade e desempenha papéis sempre mais amplos e significativos do que aqueles expressos nos seus objetos explícitos, principalmente em decorrência de suas inter-relações com outras políticas e instituições sociais.

Neste sentido, o PNAE, como política pública de caráter social, se enquadra nas características indicadas por Gomes (2012), como um dos mecanismos políticos/institucionais que as sociedades constroem ao longo de sua história, a partir da força dos movimentos sociais e políticos, visando proteger ou promover socialmente seus membros. A política social é um mecanismo de garantia de determinados direitos sociais, que podem ser relacionados à noção de „necessidades básicas‟ (GOMES, 2012). Normalmente apresentam um desenho de articulação de programas sociais universais a programas seletivos, combinando focalização e universalidade de políticas públicas. Embora se reconheça a seletividade, enquanto critério de atendimento a “setores vulneráveis”, não se abre mão da universalidade em áreas como saúde, educação e nutrição.

A implementação do PNAE é afetada por múltiplos fatores: articulação entre os atores, recursos humanos disponíveis, capacidade de gestão, infraestrutura, entre outros. Neste sentido, a execução do Programa, em diversos cenários nos municípios, é um desafio para a regulamentação e monitoramento da execução pelo governo federal. Por isso o foco deve ser a avaliação dentro das capacidades institucionais instaladas no local. Além disso, avaliação do PNAE é complexa porque lida com um problema público multicausal. Os efeitos sociais produzidos pela política interferem e são interferidos por outras políticas públicas, por se tratar de uma política intersetorial.

Uma questão que logo aparece, segundo Gonçalves (2013), quando se fala em gestão local de políticas, é a capacidade da administração municipal para gerir políticas de acordo

com padrões satisfatórios de eficiência, eficácia e qualidade. Dada a grande diversidade de realidades existentes no país, o processo de descentralização não ocorre de forma homogênea, mas acompanha a capacidade de cada município, amplamente diferenciada de caso para caso.

A implementação de programas e projetos do governo federal, de indução da redução de desigualdades regionais pelos municípios, auxilia o trabalho das prefeituras com dificuldades técnica, financeira e política de execução de ações mais estruturantes, de forma isolada. Por outro lado, podem inibir a construção de processos locais inovadores e mais adequados às realidades regionais. Para evitar possíveis distorções na implantação de programas inadequados, com dispêndio desnecessário de recursos e longe das necessidades, o ideal é que os programas federais executados de forma descentralizada não se fechem a regras técnicas rígidas e descoladas da realidade da prática.

Em relação ao PNAE, a descentralização foi um passo fundamental para solucionar entraves relacionados à compra local destinada à alimentação escolar. Dentre os ganhos da descentralização estão: a regularidade no fornecimento da alimentação escolar; a melhoria da qualidade das refeições; o atendimento dos hábitos alimentares; a diversificação da oferta de gêneros alimentícios; o incentivo à economia local; e o estímulo à participação da comunidade local no acompanhamento do Programa (ABRANDH; IBASE, 2012).

Gonçalves (2013) indica, ainda, que o sucesso de uma política descentralizada depende da dinâmica política e social de cada localidade, ou seja, das relações estabelecidas entre sociedade civil e governo local. Se não existem movimentos sociais bem estruturados, organizações atuantes e a sociedade civil não encontram canais de participação contínuos e sólidos, as chances de sucesso de uma gestão local concretizar as vantagens da descentralização ficam comprometidas. Há, na realidade, uma grande chance da administração ser capturada por interesses particulares. A descentralização não pode ser considerada um processo fechado e único, deve estar combinado com um sistema nacional de políticas públicas. Dessa maneira, para viabilizar um projeto nacional de desenvolvimento, é importante manter políticas de coordenação nos níveis estadual e federal, assim, torna-se factível a minimização das desigualdades sociais e regionais. Torna- se necessário, ainda, promover a articulação entre os níveis municipal e estadual.

Para isso, o estudo do levantamento das necessidades e das condições de gestão é primordial para o sucesso da etapa de elaboração das políticas públicas. Relações cooperativas entre os entes também devem ser estimuladas, inclusive com a participação dos entes federados nas etapas de discussão, da elaboração e negociação dos limites da

implementação, a fim de evitar distorções ou interrupções no processo de implantação das políticas.

O conceito de avaliação aqui adotado refere-se à análise de processos e de produtos ou resultados de uma atividade. Comtempla a atividade a ser avaliada de um modo global: os processos de formulação e desenvolvimento, as ações realizadas ou fatos ocorridos, assim como os resultados alcançados, histórica e socialmente contextualizados. O objetivo é conhecer seus fatores positivos, apontar seus equívocos e insuficiências, com a finalidade de buscar aperfeiçoamento. É parte integrante do processo de desenvolvimento da política, pois possibilita uma averiguação sistemática do cumprimento de sua função social (BELLONI, 2007).

A análise apresentada nesta investigação do processo da implementação do PNAE direciona o foco nos seus contornos, suas relações e seu desenvolvimento temporal, com objetivo descritivo. A investigação proposta está delineada em uma avaliação de conotação política, que priorizou aspectos de percepção dos sujeitos envolvidos na política pública, a legitimidade, a participação na implementação, a articulação entre os setores públicos e entre os sujeitos participantes, bem como os impactos gerados.